讓執法有力度又有溫度國家市場監管總局規范行政處罰裁量權

《法人》特約撰稿 萬靜

近日，國家市場監督管理總局（下稱“市場監管總局”）印發修訂后的《關于規范市場監督管理行政處罰裁量權的指導意見》（下稱“指導意見”），進一步規范行政處罰裁量權，做到嚴格規范公正文明執法。

2021年7月15日，新修訂的行政處罰法正式實施，對不予行政處罰、從輕減輕行政處罰、從重行政處罰等內容作出新的規定。2022年7月29日，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，對行政處罰裁量權基準制定和管理工作提出新的要求。為貫徹落實新修訂的行政處罰法和前述國務院意見，更好地保護市場主體和人民群眾合法權益，切實維護公平競爭的市場秩序，保障法律、法規、規章的正確實施，市場監管總局對2019年12月24日發布的舊版指導意見進行了修訂。

避免“過罰不當” 增加公平公正原則

指導意見針對個案中適用行政處罰裁量權基準可能出現明顯不當、顯失公平等情形，增加經過一定程序可以調整適用的規定，最大程度保護市場主體和人民群眾利益。

對于市場經濟行為的各類行政處罰當中，最為社會各界詬病的就是“過罰不當”“類案不同罰”等涉及公平公正的問題。為此，指導意見在“市場監管部門行使行政處罰裁量權堅持的原則”當中，增加了“公平公正原則”，防止出現處罰畸輕畸重、類案不同罰等現象，穩定市場預期。

對外經貿大學副校長王敬波認為，該條要求市場監管部門對違法事實、性質、情節、社會危害程度等基本相同的違法行為實施行政處罰時，適用的法律依據、處罰種類和幅度基本一致，要求行政主體及工作人員處罰公道，不徇私情，不因行政相對人的身份、民族、性別、宗教信仰等的不同而分別對待歧視執法。處罰公正原則是處罰法定原則的延伸，要求執法人員在進行行政處罰時要注意“過罰相當”，即當事人應承擔的法律責任要與其違法行為相適應，既不輕過重罰，也不重過輕罰。此外，還要特別注意對“過”的準確把握，“過”不僅是違法行為人造成的可見損失，還是違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度等的綜合考量。

靈活調整基準保障處罰裁量規范化

行政處罰裁量權基準是行政機關實施行政處罰的具體尺度和標準。對于市場監管的行政處罰應該秉持公平公正原則，指導意見用行之有效的制度和措施來保障。市場監管總局在指導意見中，首次設立靈活的行政處罰裁量權基準機制，即針對個案中適用行政處罰裁量權基準可能出現明顯不當、顯失公平等情形，增加經過一定程序可以調整適用的規定，最大程度保護市場主體和人民群眾利益。

市場監管總局有關負責人介紹，指導意見聚焦當前行政處罰裁量權基準制定和管理工作中存在的實際問題，提出具體要求。

首先，規定了制定主體的職責權限。明確了省級和設區的市級市場監管部門可以結合地區實際制定行政處罰裁量權基準。將裁量權基準的制定主體由省級局擴大到地市級局。縣級市場監管部門可以在法定范圍內，對上級市場監管部門制定的行政處罰裁量權基準適用的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化量化。

其次，要求原則上不重復制定行政處罰裁量權基準。指導意見規定，對同一行政處罰事項，上級市場監管部門已經制定行政處罰裁量權基準的，下級市場監管部門原則上應當直接適用；如下級市場監管部門不能直接適用，可以結合地區經濟社會發展狀況，在法律、法規、規章規定的行政處罰裁量權范圍內進行合理細化量化，但不能超出上級市場監管部門劃定的階次或者幅度。

