讓執(zhí)法有力度又有溫度國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局規(guī)范行政處罰裁量權(quán)

《法人》特約撰稿 萬靜

近日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（下稱“市場(chǎng)監(jiān)管總局”）印發(fā)修訂后的《關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（下稱“指導(dǎo)意見”），進(jìn)一步規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

2021年7月15日，新修訂的行政處罰法正式實(shí)施，對(duì)不予行政處罰、從輕減輕行政處罰、從重行政處罰等內(nèi)容作出新的規(guī)定。2022年7月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》，對(duì)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作提出新的要求。為貫徹落實(shí)新修訂的行政處罰法和前述國(guó)務(wù)院意見，更好地保護(hù)市場(chǎng)主體和人民群眾合法權(quán)益，切實(shí)維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施，市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)2019年12月24日發(fā)布的舊版指導(dǎo)意見進(jìn)行了修訂。

避免“過罰不當(dāng)” 增加公平公正原則

指導(dǎo)意見針對(duì)個(gè)案中適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平等情形，增加經(jīng)過一定程序可以調(diào)整適用的規(guī)定，最大程度保護(hù)市場(chǎng)主體和人民群眾利益。

對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的各類行政處罰當(dāng)中，最為社會(huì)各界詬病的就是“過罰不當(dāng)”“類案不同罰”等涉及公平公正的問題。為此，指導(dǎo)意見在“市場(chǎng)監(jiān)管部門行使行政處罰裁量權(quán)堅(jiān)持的原則”當(dāng)中，增加了“公平公正原則”，防止出現(xiàn)處罰畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長(zhǎng)王敬波認(rèn)為，該條要求市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等基本相同的違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)，適用的法律依據(jù)、處罰種類和幅度基本一致，要求行政主體及工作人員處罰公道，不徇私情，不因行政相對(duì)人的身份、民族、性別、宗教信仰等的不同而分別對(duì)待歧視執(zhí)法。處罰公正原則是處罰法定原則的延伸，要求執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處罰時(shí)要注意“過罰相當(dāng)”，即當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任要與其違法行為相適應(yīng)，既不輕過重罰，也不重過輕罰。此外，還要特別注意對(duì)“過”的準(zhǔn)確把握，“過”不僅是違法行為人造成的可見損失，還是違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等的綜合考量。

靈活調(diào)整基準(zhǔn)保障處罰裁量規(guī)范化

行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的具體尺度和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管的行政處罰應(yīng)該秉持公平公正原則，指導(dǎo)意見用行之有效的制度和措施來保障。市場(chǎng)監(jiān)管總局在指導(dǎo)意見中，首次設(shè)立靈活的行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)機(jī)制，即針對(duì)個(gè)案中適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平等情形，增加經(jīng)過一定程序可以調(diào)整適用的規(guī)定，最大程度保護(hù)市場(chǎng)主體和人民群眾利益。

市場(chǎng)監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，指導(dǎo)意見聚焦當(dāng)前行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作中存在的實(shí)際問題，提出具體要求。

首先，規(guī)定了制定主體的職責(zé)權(quán)限。明確了省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門可以結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。將裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體由省級(jí)局?jǐn)U大到地市級(jí)局。縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門可以在法定范圍內(nèi)，對(duì)上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門制定的行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時(shí)限予以合理細(xì)化量化。

其次，要求原則上不重復(fù)制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。指導(dǎo)意見規(guī)定，對(duì)同一行政處罰事項(xiàng)，上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門已經(jīng)制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的，下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門原則上應(yīng)當(dāng)直接適用；如下級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門不能直接適用，可以結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行合理細(xì)化量化，但不能超出上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門劃定的階次或者幅度。

最后，強(qiáng)化日常監(jiān)督管理。指導(dǎo)意見規(guī)定各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門要依照《市場(chǎng)監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》，加強(qiáng)對(duì)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，同時(shí)要建立行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的修改以及客觀情況的變化，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。通過上述規(guī)定，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)制度化、行為規(guī)范化、管理科學(xué)化。

此外，指導(dǎo)意見還強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的同時(shí)，明確有行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的，要在行政執(zhí)法決定書中對(duì)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用情況予以明確。

