中緬邊境世居拉祜族的貧困治理研究
——以普洱市瀾滄拉祜族自治縣為例

刀 劍，蘇柯伊

中共普洱市委黨校，云南 普洱 665000

2021年，中緬邊境的拉祜族群眾在國(guó)家的幫扶下擺脫了絕對(duì)貧困，進(jìn)入了小康，但在今后的發(fā)展過(guò)程中仍將面對(duì)諸多問(wèn)題。如何采取有效的治理措施，鞏固在特殊地理位置上的少數(shù)民族聚居區(qū)的脫貧成果，是值得深入研究的問(wèn)題。中緬邊境瀾滄縣拉祜族群眾的脫貧過(guò)程就非常有代表性，既有成功經(jīng)驗(yàn)，也有一些問(wèn)題值得探討。

一、瀾滄拉祜族的貧困治理成就

根據(jù)國(guó)家第七次人口普查統(tǒng)計(jì)，云南省有45萬(wàn)拉祜族，其中30多萬(wàn)在普洱市，而普洱市的拉祜族群眾大都生活在與緬甸接壤的普洱市瀾滄拉祜族自治縣境內(nèi)。通過(guò)“脫貧攻堅(jiān)”戰(zhàn)，普洱市中緬邊境的拉祜族群眾逐漸成功脫貧，與全國(guó)其他深度貧困群眾一樣，過(guò)上了“兩不愁”“三保障”的生活。

（一）經(jīng)濟(jì)收入足于支持或超過(guò)溫飽

早在2011-2012年，云南省就深度貧困自然村實(shí)施了整村推進(jìn)和易地扶貧搬遷相結(jié)合的幫扶模式。普洱市也出臺(tái)了《普洱市全面打贏“直過(guò)民族”聚居區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》和《興邊富民三年計(jì)劃》實(shí)施方案，圍繞安居保障、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、素質(zhì)提高、生態(tài)能源“六大”工程，對(duì)“直過(guò)民族”聚居區(qū)重點(diǎn)扶持。

在2019年，普洱市農(nóng)民人均可支配收入已達(dá)11 502元，同比增長(zhǎng)10.7%，增速高于全國(guó)平均水平1.1個(gè)百分點(diǎn)；建檔立卡貧困人口中，人均純收入5 000元（含）以上的人數(shù)比例，也由2015年的3.69%上升至95.34%。在政策和資金的扶持下，普洱市包括瀾滄縣拉祜族在內(nèi)的“直過(guò)民族”聚居區(qū)群眾經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)超過(guò)溫飽線。同時(shí)，在政策的幫扶下，一些產(chǎn)業(yè)也在瀾滄縣的拉祜族聚居區(qū)成長(zhǎng)起來(lái)，為群眾增加了收入。比如：瀾滄縣糯福鄉(xiāng)阿里村通過(guò)發(fā)展檸檬、花椒、甘蔗、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，村里家家建起了新房，買了摩托車、汽車。

（二）居住環(huán)境得到根本性改善

住房保障事關(guān)人民福祉，是脫貧摘帽的重要指標(biāo)，也是中緬邊境世居拉祜族群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的民生問(wèn)題。為解決拉祜族群眾的居住問(wèn)題，瀾滄縣在2019年投入安居房建設(shè)資金1億元，解決了拉祜族群眾住房困難問(wèn)題，使他們住進(jìn)了人畜分離、安全可靠的住房，生活質(zhì)量得到極大提高，精神面貌明顯改善，切實(shí)感受到了黨和政府的溫暖。此外，瀾滄縣還通過(guò)創(chuàng)建“十縣百鄉(xiāng)千村萬(wàn)戶”示范工程，實(shí)施農(nóng)房抗震加固改造，新建改建農(nóng)村無(wú)害化衛(wèi)生戶廁，極大地改善了拉祜族聚居區(qū)的村容村貌。

（三）村落基礎(chǔ)設(shè)施日益健全

村落的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提升生產(chǎn)力、改善農(nóng)村面貌、建設(shè)新農(nóng)村的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

