供氣企業燃氣工程安裝及收費相關法律風險初探

王 玉

四川匯韜律師事務所，四川 成都 610041

供氣企業因取得管道燃氣供氣區域或特許經營權而作為城市燃氣管網統一建設、運營主體，在保障城鎮經濟運行和社會發展的同時，也具有顯著的自然壟斷性，進而在相關經營區域范圍內的城市燃氣管道安裝、供應服務中具有市場支配地位。隨著管道燃氣的日益普及，國家對供氣企業在優化營商環境、禁止壟斷和不正當競爭，以及規范燃氣工程安裝、行業收費等促進行業高質量發展方面提出了更高的要求，而導致供氣企業按傳統模式開展燃氣安裝業務存在法律風險。［1］

一、燃氣工程安裝、收費范圍及收費標準

（一）燃氣工程安裝

本文所討論的燃氣工程安裝，僅限于供氣企業可以向用戶收取費用的“建筑紅線內產權屬于用戶”的燃氣安裝工程。燃氣工程安裝分為居民燃氣安裝和非居民燃氣安裝，燃氣安裝工程包括勘察、設計、施工、監理、驗收等環節，供氣企業一般采取以下模式開展工作：不具備相關資質的，承接安裝業務后委托給有資質的單位完成，供氣企業實施組織和管理；有相關資質的，自行實施安裝或將部分安裝工作委托給其他有資質的單位完成［2］。

在運營實際中，供氣企業往往不能取得上述各項資質，承接安裝后委托給有資質的公司是更為普遍的。此時，供氣企業將主要負責以下工作：1.選擇符合相關政策規定的、符合工程相關資質要求的設計單位、施工單位，如有必要，還應選擇相應的監理單位、檢測單位；2.與上述單位簽訂設計、施工、監理、檢測合同，并在項目實施過程中，監督相關單位全面認真履行合同義務；3.負責組織采購工程中所使用的設備、材料等；4.代為向設計、施工、監理、檢測、采購單位支付工程相關的各種工程價款或采購、服務費用；5.在工程完工后，組織驗收，確保工程質量合格；6.在相關規范規定的工程質量保證期內，要求施工單位承擔質保責任。

（二）收費范圍和標準

針對多年來燃氣安裝市場普遍存在的收費偏高、收費界限不明、指定參建單位、指定材料供應等影響市場、限制競爭、加重用戶負擔的情況，國家發展改革委、住房和城鄉建設部、市場監管總局聯合出臺了《關于規范城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》（以下簡稱《安裝收費指導意見》），明確城鎮燃氣工程安裝費是有關單位為保證用戶的正常使用而收取的與工程施工有關的服務費用和材料費用，如在建筑紅線范圍內進行勘察、設計、施工、監理、驗收等服務。另外，燃氣工程的安裝費用只限于建筑區劃紅線以內的業主資產，而不能超出紅線。該意見同時要求，城鎮燃氣工程安裝收費標準，成本利潤率不能高于10%，對較高的收費要及時調整。［3-4］

燃氣工程安裝費不僅包括勘察費、設計費、施工費、監理費、檢測費、材料及采購費，還涉及管理、組織驗收及相關稅費等直接和間接費用。安裝收費中非居民安裝一般由雙方協商確認，居民燃氣安裝收費主要有兩種，一種是執行政府指導價，例如，重慶地區居民安裝收費標準按各區縣發改委文件執行（2021年執行價格：重慶A區根據主材料的不同為1350元/戶至2430元/戶；B區新建普通住宅小區2800元/戶，其他居民用戶3300元/戶，集鎮居民用戶3500元/戶；C區按不同的鄉鎮分別為不高于2250元/戶、3300元/戶、3600元/戶；D區根據主材料的不同分別為不高于2900元/戶、3100元/戶；E區2895元/戶；F區根據主材料的不同為2200元/戶至2800元/戶）。另一種是企業根據地區水平和實際情況制定安裝價格，部分企業制定后報行政主管部門備案。但不論是政府定價還是企業自主定價，制定后根據市場情況及時更新安裝費的并不多。