防止裁量濫用明確“首違不罰”

今年8月，國(guó)務(wù)院第九次大督查第十六督查組在陜西發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門針對(duì)小微市場(chǎng)主體的一些行政處罰存在“過罰不當(dāng)”“類案不同罰”等問題，影響了小微市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng)。

個(gè)體戶羅某和妻子賀某在陜西省榆林市榆陽區(qū)經(jīng)營(yíng)一家蔬菜糧油店。2021年10月，羅某在某農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)從一農(nóng)戶手中購(gòu)進(jìn)7斤芹菜，其中兩斤被榆陽區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局提取檢驗(yàn)，剩余5斤以每斤4元的價(jià)格售出，共收入20元，純利潤(rùn)不足10元。約一個(gè)月后，夫婦兩人接到市場(chǎng)監(jiān)管部門反饋，稱該批芹菜有一項(xiàng)指標(biāo)超標(biāo)。因售出的芹菜已無法追回，且該對(duì)夫婦無法提供供貨方許可證明及票據(jù)，不能如實(shí)說明進(jìn)貨來源，未履行查驗(yàn)義務(wù)，榆陽區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局決定對(duì)其處以罰款6.6萬元。

此案被媒體曝光后引起社會(huì)各界爭(zhēng)議。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，榆林芹菜案背后的實(shí)際問題是如何規(guī)范使用行政處罰裁量權(quán)的問題，也是如何讓立法、執(zhí)法既有力度又有溫度的深層法律問題。新修訂的行政處罰法規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。

市場(chǎng)監(jiān)管總局有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者介紹，為全面落實(shí)新修訂的行政處罰法，此次指導(dǎo)意見修訂重點(diǎn)是，對(duì)舊版指導(dǎo)意見中與修訂后的行政處罰法規(guī)定不一致、不銜接、不配套的內(nèi)容作出修改。具體包括：首先按照過罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，對(duì)行政處罰的裁量情形作出修訂。增加了依法應(yīng)當(dāng)不予處罰、應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰、可以從輕或者減輕處罰的情形，減少了可以從重處罰的情形，同時(shí)對(duì)其中多項(xiàng)情形作出修正，從制度層面推動(dòng)行政處罰裁量適當(dāng)，確保處罰裁量基準(zhǔn)于法有據(jù)。其次，增加了依法可以不予處罰的情形，增加“首違不罰”的規(guī)定，同時(shí)將有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)列為不予處罰情形，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)。最后，增加應(yīng)當(dāng)從重處罰的情形，對(duì)于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從重處罰的，依法從重處罰。

更為重要的是，指導(dǎo)意見明確需要在法定處罰種類或者幅度以下減輕行政處罰的，在明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標(biāo)準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行評(píng)估，避免裁量權(quán)濫用。

國(guó)家行政學(xué)院教授楊偉東分析認(rèn)為，行政處罰法修訂后新增了“首違不罰”的免罰制度規(guī)定，是行政處罰法秉承“以人為本”理念，對(duì)于行政處罰的執(zhí)法適用、保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益都具有重大而深遠(yuǎn)的影響。目前，我國(guó)已有地方市場(chǎng)監(jiān)管部門在行政執(zhí)法中適用“首違不罰”規(guī)則。如四川省市場(chǎng)監(jiān)管局披露，自去年年底制定相關(guān)試行規(guī)則以來，省內(nèi)實(shí)施“首違不罰”的案件數(shù)達(dá)上千件。安徽省宣城市涇縣市場(chǎng)監(jiān)管局也在處理“化妝品廣告宣傳語”涉嫌夸大、宣傳醫(yī)療功能等案件中，因商家違法情節(jié)輕微，也未造成危害后果等理由，也適用了“首違不罰”規(guī)則。

據(jù)悉，為推動(dòng)各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門做好行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作，持續(xù)規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，市場(chǎng)監(jiān)管總局下一步將著力做好合理罰款事項(xiàng)的清理工作，推動(dòng)修訂或廢止一批行政法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)研究制定《國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局法治建設(shè)評(píng)價(jià)辦法》，將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作納入法治市場(chǎng)監(jiān)管建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任。