為改善拉祜族村落基礎(chǔ)設(shè)施，省市兩級(jí)政府安排了專項(xiàng)資金用于村組公路硬化，改造提升農(nóng)村電網(wǎng)，實(shí)施人畜飲水工程，建設(shè)農(nóng)村“五小”水利設(shè)施和農(nóng)田灌溉溝渠。瀾滄縣以完善“五網(wǎng)”基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)，建成瀾滄景邁機(jī)場(chǎng)并通航，建成對(duì)外出口通道二級(jí)公路，建成思瀾高速公路并通車，完成農(nóng)村危房改造工程。

（四）教育和醫(yī)療保障日益完善

隨著貧困治理的不斷推進(jìn)，瀾滄縣世居拉祜族教育和醫(yī)療的保障日益完善。在教育方面，2014年以來(lái)，各級(jí)政府針對(duì)瀾滄縣教育事業(yè)累計(jì)補(bǔ)助資金4億元，落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展資金8千多萬(wàn)元，改造提升全縣30所義務(wù)教育學(xué)校；大力實(shí)施“控輟保學(xué)”行動(dòng)，對(duì)重癥殘疾兒童送教上門，義務(wù)教育階段適齡學(xué)生入學(xué)率達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；大力實(shí)施“免費(fèi)教育”行動(dòng)，全面落實(shí)教育扶貧政策，并對(duì)直過(guò)民族建檔立卡戶大學(xué)生給予生活補(bǔ)助；大力實(shí)施“就業(yè)促進(jìn)”行動(dòng)，幫助貧困大學(xué)生圓“大學(xué)夢(mèng)”，幫助貧困家庭職高畢業(yè)生就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“一人就業(yè)、全家脫貧”。

醫(yī)療方面，瀾滄縣也堅(jiān)持“基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷+大病保險(xiǎn)報(bào)銷+民政醫(yī)療救助+政府兜底保障”四重保障，拉祜族聚居區(qū)建檔立卡人口100%參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)，建檔立卡貧困人口家庭醫(yī)生簽約率達(dá)100%，符合轉(zhuǎn)診轉(zhuǎn)院規(guī)范貧困人口住院實(shí)際補(bǔ)償比例達(dá)90%以上，建檔立卡貧困戶享受醫(yī)療扶貧補(bǔ)助4.85萬(wàn)人1 048.14萬(wàn)元，因病致貧、因病返貧、因病舉債等現(xiàn)象得到有效解決。

（五）治理參與不斷深入

隨著專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三大力量的介入，瀾滄縣拉祜族群眾參與治理的積極性和參與度不斷提高。比如，瀾滄縣糯福鄉(xiāng)拉祜族聚居區(qū)的老邁村民小組，試行了“治安中心戶長(zhǎng)”工作制模式，完善了《老邁小組管理制度》《村規(guī)民約》《評(píng)選文明農(nóng)戶、“五好家庭”標(biāo)準(zhǔn)》等制度，通過(guò)加強(qiáng)戶長(zhǎng)管理，充分發(fā)揮戶長(zhǎng)作用；加強(qiáng)衛(wèi)生整治，完善衛(wèi)生管理制度；加強(qiáng)宣傳教育，宣傳動(dòng)員村民把村規(guī)民約轉(zhuǎn)為自覺行動(dòng)，引導(dǎo)廣大村民爭(zhēng)做“四有”新人。如今，村莊干凈明亮，陳規(guī)陋習(xí)得到有效糾治，群眾的精神面貌得到根本改善，群眾靠勤勞雙手創(chuàng)造美好生活的愿望更加強(qiáng)烈。近年來(lái)，老邁小組相繼獲評(píng)各種優(yōu)秀稱號(hào)，2014年還被列入第三批國(guó)家級(jí)傳統(tǒng)村落名錄。

二、瀾滄縣的拉祜族聚居區(qū)仍將長(zhǎng)期面對(duì)的貧困治理問(wèn)題

目前，瀾滄縣拉祜族群眾由于發(fā)展起點(diǎn)低、地理位置偏僻且特殊、人口素質(zhì)相對(duì)低等原因，在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，還將面對(duì)很多問(wèn)題。

（一）拉祜族群眾距離富裕仍有較大差距

一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，大部分農(nóng)村原有的電力、道路、供排水和衛(wèi)生等基礎(chǔ)配套設(shè)施仍相對(duì)落后，成為制約發(fā)展的短板。

二是守土固邊任務(wù)重。新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，為防控疫情，中緬邊境疫情防控壓力變大，為嚴(yán)防嚴(yán)控境外疫情輸入，群眾不得不將大部分勞動(dòng)力輸送到邊境疫情防控工作中去，這給拉祜族群眾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了較大影響。

