市容環境衛生管理問題研究

煙臺市芝罘區環境衛生管理中心 趙洋

一、引言

面對人民群眾對于構建生態宜居城市的需要，為解決環境污染、城市公共服務供給嚴重不足等一系列城市環境問題，各級政府務必把進一步加強公共服務、營造宜居城市環境、創新城市環境治理模式作為城市環境治理工作的當務之急。

二、市容環境的含義

市容環境涵蓋了多方面的內容，包括環境衛生、城市綠化、戶外廣告、市政設施管理等，同時也包含提升廣大市民環保意識這一教育層面的內容，有著綜合性強、管理難度大的特點。同時，這一領域的學者對市容環境的含義進行了進一步解釋，即從城市發展和競爭力的角度來看，市容環境不僅包含城市的地理位置、自然環境、基礎設施以及社會秩序，還包括城市中居民的一切社會活動，是通過外在的環境、外貌形象為載體所展現的信息的總和。本文釆用的是國務院令第101號《城市市容與環境衛生管理條例》文件中提出的含義，文件中把市容環境劃分為城市市容和城市環境衛生兩個方面，其中，城市市容指的是城市中的建筑和設施，如建筑物、門面建筑和外立面、戶外廣告和標志、市政公用設施、園林綠化、市區出行的交通運輸工具、施工工地等，城市環境衛生指的是公共區域要達到環境衛生的標準。

三、煙臺市政府推進市容環境治理現狀及問題分析

（一）煙臺市市容環境治理現狀

1.破解環衛治理難題

（1）優化主次道路保潔水準。聚焦主次道路保潔不能“到邊到底”，實現作業精細化、監管制度化、路面見本色。

（2）提升背街小巷保潔檔次。聚焦背街小巷保潔方式長期低效、設備歷史欠賬嚴重等問題，以全域保潔為方向，全面理順主次干道和背街小巷清潔范圍及職責分工，深入推進背街小巷環衛改革，全面完善人財保障，試點推行“五步作業法”，探索落實新型作業模式，推動背街保潔體制機制全面理順，保潔質量同主次道路全面接軌。

（3）提升垃圾清運作業質量。據煙臺市政府官方網站統計，為協調治理城市垃圾問題，煙臺市主城區將在年內基本完成垃圾分類系統的建設工作，生活垃圾的回收率將提升到35%以上，日焚燒容量將由2000噸增加至4310噸。為切實改善農村生活環境，全面集中整治農村非正規垃圾堆放點處理垃圾的現象，農村生活垃圾“村收集、鎮轉運、縣處理”模式己基本達到全面施行，并逐步建立長效機制。目前，煙臺市已在全市范圍內廣泛推行生活垃圾分類政策。截至目前，煙臺市城區內的6915個鄉鎮及居住區已落實并完成了垃圾收集容器和垃圾收集點的安裝工作，31585家企業及單位同步施行了垃圾強制分類工作。污染源頭分類填埋、各類垃圾分類收運、垃圾分類終端集中處理，生活垃圾分類處理系統已逐步實施。據統計，目前全市的廚余垃圾處理專用車共計168輛、有害垃圾處置車36輛、有害垃圾暫存點95個，各主城區己大致完成與再生資源回收單位和危險廢棄物處置公司的簽約及后續跟進工作，煙臺市已基本建立起封閉循環式的垃圾收集、運輸和分類處理體系。

（4）落實生活垃圾分類改革。聚焦生活垃圾分類改革推進緩慢、落地難，大件垃圾沒有暫存場地、無處置渠道，廚余垃圾、有害垃圾等末端分類處置設施不到位等問題，落實《芝罘區生活垃圾分類實施方案》要求，加快建設大舊件垃圾處置設施，在分街道設立集中收集及分揀處置點的基礎上，在芝罘島街道進行垃圾分類綜合試點，以點帶面，探索經驗。搭建環保云平臺，全面提升環境保護和污染防治的智能化治理水準，把天藍、山青、水秀的優良生態環境打造成為煙臺市覆蓋最全面的民生福祉和最具競爭力的發展優勢，進一步推進煙臺市市容環境的優化。

（5）補齊公廁數量缺口。聚焦轄區公廁布局不合理、存量公廁立體結構和設施老化、增量公廁缺口較大等問題，全面加大公廁新建和老舊公廁、旱廁改造改建投入，分類選址增建公廁140座以上，同步完善公廁服務配套，提升管護水平。

（6）加強渣土運輸管理。聚焦渣土運輸監管體系不完善、運輸企業混亂、源頭管控不力等問題，全面規范渣土運輸企業準入機制，完善備案制度，理順聯合執法機制，嚴查源頭監管問題和撒漏、亂倒行為，全面規范渣土運輸全過程管理。

