老齡化背景下我國漸進式延遲退休年齡制度確立的困境探究

楊 雪

長春理工大學法學院，吉林 長春 130022

隨著社會經濟的發展，全球諸多國家為了應對老齡化趨勢紛紛制定了延遲退休年齡的制度。我國延遲退休年齡制度也選擇合適的時機和路徑，采取循序漸進的方式進行著。但現實情況是我國漸進式延遲退休年齡制度確立仍存在一定困境，這包括退休年齡時機的選擇、行業的阻隔，退休年齡與養老保險、與區域經濟發展水平之間的矛盾以及民意問題等。本文即以此為出發點，探究老齡化背景下我國漸進式延遲退休年齡制度確立的困境，并就解決方案提出自己的一點看法。

一、漸進式延遲退休年齡時機的選擇

延遲退休年齡關系到民生問題，必然需要循序漸進地進行。而從推動時機來看，在老齡化速度加快的今天應該在緩解就業壓力的情況下越早進行越好。但在實施時卻并非這么容易，這是因為延遲退休年齡關系到人口數據、勞動力供求、社會養老基金收支以及民意認知等問題，需要結合以上現實條件進行分析［1］。

本文認為，關于漸進式延遲退休年齡時機的選擇應重點考慮人口問題，這里所說的人口不僅指老齡化社會問題，還指人口紅利問題。這是由于老齡化社會趨勢加快得益于人均壽命增加，而人均壽命增加也意味著勞動力可以在市場上有著更長的勞動時間。與此同時，目前基礎教育的普及以及人們受教育水平大幅度的提升意味著勞動力供給的年限拖延，所以在漸進式延遲退休年齡時機的選擇上應考慮勞動參與率。從男女退休年齡公平性角度來看，根據國內三大主流延遲退休年齡方案設定延長女性職工法定退休年齡的政策實施不能晚于2025年，否則很難體現制度的公平性。而且，基于全國第六次、第七次人口普查情況可知，我國從2015年以后勞動適齡人口逐年減少，同時人均壽命不斷增加，老齡化程度必然會越來越嚴重，因此考慮人口老齡化、勞動參與率、男女退休年齡公平性與否、社會養老基金收支是否平衡等因素，2025年可以作為漸進式延遲退休法定年齡的時機。

二、漸進式延遲退休年齡的行業阻隔

根據我國現行《勞動保險條例》來看，盡管從男女性別、干部與工人、特殊工種等方面規定了不同性別、不同行業人群的退休年齡，但如果漸進式延遲退休年齡是針對我國整體勞動者而言，那么落實到不同人群自身上，必然會遭到不同行業人群的不同反饋。

（一）腦力勞動者和體力勞動者的不同

對于個體勞動者而言，腦力勞動者延遲退休年齡所受的影響并不大，但對于長期從事體力勞動的勞動者尤其是男性勞動者來說影響則較大。特別是一線的體力勞動者，在年輕力壯時體力被嚴重透支，如果在退休時仍然繼續工作導致病痛纏身則很難享受安逸的老年生活［2］。而且，一般來說體力勞動者受教育水平較低，其參加工作時間早，大多數體力勞動者的工作環境惡劣，長期工作存在勞累過度、傷病的情況，所以把體力勞動者與腦力勞動者統一延遲法定退休年齡并不穩妥。

（二）企業效益的不同

不同企業的效益懸殊過大，因此面對延遲法定退休年齡這一問題時會出現不同的聲音。以壟斷性企業居多的效益好的企業為例，其勞動者在職期間與退休后的收入差距非常大，所以這部分企業勞動者顯然很樂意在勞動強度適當的情況下延遲法定退休年齡；但一些瀕臨破產的效益較差的企業，其勞動者正盼望著能夠準點退休，進而退休后可以享受穩定的退休金保障，這個時候國家提出延遲法定退休年齡制度，對這群人乃至其整個家庭來說不啻于滅頂之災。所以，國家在制定漸進式延遲法定退休年齡制度時還應該深究社會大環境下不同企業的效益懸殊問題。