二、供氣企業燃氣工程安裝及收費中存在的主要法律風險

（一）收費項目、收費標準不透明

目前，供氣企業對居民燃氣安裝通常是以“一口價”方式確認安裝收費標準，而不是根據現場勘查和設計來核算安裝價格，安裝價格公示一般也只是針對居民用戶安裝。而對非居民燃氣安裝價格則協商確定，但普遍存在僅有安裝總價，未向用戶提供或告知收費明細的情況。也就是說，目前燃氣安裝收費打包報價比較普遍、項目相對比較模糊、收費依據不明確，且一般不是通過市場競爭形成的，甚至在打包報價中，強制或變相強制用戶購買不必要的商品，如燃氣報警器（《安全生產法》僅要求餐飲業等行業的生產和經營單位使用燃氣的，必須安裝可燃氣體報警器）。未公示收費標準和價格構成等依據、收取未予標明的費用，將致使燃氣安裝收費存在較大的法律風險。

（二）存在不合理收費項目

2019年以來相關國家部委陸續發文明令要求廢除燃氣安裝工程中的不合理收費，包括：1.與建筑區劃紅線內燃氣工程安裝工程設計、施工等服務和材料不相關的收費或已納入工程安裝成本的收費項目，包括開口費、接口費、接入費、入網費、清管費、通氣費、點火費等類似費用；2.建筑區劃紅線外市政管網資產的增壓費、增容費等應通過配氣價格回收成本的收費項目；3.市政管網至建筑區劃紅線連接的接駁費、開通費、接線費、切線費、吹掃費、放散費等建設及驗收接入環節費用；4.已納入配氣價格的表具更換等收費項目。由此也可以看出，建筑紅線外的燃氣工程安裝費用也是不得向用戶收取的。

部分地區還進一步加大力度縮小不合理收費的范圍，例如，四川省就明確要求自2021年3月起，無合法有效政策依據的收費項目全面取消，沒有實質性服務的費用一并取消。但在實踐中，燃氣安裝工程預算、報價中仍然常常出現上述類似收費項目，例如管道系統吹掃費、空氣吹掃費、天然氣放空費、碰口費、停氣連頭費等，變相收取上述不合理費用。

（三）獨攬經營區域范圍內燃氣安裝工程

2020年7月，山西省市場監督管理局查對忻州市燃氣有限公司（以下簡稱“忻州公司”）濫用市場支配地位行政處罰一案中，山西省市場監管局認為，忻州公司作為忻州市H區及J區唯一的城市管道天然氣供應服務企業，掌握著燃氣工程建設驗收和通氣首檢的權力，房地產開發企業只有將燃氣安裝工程交給供氣企業實施，才能保證燃氣工程實現及時、順利通氣。忻州公司濫用市場支配地位限定房地產開發企業在新建商品房建設中管道燃氣安裝工程只能與其進行交易，并且限定工程建設所需的材料也必須由其提供，妨礙了房地產開發企業自主選擇的權利，其行為違反《反壟斷法》和《禁止濫用市場支配地位暫行規定》相關規定，處以沒收違法所得并處罰款的行政處罰。①山西省市場監督管理局向忻州市燃氣有限公司作出的《行政處罰決定書》（晉市監價監罰字〔2020〕14號）。

雖然國家早已經放開了燃氣安裝市場，要求各地建立完善的、公平的、開放的、競爭的燃氣工程安裝市場，同時，鼓勵具備燃氣工程施工能力并取得相應安裝資質的企業跨區域參與市場競爭，促進市場的進一步發展。并進一步明確了燃氣企業不得濫用市場支配地位壟斷其經營區域范圍內的工程安裝業務。但事實上，供氣企業對管道燃氣的建設、經營需要先行取得政府有關部門的供氣區域批復或被授予特許經營權，并辦理《燃氣經營許可證》，由此獲得了相關區域燃氣供應獨家經營的地位，且根據《燃氣服務導則》，燃氣安裝工程無論是否由供氣企業組織實施，供氣企業均應當組織或參與工程竣工驗收，導致供氣企業在實際操作中會以順利通氣來獨攬經營區域燃氣安裝工程，由此面臨被認定濫用市場支配地位而被行政處罰的風險。