2.整治市容秩序頑疾

煙臺市政府加大市政和環衛基礎設施的資金投入，2016年至2019年初，為改善人居環境，減少垃圾暴露時間和垃圾收運過程中的二次污染、噪聲污染問題，率先在芝罘區建設了21座小型垃圾壓縮站，并對周邊區域生活垃圾進行環保化收運，每座壓縮站排污接駁至城市污水管網內，設施完全符合國家、省、市標準要求。2016年至2018年市區道路建設279公里，實施人步道板加固鋪設593萬平方米、道路罩面加層58.3萬平方米，并完成了8座過街天橋修復和建設。維修更換地下水管道773座，完成主要道路及背街小巷的瀝青鋪油養護76099米，更換照明專用變壓器97臺、更換電纜21850米，安裝休閑椅427套，完成136塊指示牌的安裝，并規范設置道路指示牌172處，完成73處停車場共計約2580個停車泊位的建設工作，安裝道路隔離欄47.3千米。

（二）煙臺市市容環境治理中存在的問題

1.治理區域沒有達到全覆蓋

市容市貌和環境衛生治理的基礎設施與煙臺市的人口分布不相匹配，不同的地域存在不同程度的臟、亂、差現象，主要問題有以下幾點：一是垃圾桶、公廁等便民基礎設施分布不到位，垃圾桶、公廁設置不合理，未做到根據不同區域的不同人口數量及流量分布來設置，一些道路和商場由于使用頻繁，沒有及時清理，垃圾滿地、臭氣熏天的現象比比皆是，導致居民滿意度很低，有的地方居住率低，人流量小，垃圾桶、公廁一直處于閑置狀態，這無疑是一定程度的浪費。二是由于汽車購買量的增加，加之小區建成初期的規劃不夠先進，造成背街小巷環境衛生管理不善、停車位設置及道路規劃不合理，越來越多的車輛違章停放行為對市民的正常出行產生了影響，造成道路安全隱患。三是堆放在背街小巷、老舊社區以及城鄉接合部的生活垃圾無人處理、無人管治，小區物業及管理部門消極怠惰，導致整體居住環境較差。

2.治理部門之間配合不順暢

（1）市容環境的治理水平低下。煙臺市的某些區域臟亂差現象嚴重，街道社區缺乏充足的衛生保潔人員，背街小巷保潔較差，有的多天未清掃，這些都是導致部分地區臟亂差的關鍵因素。

（2）多主體治理，權責不一致，監督難度大。城市市容環境治理的主體責任界定不清，各部門對市容環境衛生的治理工作各負其責，導致管理效率低下，權責不一致。煙臺市區很多單位都要對市容環境治理工作負責，不同的區域有不同的職責，主干道、支路、市政設施、公園綠地、城中村等都由不同的治理主體負責，不統一的標準直接導致環衛標準的差異以及環衛工作中死角的出現，給監管留下了空白。同時，各單位的市容環境治理主要集中在重大整治活動上，往往忽視日常治理和長效管理。

3.治理主體執法力度不強

（1）現行法律法規存在漏洞和空白。現有的法律、法規和規章制度不全面、不完善，對許多新產生的違法行為的處罰缺少明確的法律依據。比如，在主要街道，經常會看到移動車體、小客車上遍布廣告，遠遠望去就像道路上添了一塊明顯的補丁，車載喇叭循環播放嘈雜的廣告，給沿街居民、商戶的正常生產生活帶來了嚴重的噪聲污染。對以上有礙市容美觀的行為，目前沒有明確的處罰依據和標準。

（2）法律法規執行力、處罰威懾力不夠。煙臺市執法部門對現行的法律法規存在執行不徹底、不到位的情況，對違法行為的懲處力度不強，使得違法人員產生了僥幸心理。比如，對于占道經營的商戶，在屢次勸說無效后，和執法隊伍玩起了“捉迷藏”，看到執法車就把擺放在門前的物品搬走藏匿，執法隊伍一旦離開，門前的違規擺放又恢復了常態。

4.市民對治理配合度不高

優美的市容環境不僅可以有效提升城市整體形象，還可以增強市民的愉悅感和幸福感，激發市民參與城市市容環境治理的熱情，市民的行為也在一定程度上影響著城市市容環境的治理。例如，市民亂扔生活垃圾、在公共場所吸煙、亂扔煙頭等，不僅造成了空氣污染，也為城市環境衛生帶來了壓力。很多市民對市容環境的治理缺乏主人翁意識，在他們眼中，市容環境衛生是小事一樁，無關大局，不用上綱上線到城市環境治理上，更有甚者認為，市容環境的治理是政府和城管部門的工作，市民處于被管理的地位，因此部分市民只注意生活區的衛生環境，而不關注公共衛生行為習慣的養成和環境衛生意識的培養。市民對自己在城市市容環境治理中的自我認知度反映出其主人翁意識比較淡薄，只有12%的市民認為自己是城市市容環境治理的決策者與管理者，這反映出公民對城市市容環境治理的參與度不夠、參與意識不強。

