論公立醫院法治建設的路徑探析

曾 蕾 湖南省兒童醫院

一、推進公立醫院法治建設的時代意義

首先，《基本醫療衛生與健康促進法》于2020年12月28日正式出臺，其中明確提出：“國家建立責權清晰、管理科學、治理完善、運行高效的現代醫院管理制度。”這表明，醫療領域已經被納入法治建設軌道，在全國大力推進法治建設的基礎上，加強醫療領域法治建設也勢在必行。公立醫院作為醫療健康領域的主力軍，始終貫穿人們的生活，其法治建設推進工作也應提上日程。其次，醫患關系一直是社會輿論的熱點話題，一旦出現醫患矛盾，往往鬧得沸沸揚揚，因此，為緩解緊張的醫患關系，避免醫鬧事件的發生，也應加強公立醫院的法治建設工作。最后，公立醫院的運行機制較私立醫院更為復雜，醫院內部科室繁多，在運行過程中不僅僅涉及醫療行為，還涉及藥物、器械的采購等各個方面，在這種情況下，為厘清權責，規范運行，法治建設尤為重要。因此，推進公立醫院法治建設工作，不僅僅是順應國家法治建設的大趨勢，也是為了醫療行業更有秩序地發展。

二、推進公立醫院法治建設的時代要求

(一)以人為本

新時代人們對健康的關注度越來越高，醫療健康與人們的日常生活休戚相關，為回應這種高關注度，我們在推進公立醫院法治建設的過程中，也應堅持把人民的身體健康放在首位，在法治的道路上保障醫療安全，不斷提高醫療服務質量，提高醫院管理水平和服務水平，增強人民健康福祉，增加人民對醫療服務的信任度與獲得感，使人們在日常生活擁有更高的安全感。

(二)規范性

推進公立醫院法治建設，首先要將醫院運行過程規范化，制定一套合規、可行、嚴謹的制度和流程，使醫療行為和管理行為均有章可循。公立醫院有著行業領頭羊的地位，公立醫院規范自身行為，可以引領醫療行業的發展，增強醫療從業者的法治意識，為后續推進整個醫療領域法治化起到標桿的作用。

(三)分類推進

醫院在運行過程中不僅僅涉及治病救人等醫療行為，還包括員工管理、物品采購、藥品器械采購、日常維護等方方面面，每個方面涉及的法律要求不同，在推進法治建設的過程中，不能僅推進醫護工作者在醫療方面的法律知識學習，而是應該分門別類，向不同崗位的員工普及其所在崗位應當具備的法律知識，如向采購崗普及作為一名采購員應當具備哪些法律知識等。

三、域外公立醫院法治建設的經驗借鑒

在時代的大趨勢下，全球都在推進公立醫院法治建設，但由于各國立法體系存在差異，導致在推進公立醫院法治建設的道路上也有明顯差異，從域外推進公立醫院法治建設的方式中吸取精華，找到我們可以借鑒的地方，結合我國公立醫院的實情，找到一條正確的推進我國公立醫院法治建設的路徑。

(一)美國公立醫院法律顧問制度

21世紀初，美國大部分醫院多通過院外律師事務所解決法律問題。但近年來，尋求外部律師事務所幫助的模式已基本消失，越來越多的醫院開始建立強大的內部法律顧問團隊，在院內設立醫院總法律顧問辦公室，實現從事后尋求法律幫助到早期法律介入的轉變。在一般情況下，法律事務部負責人也是醫院的副總裁兼總法律顧問，他們常常是醫院的管理階層人員，能直接參與醫院的重大決策，保證決策的合法性，并指導處理醫院重大法律事務。[1]與之相比，我國公立醫院雖然也有法律顧問，但都是從外部尋找律師事務所，由律師提供基礎法律服務加日常坐班的模式，而醫院的管理層本身沒有從事法律行業的人。換言之，在醫院管理人員的設置中，沒有配備專門的法律工作者，即多為行政崗管法律事務或向外部聘任，這種情況還是有諸多弊端的。但由于社會制度的差異，我國的公立醫院是否能像美國那樣建立屬于自己醫院內部的法律顧問團隊或在該制度上取長補短，還值得探索。

(二)德國公立醫院的特殊管理模式

德國的公立醫院內部分為行政院、醫療院、護理院，其中行政院主管行政方向事務，院長多為法學或經濟學方面的專業人士擔任。其實這種模式從廣泛上看與美國的模式有著異曲同工之處，即有法律知識的人擔任管理層。現階段我國很難效仿德國公立醫院的管理模式，因為這種模式需要的工程比較大，我國公立醫院的院長多為擁有豐富醫療經驗、諸多榮譽加身的行業“大咖”擔任，若效仿德國需要從根本上改變公立醫院的運行模式，貿然實施，短時間內很難達到效果。