（四）燃氣工程安裝業務仍普遍存在指定施工單位和指定材料的指定交易、限制競爭行為

在上述山西省市場監督管理局對忻州公司的行政處罰中，也同時認定了忻州市H區及J區新建住房天然氣安裝工程均由忻州公司統一組織實施，忻州公司借助其在天然氣供應市場上取得的市場支配地位，造成該地區市場所有天然氣安裝工程由其包攬建設的事實，并長期固定參與建設的相關設計、施工、監理單位，排除、限制其他經營者進入該地區的燃氣工程安裝市場，妨礙了市場公平競爭。

《安裝收費指導意見》規定燃氣企業不得“指定利益相關方從事燃氣工程安裝，妨礙市場公平競爭”。2016年國家市場監督管理總局下發了《關于公用企業限制競爭和壟斷行為突出問題的公告》，對我國公用企業的壟斷和限制競爭行為進行集中打擊，列舉的公用企業中的一個突出問題是：強制或隱含強制使用者接受由其指定的經營者所提供的服務，例如，借助打包收取服務費、安裝費的名義，強制用戶接受本應由公用企業提供的水表委托檢定服務、指定施工單位的設計、安裝工程等服務［5］。但在燃氣安裝業務開展中，因為大部分供氣企業不具備相關建設、安裝資質，在受理業務后，普遍存在直接指定設計、施工、檢測、監理單位完成相關工作，并直接使用供氣企業采購的材料的情況，并沒有給予用戶任何的選擇權。這種習慣性的工作開展模式，實質上剝奪委托方選擇的權利，也剝奪了相關設計、施工單位參與燃氣公司建設、材料生產銷售企業參與市場競爭的權利，存在被認定濫用市場支配地位指定交易、限制競爭的風險。

三、建議風險預防措施

（一）規范燃氣安裝及收費的公示

結合國家和地方優化營商環境和燃氣行業管理對供氣企業的要求，供氣企業應當在公司網站和經營場所對燃氣安裝工程相關事項進行公示，接受社會監督。公示內容至少應當包括：服務標準（服務承諾）、收費標準和價格構成、報裝流程、報裝資料、報裝時限。同時，基于國家對安裝市場的放開，也存在用戶自行委托有資質的公司安裝的情況，為保障安全供氣，供氣企業還應當公示安裝、改造驗收標準或依據。

（二）規范、簡化報裝流程

簡化報裝程序、壓縮報裝時間，不僅是國家對供氣企業高質量發展的要求，也是營商環境對燃氣行業提出的提高服務效率的要求。因此，供氣企業在保證安裝質量和用氣安全的基礎上，結合自身實際，梳理、壓減、公示報裝程序、報裝資料以及報裝時限。

（三）規范報價、規范收費

供氣企業應當加強對燃氣行業收費管理要求的學習，對已經明文禁止收取的各項費用，一律不得納入預算造價。供氣企業相關業務部門應當加強審查監督的責任，清理不合理收費項目，防止因此造成行政處罰風險。同時，在與用戶簽訂安裝合同時，將價格構成明細及收費依據交用戶書面確認，切實保障委托雙方的合法權利。

（四）保障用戶自主選擇安裝單位、自主采購安裝材料的權利

供氣企業受理業務過程中，明確告知用戶有權自主選擇燃氣工程設計、施工單位，可自行選擇采購符合國家標準的材料；也可根據自身實際情況委托供氣企業“進行設計、施工、質量管理、安全管理、材料采購及工程驗收等全過程管理”。從而避免被相關管理部門指定參建單位、指定材料，也切實保護了用戶自主選擇權，進一步保障供氣企業依法合規開展燃氣安裝業務。

（五）規范報裝檔案管理

供氣企業應當建立健全報裝檔案管理制度，客戶報裝檔案至少包括：報裝申請單、勘察設計資料、預算造價、繳費單、竣工報告、驗收報告、委托安裝合同等。全面、系統、精確的安裝檔案管理，不僅能有效地為客戶提供更加優質的服務，還能防范供氣企業的后期供氣安全風險的發生。

四、結束語

近年來，國家優化營商環境和規范燃氣安裝收費對燃氣安裝行業提出了更高的要求，包括建立機制促進行業競爭，規范公示，精簡報裝程序、提高服務效率和服務水平，合理收費、明碼標價收費，降低安裝成本等等。相信通過不斷探索、改革和規范，能夠進一步促進供氣企業在燃氣安裝及收費工作的高質量發展，有效解決目前存在的法律風險，不斷完善相關法律、法規。