四、煙臺市政府推進市容環境治理的對策

（一）深化市容環境各片區網格化治理制度

（1）強化領導責任，深化網格化治理。繼續協調完善網格化治理，穩定網格領導核心，形成部門領導、責任部門、執法部門、社區的多級領導機制，不斷強化和落實網格領導責任，實行分級、分段網格化治理，落實聯動責任制。同時，深化網格化治理，要按照網格分類對網格工作進行考評，每月對考評情況進行排名，并將考評結果細化到每個網格、每個相關領導和上級部門，以考核促進網格化治理。

（2）強化部門責任，實行屬地管理，動員多個部門共同參與網格化治理，在工作中，要重視網格站各部門的職責，把部門的職責切實運用到網格治理中，高水平解決街道、社區的問題，實現網格化的高效工作模式。同時，強化街道治理責任，具體落實各街道綜合治理的責任和權限，加強對網管員的培訓、管理和考核，有效整合網格資源，加強網格聯動，實行多成員聯合治理、網絡之間聯動治理等，釆取“同網同責、同項同責”的管理職責。

（3）強化聯動機制，提升管理效率。繼續完善網格化治理聯動機制，建立清晰明確的聯動溝通流程圖，簡化溝通程序，縮短溝通時間。同時，要明確網格治理職責，明確各責任部門(包括城管、交警、公安、工商等職能部門)的網格治理職責，避免在工作中出現偏差。此外，要建立有效的責任追究制度，對不履行網格治理職責的領導、單位和個人進行問責，提升治理效率。

（二）推進完善各管理部門之間的協調機制

現階段，煙臺市迫切需要建立和完善市容環境治理的綜合協調機制，成立市容環境綜合協調機構，全權負責市容環境治理工作，將街道、執法、環衛、園林、公安等部門納入治理結構。綜合協調部門負責指導、協調、監督、抽查、考核市容質量和市容環境執法工作的實施，市政府賦予總體協調和執法權，建立有效靈活的協調模式，改善當前市容環境治理工作現狀，確保相關單位之間的積極溝通與合作。

（三）加大市容環境治理中的執法保障力度

城市市容環境衛生治理是行政執法的一項重要工作，這就意味著環境治理部門的工作人員必須按照現行法律法規來執法。對于企業、農業和服務業的治理工作，行業主管部門、政府機關和公共機構要依法開展環境質量檢測，及時懲治破壞環境衛生的違法行為。同時，要加強對執法人員的培訓，加強執法人員的專業培訓，引導行政執法隊伍文明執法、科學執法，學習執法程序和其他城市的市容環境治理技能。

（四）加強市容環境保護宣傳教育工作

釆用各種行之有效的方式方法，以報刊、網絡平臺等宣傳媒體為渠道，以貼近群眾的方式進行宣傳，煙臺市應該積極開展市容環境治理宣傳教育活動，促進城市面貌的改善，完善長效管理機制，強化市民文明環保觀念。煙臺市文化和旅游局還要負責制定和實施宣傳計劃，指導各區及居委會的環保工作，根據市容環境和衛生治理制度，明確目標責任，并逐步建立完善的健康宣傳教育體系。

同時也要擴大宣傳范圍，在人流密集的城市區域組織宣傳活動，在主要道路設置廣告牌，制作政務公開展窗和標語，還可以分發小冊子和傳單進行教育和宣傳，成立志愿者宣傳隊伍，到各街道、社區進行宣傳，開展文明宣講，對各類人員進行教育，讓志愿者成為文明城市的使者，逐漸成長為文明宣傳的一員。

五、結論

煙臺市的市容環境治理要充分發揮政府的主導作用。面對城市經濟穩定發展的現狀，需要有與之相匹配的優美宜居的市容環境和城市形象，作為經濟發展的依托，而市容環境治理是一項涉及主體多、執行難度大的系統性工作，因此煙臺市政府需要從主導地位出發，積極整合各方力量，做好統籌安排和執行工作。

煙臺市政府需要進一步推進市容環境治理。煙臺市政府積極響應“十四五”號召，為市容環境治理工作的推進作出了許多努力，市容環境治理工作也已經取得了一定的成效。但是不得不承認，就城市環境的現狀來看，其中還是存在一些問題的。針對目前煙臺市政府推進市容環境治理中存在的的問題，煙臺市政府可以借鑒的解決對策建議有：深化市容環境各片區網格化治理制度，推進完善各管理部門之間的協調機制，加強市容環境治理中的執法保障力度，加強市容環境保護宣傳教育工作。