三是中緬邊境世居拉祜族村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃等方面缺少系統(tǒng)謀劃，對(duì)生態(tài)旅游型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型、村莊整治型等多元特征沒有相互統(tǒng)籌融合。從瀾滄縣的情況來(lái)看，各村自行上報(bào)建設(shè)項(xiàng)目，缺乏總體考慮，項(xiàng)目單體設(shè)計(jì)也難以融入到產(chǎn)業(yè)的總體建設(shè)中。現(xiàn)階段，拉祜族村寨雖然在地方政府的大力扶持下，鄉(xiāng)村旅游、邊境旅游、特色種植、特色養(yǎng)殖等項(xiàng)目有所發(fā)展，但由于規(guī)模小、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不高、競(jìng)爭(zhēng)力弱，低水平同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，無(wú)法有效地輻射到周邊并形成產(chǎn)業(yè)鏈。

四是中緬邊境世居拉祜族勞動(dòng)力素質(zhì)普遍不高。邊境地區(qū)的教育事業(yè)普遍落后，導(dǎo)致拉祜族群眾因語(yǔ)言障礙、文化差異、思想差異等原因從未走出過(guò)大山，外出務(wù)工的多半從事技術(shù)要求不高但勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作環(huán)境差、薪資報(bào)酬低的工作。如：瀾滄縣糯福鄉(xiāng)南段村，2019年末的農(nóng)民人均可支配收入為6 982元，但同年普洱市的農(nóng)民人均可支配收入為1.5萬(wàn)元，云南省為1.1萬(wàn)元，全國(guó)1.5萬(wàn)元。可見，拉祜族群眾的生活距離富裕還有一段距離。

（二）拉祜族群眾聚居區(qū)逐漸出現(xiàn)空房現(xiàn)象

從2000年至2020年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率由36.2%增長(zhǎng)到了63.89%。20年間，我國(guó)每年有2 000萬(wàn)農(nóng)村人口涌入到城市中，中緬邊境的拉祜族群眾也加入了進(jìn)城的行列之中。

拉祜族群眾內(nèi)遷的原因有外出務(wù)工、婚姻遷移、經(jīng)商、隨子女就學(xué)等，他們?yōu)楦纳粕瞽h(huán)境和謀求更高的收益進(jìn)入城市，逢年過(guò)節(jié)回來(lái)，呈現(xiàn)為暫時(shí)性、候鳥式的空房現(xiàn)象，家庭整體遷離的趨勢(shì)還不明顯。如：瀾滄縣南段村，244 戶中20 戶外出打工，占總?cè)藬?shù)的10%。瀾滄縣阿里村492 戶1898人，235 人外出打工，占總?cè)藬?shù)的12%。根據(jù)走訪發(fā)現(xiàn)，留守的大多是老人和婦女，生產(chǎn)力較弱，文化水平較低，有的還不通漢話，與內(nèi)地群眾交流較少，極大地制約了邊境地區(qū)今后的發(fā)展。

（三）拉祜族男性光棍問(wèn)題難解決

根據(jù)2019 年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)人口13.9 億，男性7.1 億，女性6.8 億，男性光棍數(shù)量近3 300 萬(wàn)，其中多數(shù)來(lái)自農(nóng)村。男女比例存在失調(diào)，男性光棍問(wèn)題成為中國(guó)社會(huì)的“老大難”問(wèn)題。

在本次課題調(diào)研中，筆者從老鄉(xiāng)處了解到，拉祜族男性光棍比例遠(yuǎn)比村干部提供的數(shù)據(jù)（表1）高。他們單身的原因：一是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，女性外出打工后不愿再回鄉(xiāng)；二是拉祜族群眾性格普遍內(nèi)向，不善于表達(dá)。

表1 瀾滄縣中緬邊境拉祜族村寨男性光棍占比

長(zhǎng)期光棍會(huì)對(duì)拉祜族男性產(chǎn)生負(fù)面影響，有的斷絕了成家的希望，失去了生活目標(biāo)，習(xí)慣于通過(guò)喝酒麻醉自己，把過(guò)日子過(guò)成混日子。