(三)日本獨立行政法人治理模式

日本的獨立法人治理模式是指重新定位政府、市場、社會的關系，形成優勢互補，從而提升公立醫院作為獨立行政法人的組織效率、主動性、自律經營和透明性。[2]其實這種管理模式與德國模式有相似之處，即將管理與醫療獨立出來作為單獨的模塊分開運行，更容易設立獨立的法律部門進行管理，從而能更好地推動其法治建設。

(四)新加坡公立醫院“所有權和經營權”分離

新加坡公立醫院在公司法上是非營利性私法人，以非營利性和國家控股的方式保障公立醫院的公共目的性。引入商業會計系統，實現精確的成本核算，并實行問責制，倒逼醫院內部制定嚴格的財務標準。[3]將所有權與經營權分離開來，可以保障醫院在管理上有足夠的自主權，在出現醫療糾紛時，管理層可以直接通過法律程序處理，而不是醫院內部先行調解，能更快捷地化解矛盾。

綜上，可以看出，除美國的模式外，德國、日本、新加坡實際上都是將行政事務與醫療系統分開運行，甚至行政系統對醫療系統有著一定的約束作用，這對于化解醫療糾紛有很好的推動作用，也很有利于推進法治建設，促進法治學習。而美國模式雖未將行政與醫療區分，但其在醫院內部建立了高效的法律顧問團隊，這對于法治建設亦有很好的推動作用。相比較而言，現階段我國公立醫院更容易學習的是美國模式，美國模式也是更貼近我國公立醫院運行的模式。在美國模式下，法治建設可以依靠內部顧問團隊獨立開展，而不需要向外界求助。但我國的現行模式是醫院外聘法律顧問，那么醫院要開展法治建設時還需外部力量配合，即懂法的人幫助制定決策方案。

四、推進我國公立醫院法治建設的可行方式

(一)構建獨立、專業、穩定的法制團隊并輔以外聘法律顧問

怎樣構建獨立、專業、穩定的法制團隊，首先可以參考美國的內部法律顧問制度，即在醫院內部組建一支專業化的團隊。這種方式與外聘法律顧問是有很大不同的，外聘法律顧問在及時性方面尚有不足，例如：出現醫療糾紛后往往是醫院內部先行動，私下里解決，這樣做固然是可以快速解決醫療糾紛，但也是因為“私了”這種方式的存在，助漲了一些人惡意醫鬧的風氣，有些人覺得只要去鬧，院方就會為了降低影響、維護名譽而滿足他的要求，長此以往，不正之風容易形成，前幾年一起令人心痛的醫鬧事件就是這樣發生的。倘若醫院自己內部有組建法律專業的法律顧問團隊，在遇到醫鬧事件時會有更好的解決辦法，就算是協商解決，他們也能第一時間到達現場，以專業的角度勸解醫鬧對象，最大限度地遏制這種鬧劇發生。現階段我國公立醫院組建自己內部的法律團隊是能夠實現的。第一，法律專業人才儲備充足。以前我國的法律專業人才缺乏，但現在不同，醫院比較容易從外部找到合適的人選，設置法律專崗，比如，聘請退休的法官、檢察官、轉崗的律師等；第二，在醫院內部進行人才培養。通過自我學習等方式，以進行日常的文書審核，對接外聘的法律顧問律師，由熟悉醫院管理模式同時又有豐富法律經驗的專人帶領，通過一段時間的培養和經驗積累，就會逐漸成長為一支強大的內部法制團隊。

同時，公立醫院外聘法律顧問進行輔助是必不可少的。醫院內部的法律團隊在調查取證、醫療糾紛開庭應訴等方面具有一定的局限性，且內部的法律團隊在崗位上大多時間被本身的日常工作占據，也無法兼顧內外所有事務，因此，需要聘請外部法律顧問參與，為醫院法律事務的處理提供有效的專業意見和可行的解決方案，法律顧問可以通過日常值班接受咨詢、參加重大決策會議、重大合同或項目談判、重點事務合法合規性審查、出具法律意見書、開展法律知識培訓等多種形式提供法律服務，可以全程參與疑難復雜訴訟案件、重大專項項目的推進，為醫院的制度建設、業務開展和風險防控保駕護航。同時醫院可以對法律顧問服務進行考核評價，確保法律顧問的工作保質保量、落到實處。總之，公立醫院在內部構建獨立、專業、穩定的法制團隊并輔以外聘法律顧問，良性運轉可達到一加一大于二的效果，保障公立醫院法治建設的人力需求。