（三）企業職工和靈活就業人員的不同

現階段，我國靈活就業人員群體基數較大，國家統計局在2022年1月17日召開的2021年國民經濟運行情況新聞發布會上明確表示目前我國靈活就業人員已經達到2億人左右。這部分靈活就業人員中，很多是國企改革與經濟結構調整的失利者，而該勞動者群體因企業破產已經提前下崗，這些下崗工人再就業本身就很困難，甚至很多人待業的同時仍按照社平工資基數繳納養老保險，一旦延遲法定退休年齡，對這群人來講也是雪上加霜。此外，在靈活就業者群體中也分層次，有“藍領”“白領”和“金領”。其中，“藍領”大多沒有固定單位且生活在基層如市場搬運工、家政服務人員、個體工商戶等，他們自己繳納養老保險，通常是勉力支撐15年甚至無力繳納只能斷繳，對這部分“藍領”弱勢群體勢必不能“一刀切”制定延遲法定退休年齡制度。

三、漸進式延遲退休年齡與就業壓力

從國情來看，我國近些年仍然是勞動力供過于求問題嚴重。這是由于：第一，我國目前產業結構仍然以第二產業為主，而第三產業作為勞動力最強有力的吸收產業發展并不完善，第三產業中的信息業、商務業、服務業僅在我國少有的幾個大城市中發展迅速，但其吸納我國剩余勞動力的能力畢竟受限；第二，我國在城鎮化發展進程中不可避免地產生了較多剩余勞動力，這些勞動力大多是在農村出生但并不以種地為生而涌入城市的人群，再加上城市中前些年國企結構改革導致大批勞動力下崗，所以剩余勞動力的數量日漸增多；第三，我國就業崗位并不富裕，雖然有新型的崗位不斷涌出，但仍然難以與勞動力增長速度匹敵，每年大約有六七百萬大學畢業生進入勞動力市場，2022年全國大學畢業生將達到1020萬，再加上近些年疫情影響旅游、酒店、教培、房地產等行業的轉型，導致我國就業壓力越來越大［3］。在這種情況下，一旦延遲勞動者法定退休年齡，勢必會讓勞動力的供給數量疊加倍增，對就業產生負面影響，甚至可能會增加對企業繳納員工社會養老保險方面的負擔。

本文認為，漸進式延遲退休年齡制度的制定從長遠來看會對社會產生積極的影響，但在實施延遲退休年齡制度時如果時機選擇不恰當或者制度不夠合理完善，必然會出現上述所說的就業壓力劇增的局面。另一方面，根據2020年全國第七次人口普查情況來看，在未來相當長一段時間內我國老齡化嚴重與新增勞動力數量減少的趨勢是必然的，所以國家只能在選擇延遲退休法定年齡時找準恰當的時機，找到適用勞動力供求關系平衡的“阿基米德支點”，就足以緩解當下漸進式延遲法定退休年齡對勞動力就業市場帶來的沖擊。

四、漸進式延遲退休年齡與區域經濟發展水平的矛盾

我國現行退休制度分兩種：主體退休制度，特殊退休制度。但因為我國國土面積大，各個區域人口數量、結構分布不同，且不同區域的經濟發展水平、人均收入和醫療水平均存在差異，所以國家在制定漸進式延遲退休年齡制度時，勢必要考慮區域經濟發展水平不同的狀況和矛盾。

2010年，國家率先在我國較發達的區域推行延遲退休年齡政策。上海作為我國經濟發展中心城市化水平非常高，而且上海是一座老工業城市，其勞動工人占比高。所以，上海在城市化發展過程中市民階層文化已經滲透到上海人的骨髓中；同時，上海社會經濟的快速發展也促使該城市社會保障系統非常完善，因此率先在上海實施延遲法定退休年齡，不管是對上海整座城市的社會養老基金系統還是對上海個人、企業的價值來說都是有益的。而從上海實施延遲退休年齡政策的結果來看，卻發現延遲法定退休年齡是一把“雙刃劍”：從積極層面來看，上海經濟的活躍離不開擁有專業技能的知識分子群體，而該知識分子群體在延遲退休后仍然能夠在本行業發揮余熱，同時也增加了個人的養老金收入，能夠推動上海整個勞動力市場發揮積極性作用；從消極層面來看，上海在延遲法定退休年齡時并沒有考慮到男女公平退休的情況，即仍然存在男女退休不公平問題。

此外，近幾年東部沿海的一些經濟發達省份也紛紛展開延遲法定退休年齡試點。如2020年山東省下發《關于進一步規范企事業單位高級專家延長退休年齡有關問題的通知》中表示，高級專家可自愿申請延遲退休1至3年，原則上必須在65歲之前退休；江蘇省在2021年1月29日下發的《江蘇省企業職工基本養老保險實施辦法》中表示從2022年3月1日起企業職工在本人申請、單位同意且在人社部備案的前提下可推遲1年及以上退休。但從上述兩省延遲法定退休年齡的實施情況來看，一方面僅針對特別的勞動者如高級知識分子群體，另一方面需要單位同意勢必會涉及到企業繼續為員工繳納養老金問題，這也會進一步加重企業的負擔。