（四）部分拉祜族群眾思想認(rèn)識(shí)有偏差

自2017 年云南省實(shí)施邊境縣邊民補(bǔ)助政策以來(lái)，邊防鞏固，邊民生產(chǎn)生活條件有了較大的改善。但是，政策給予的保障發(fā)展也催生出一定程度的養(yǎng)懶問(wèn)題。比如，邊防派出所每年都會(huì)招聘邊檢協(xié)管員，主要職責(zé)為協(xié)助邊檢機(jī)關(guān)從事出入境邊防檢查工作，工作輕松，假期有保障，每月3 000 元。對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姸跃褪莻€(gè)家旁邊就業(yè)的機(jī)會(huì)，但是派出所每年依然招不足人，因?yàn)榇蟛糠掷镒迦罕娪X得工作太辛苦、離家時(shí)間長(zhǎng)。又如，少部分拉祜族群眾夸大疾病癥狀，存在防病意識(shí)不強(qiáng)、缺少醫(yī)療常識(shí)、對(duì)醫(yī)生不信任等情況。

（五）精神貧困不斷凸顯

精神貧困的突出表現(xiàn)是受教育程度低。根據(jù)第六次人口普查，全國(guó)拉祜族48 萬(wàn)人（其中，47.5 萬(wàn)在云南），文盲7 萬(wàn)人，小學(xué)學(xué)歷的有28 萬(wàn)人，初中學(xué)歷7 萬(wàn)人。許多拉祜族群眾脫貧主動(dòng)性不強(qiáng)，時(shí)常抱怨政府，沒有發(fā)展產(chǎn)業(yè)的勇氣，思想上畏懼市場(chǎng)，有的甚至抱著“給錢我才干”甚至“給錢我也不干”的心態(tài)，導(dǎo)致政策面臨“水土不服”。

三、從瀾滄縣看中緬邊境拉祜族聚居區(qū)貧困治理的路徑選擇

從瀾滄縣拉祜族聚居區(qū)的情況看，中緬邊境拉祜族的貧困治理需要各級(jí)各類治理主體承擔(dān)起應(yīng)有責(zé)任，推動(dòng)相關(guān)區(qū)域治理不斷取得實(shí)效。

（一）不斷提高邊境地區(qū)拉祜族聚居區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

要明確一個(gè)發(fā)展總體目標(biāo)，就是要為邊境地區(qū)拉祜族群眾建設(shè)一個(gè)已經(jīng)脫貧并高于鄰近國(guó)家發(fā)展水平的，讓拉祜族群眾有心靈歸屬感的家園。

要完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)項(xiàng)目、資金、科技、人才等資源要素支撐，激發(fā)拉祜族群眾內(nèi)生動(dòng)力，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)向聚居區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)。

要以產(chǎn)業(yè)興旺為目標(biāo)，挖掘自身特色資源，培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。一是要大力培育民族文化產(chǎn)業(yè)，以創(chuàng)新為引領(lǐng)，積極探索農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式，逐步推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；二是要不斷創(chuàng)新管理方法和技術(shù)，用現(xiàn)代化的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)做“綠”、做精特色產(chǎn)業(yè)，使特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上新臺(tái)階；三是要鼓勵(lì)和支持帶有鄉(xiāng)土氣息的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)居民通過(guò)農(nóng)村合作社的方式發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品初加工，通過(guò)優(yōu)化鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，打造一批集康養(yǎng)、休閑、特色民宿、民族文化、邊境特色體驗(yàn)為一體的鄉(xiāng)村旅游精品工程，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)不斷推動(dòng)農(nóng)村電商的快速發(fā)展。四是要抓住對(duì)口幫扶的機(jī)遇，科學(xué)編制規(guī)劃，完善工作機(jī)制，推進(jìn)幫扶項(xiàng)目落地實(shí)施、取得實(shí)效。

（二）支持域外人到有條件的中緬邊境拉祜族聚居區(qū)謀生創(chuàng)業(yè)

現(xiàn)階段，拉祜族聚居區(qū)工業(yè)化、信息化的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的改善，也為吸引外地人才和資本創(chuàng)造了條件。要利用好鄉(xiāng)村振興發(fā)展機(jī)遇，吸引相關(guān)人才利用當(dāng)?shù)刭Y源，開發(fā)項(xiàng)目，吸納更多本地群眾參與。要學(xué)會(huì)總結(jié)資源開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，讓域外人帶領(lǐng)本地人發(fā)展，提高本地人的開放意識(shí)和參與意識(shí)，提升本地人開發(fā)資源的能力。