(二)推進全員法治教育

1.推動公立醫院工作人員網絡模塊化學習

將在醫院運行過程中可以運用的高頻法律知識進行整理，并進行分類，讓對應的人員進行對應的學習。這種方式是采用比較流行的網絡模塊化學習，其特點在于，不是上傳課程后每個人學習所有內容，而是將知識點分類整合，工作人員根據自身所處的崗位學習對應的內容。比如，針對轉崗醫師、住培醫師講解《醫師法》，針對一線醫護人員講解醫療糾紛的預防和處理規范，針對具體科室則結合其特性不定期開展“送法進科室”活動，針對招標采購崗人員講解合同的簽訂和履行等等。同時應注意的是，在操作過程中，可將學習內容碎片化，醫療系統的工作人員大多繁忙，休息時間比較珍貴，在休息時間的學習不能太過繁瑣，這樣會打消人的學習積極性。因此，盡量將一個知識點的學習時間壓縮到5—10分鐘，這樣學起來不會有太大的負擔，同時也能擁有更好的學習效果，比如，利用互聯網賦能，在醫院公眾號設立學習專欄，實現全員指尖普法，落實全院全員的日常法律知識學習。在這種方式中，為了起到更好的推進作用，還需要加入積分元素，不單獨設置其他的考核方式來增加學習負擔，但需要強制性設置播放界面不能快進，以避免形式應付，落實學習效果。這種模塊化學習方式是為了提升法治教育和法治學習的針對性和有效性，推進全員參與，形成全員學法的模式，從而培養和增強員工的法治意識、法治觀念和法治思維。

2.法律知識競賽

為了促使工作人員在法治學習過程有更大的積極性，醫院可以組織法律知識競賽，并在比賽中設置較為豐厚的獎勵，吸引員工積極參賽，員工參與比賽的同時也能很好地檢驗自身的學習效果。為了體現比賽的重要性，還可以將比賽設置在大型活動中，如在4月15日(國家安全教育日)、5月4日(五四青年節)、12月4日(憲法宣傳日)或新法頒布實施等具有重大意義的時間節點舉行，既能營造法治氛圍，又能烘托節日意義。此外，醫院還可以更多地創新法治學習的形式，開展模擬法庭、辯論賽、在架病歷質量評比等各項活動，促進單向推送式普法向互動式學法轉變，大大提高法治學習的趣味性和靈活性，提升工作人員的參與度和關注度。

3.定期開展普法講座

講座是一種良好的促進學習的方式，這種方式一般是依靠主講人的個人能力，主講人的講課方式若生動有趣，聽講座的人也能十分投入，從而可以在短短的兩三個小時內學到大量的知識，在長期、定期的耳濡目染下，法治思維深入人心。醫院可以制度年度授課計劃，定期開展講座，邀請法律、醫學、護理、藥學、行政等專業的專家，就依法執業、醫療糾紛、執業規范、安全生產、人事管理等方面問題，為醫護人員量身打造普法課程。當然，講座需要參與的工作人員人數夠多才能夠開展，一場講座僅是依靠工作人員的個人積極性也許人數不會太多，此時醫院可以在舉行講座時采取簽到的形式，以簽到次數來積累課時，將聽課課時納入年終考核，能在一定程度上推進講座順利開展。

4.領導干部帶頭學習

在推進法治學習的過程中，領導干部應起到帶頭學習、示范引領的作用。一方面，醫院可以建立以黨委為中心的法治建設領導小組，由黨委書記和院長擔任組長，親自部署法治建設工作，帶頭履行法治學習任務。另一方面，建立健全醫院中層干部集中學法制度，中層骨干是醫院的中流砥柱，是承上啟下的橋梁，因此，中層干部更需要重視法治教育，重點學習與履行崗位職責密切相關的法律法規，培養自身的法治意識和法治思維，以提升所在部門的綜合治理能力。領導干部作為醫院的組織力量和中堅力量，積極參與醫院的法治學習有利于動員其他工作人員積極參與到學習中來，從而營造出全員積極參與法治學習的氛圍。

上述法治建設的模式和方式，在我國公立醫院的實踐中已有成功案例，比如，湖南省兒童醫院就已配備具有法律專業知識的工作人員，組建法制審計部，形成了專業、穩定的內部法制團隊，同時聘請兩家法律顧問單位，形成了“專職+兼職”相結合的模式，保障醫院依法依規運行。同時，在法治學習方面，湖南省兒童醫院也已基本實現“領導+全員”全覆蓋的學法體系，形成領導干部帶頭學，關鍵崗位重點學，全院全員普遍學的“分層+分類”法治教育路徑，全面加強醫院法治建設。

五、結語

在公立醫院推行法治建設的當下，建立健全規章制度是重中之中，是建設法治醫院的基礎，加強醫院法治隊伍的建設也不可或缺，是建設法治醫院的重要組成部分，公立醫院要逐步形成制度完善、決策規范、法律素養良好、法治隊伍健全的新局面，從而推動整個醫療行業的法治發展。■