五、漸進式延遲退休年齡的民意審慎

面對我國老齡化日趨嚴重這一事實，延遲法定退休年齡已經成為一項關系民生的重要話題。所以，在制定漸進式延遲退休年齡制度之前必須要梳理官方和民間對此制度的態度。

一方面，官方層面對我國養老負擔的日益加重，多次予以表態要實施漸進式延遲退休年齡的政策。2010年的《中國的人力資源狀況》白皮書、2011年中國發展高層論壇年會以及2012年的《社會保障“十二五”規劃綱要》上均提到目前我國正在探究彈性延遲退休年齡的方案，在2021年3月12日出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，我國政府更是清晰表明要遵循“小步調整、彈性實施、分類推進、統籌兼顧”的準則，漸進式延遲法定退休年齡。從官方在近10年間針對延遲法定退休年齡的數次表態可以看出，其制定漸進式延遲退休年齡制度的態度很堅決也很迫切，既體現了官方對民意的試探，也表現出官方正在把漸進式延遲退休年齡制度從設想變成現實。

但另一方面，從民意來看結果卻與官方態度相左，這是因為與官方較為關注“老齡化問題、社會養老基金儲備不足、人口勞動力不足”等現象而決定實施漸進式延遲退休年齡制度不同的是，民眾所關注的重點問題是養老金的收入、退休后養老福利是否能滿足晚年生活需求等。所以最初官方表態要延遲法定退休年齡后不管是人社部、網站抑或其他新聞媒體展開網絡民意調查時均發現公眾輿論幾乎呈一邊倒反對延遲法定退休年齡。但縱觀民意卻發現民眾之所以對延遲法定退休年齡抱有如此大的敵意，可能是對延遲退休政策本身存在誤解：一是民眾誤解延遲法定退休年齡的即時性，部分民眾認為退休年齡從60歲延至65歲是瞬時之事，即明年可能就會執行，但漸進式延遲退休年齡其實是通過每年延長2-3個月的方式逐步實施；二是民眾誤解國家出臺延遲法定退休年齡政策單純是為了挽救社會養老基金，并認為這種行為是“拆東墻補西墻”的做法，但從養老金供應來看固然延遲退休年齡對養老金有利，但正如鄭功成教授所測算的未來如果國家把養老金制度變更為全國統籌，那么30年之后社會保障儲備金完全能覆蓋養老金開支。當然，在焦灼的民意背后掩藏的其實是“社會不公”問題，民眾反對延遲退休年齡的根源在于他們質疑國家出臺的方案是否可以確保不同性別、不同行業、不同年齡、不同區域的勞動者退休公平。

因此，本文認為漸進式延遲退休年齡制度能否順利出臺、落地和實施并達到預期目標，必須要得到民眾的認可與支持，要充分考慮不同群體利益的差異、民眾的訴求，制定出一套公平、公正、合理的漸進式延遲法定退休年齡制度。

六、結論

現階段，漸進式延遲退休制度的提出是應對我國老齡化社會的積極舉措。退休制度的理論認為，勞動權、退休權與社會保障權是勞動者的基本權利。但不可否認的是，漸進式延遲退休年齡制度的確立受諸多因素的影響，這些因素表現在：延遲退休年齡時機的選擇上涉及因素較多如老齡化、人口紅利、勞動力市場等，導致難以決斷；勞動者性別、行業、工種以及所在企業的差異導致延遲退休年齡不能“一刀切”；延遲退休年齡還需考慮勞動力市場的供求關系；區域經濟發展不平衡，導致漸進式延遲退休年齡的制定仍需要特殊人群特殊對待；官方與民間對漸進式延遲退休年齡的態度不同較大程度上影響了延遲退休年齡的順利出臺。所以，設計者必須要綜合考慮以上因素的影響，應堅定分階段漸進式延遲退休制度道路，設置預告期，緩步走、小步走；構建漸進式延遲退休立法體系，以專門立法為主，現行法律修訂為輔，并出臺和完善保障老年勞動者勞動權利的相關法律；制定彈性退休制度，法律上引進“最低退休年齡”與“法定最高退休年齡”概念且應男女退休年齡趨同化；健全社會養老保險制度，并建立政策配套和補充機制。