最后，強化日常監督管理。指導意見規定各級市場監管部門要依照《市場監督管理執法監督暫行規定》，加強對行政處罰裁量權基準制度執行情況的監督檢查，同時要建立行政處罰裁量權基準動態調整機制，根據法律、法規、規章的修改以及客觀情況的變化，及時進行調整。通過上述規定，推動實現行政處罰裁量標準制度化、行為規范化、管理科學化。

此外，指導意見還強調市場監管部門實施行政處罰應當以法律、法規、規章為依據的同時，明確有行政處罰裁量權基準的，要在行政執法決定書中對行政處罰裁量權基準的適用情況予以明確。

防止裁量濫用明確“首違不罰”

今年8月，國務院第九次大督查第十六督查組在陜西發現，當地市場監管部門針對小微市場主體的一些行政處罰存在“過罰不當”“類案不同罰”等問題，影響了小微市場主體的正常經營。

個體戶羅某和妻子賀某在陜西省榆林市榆陽區經營一家蔬菜糧油店。2021年10月，羅某在某農貿市場從一農戶手中購進7斤芹菜，其中兩斤被榆陽區市場監管局提取檢驗，剩余5斤以每斤4元的價格售出，共收入20元，純利潤不足10元。約一個月后，夫婦兩人接到市場監管部門反饋，稱該批芹菜有一項指標超標。因售出的芹菜已無法追回，且該對夫婦無法提供供貨方許可證明及票據，不能如實說明進貨來源，未履行查驗義務，榆陽區市場監管局決定對其處以罰款6.6萬元。

此案被媒體曝光后引起社會各界爭議。業內專家認為，榆林芹菜案背后的實際問題是如何規范使用行政處罰裁量權的問題，也是如何讓立法、執法既有力度又有溫度的深層法律問題。新修訂的行政處罰法規定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。

市場監管總局有關負責人向記者介紹，為全面落實新修訂的行政處罰法，此次指導意見修訂重點是，對舊版指導意見中與修訂后的行政處罰法規定不一致、不銜接、不配套的內容作出修改。具體包括：首先按照過罰相當、寬嚴相濟的原則，對行政處罰的裁量情形作出修訂。增加了依法應當不予處罰、應當從輕或者減輕處罰、可以從輕或者減輕處罰的情形，減少了可以從重處罰的情形，同時對其中多項情形作出修正，從制度層面推動行政處罰裁量適當，確保處罰裁量基準于法有據。其次，增加了依法可以不予處罰的情形，增加“首違不罰”的規定，同時將有證據足以證明沒有主觀過錯列為不予處罰情形，體現寬嚴相濟。最后，增加應當從重處罰的情形，對于法律、法規、規章規定應當從重處罰的，依法從重處罰。

更為重要的是，指導意見明確需要在法定處罰種類或者幅度以下減輕行政處罰的，在明確具體情節、適用條件和處罰標準前，應當嚴格進行評估，避免裁量權濫用。

國家行政學院教授楊偉東分析認為，行政處罰法修訂后新增了“首違不罰”的免罰制度規定，是行政處罰法秉承“以人為本”理念，對于行政處罰的執法適用、保護行政相對人的權益都具有重大而深遠的影響。目前，我國已有地方市場監管部門在行政執法中適用“首違不罰”規則。如四川省市場監管局披露，自去年年底制定相關試行規則以來，省內實施“首違不罰”的案件數達上千件。安徽省宣城市涇縣市場監管局也在處理“化妝品廣告宣傳語”涉嫌夸大、宣傳醫療功能等案件中，因商家違法情節輕微，也未造成危害后果等理由，也適用了“首違不罰”規則。

據悉，為推動各級市場監管部門做好行政處罰裁量權基準制定和管理工作，持續規范行政處罰裁量權，市場監管總局下一步將著力做好合理罰款事項的清理工作，推動修訂或廢止一批行政法規和規章，同時研究制定《國家市場監督管理總局法治建設評價辦法》，將行政裁量權基準制定和管理工作納入法治市場監管建設考評指標體系，明確任務，落實責任。