（三）鼓勵(lì)邊境地區(qū)拉祜族男性在發(fā)展過(guò)程中創(chuàng)造婚戀機(jī)會(huì)

要大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。一是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)才會(huì)盡可能的將女性留在當(dāng)?shù)兀黾幽行曰閼龠x擇機(jī)會(huì)；二是相對(duì)富裕的地方經(jīng)濟(jì)能為當(dāng)?shù)啬行栽黾游Γ蝗墙?jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)帶動(dòng)外地群眾遷入數(shù)量的增加，更多的女性才會(huì)出現(xiàn)和留在當(dāng)?shù)亍?/p>

要提高拉祜族男性自身競(jìng)爭(zhēng)力。一是大力表彰在維護(hù)邊境安寧、民族團(tuán)結(jié)、生態(tài)保護(hù)等方面做出突出成績(jī)的男性，鼓勵(lì)男性充分發(fā)揮自我價(jià)值，努力為美好生活?yuàn)^斗；二是激發(fā)男性?shī)^斗熱情，用自身積極向上的人生態(tài)度吸引女性。

要增加拉祜族男性與內(nèi)地女性的接觸機(jī)會(huì)，主動(dòng)融入國(guó)家“一帶一路”發(fā)展倡議，不斷增強(qiáng)與外界的交流交往。

（四）完善保障制度機(jī)制，消除相關(guān)弊病

要加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，全力推進(jìn)社會(huì)保障政策落實(shí)。一是嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧措施，加強(qiáng)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、管理有效銜接；二是健全低保退出機(jī)制，做到“應(yīng)保盡保、應(yīng)退則退”，防范保障依賴。三是完善養(yǎng)老保障，確保其適度低水平廣覆蓋。四是加強(qiáng)宣傳以低保救助為基礎(chǔ)的社會(huì)救助制度體系，讓拉祜族群眾充分理解救助制度的真實(shí)用意，規(guī)范基層救助制度的執(zhí)行。

要加強(qiáng)自立型社會(huì)文化建設(shè),鼓勵(lì)勞動(dòng)。一是批判“懶人文化”,改變“政府救助不吃白不吃”的消極觀念；二是加大對(duì)違規(guī)救助現(xiàn)象（如：關(guān)系保、騙保）的懲罰力度，樹立救助制度的權(quán)威，加快制定相關(guān)法律法規(guī)，營(yíng)造“違規(guī)救助，人人指責(zé)”的社會(huì)氛圍。

（五）培養(yǎng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

習(xí)近平總書記指出，“為人民提高受教育程度、增強(qiáng)發(fā)展能力創(chuàng)造更加普惠公平的條件，提升全社會(huì)人力資本和專業(yè)技能，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力、增強(qiáng)致富本領(lǐng)。”

一是要引導(dǎo)拉祜族群眾尊師重教。保護(hù)教師尊嚴(yán)，保障教師對(duì)學(xué)生的管理；要通過(guò)講好本地人“教育改變命運(yùn)”的故事，提升拉祜族群眾對(duì)教育的認(rèn)識(shí)，減少輟學(xué)率，增加學(xué)生學(xué)習(xí)積極性。

二是做好雙語(yǔ)教育。貫徹好雙語(yǔ)教育政策，培養(yǎng)拉祜族漢語(yǔ)交際能力，消除語(yǔ)言障礙，強(qiáng)化中華民族共同體意識(shí)。

三是鼓勵(lì)學(xué)生接受職業(yè)教育。要消除拉祜族群眾和大眾對(duì)職業(yè)教育的偏見，增加對(duì)職業(yè)教育的了解，幫助職教畢業(yè)生就業(yè)，通過(guò)一些職教畢業(yè)生的成功案例激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)熱情。

四是做好社會(huì)就業(yè)培訓(xùn)。要成立中緬邊境少數(shù)民族培訓(xùn)中心，確立政府主導(dǎo)、多部門配合、社會(huì)力量廣泛參與的“一主多元”教育培訓(xùn)體系；積極爭(zhēng)取補(bǔ)助，整合培訓(xùn)資金，聘請(qǐng)專業(yè)資深技能教師為拉祜族群眾開展培訓(xùn)。