探析施工央企基層項目紀檢監督與法律監督體系融合

中交一公局電氣化工程有限公司 趙煒

建筑施工行業是國民經濟的重要組成部分，擁有資金、技術、人員密集等特點，并深度影響上下游產業鏈。國家于2020年由住建部出臺《建設工程企業資質管理制度改革方案》，進一步深化建筑業“放管服”改革，做好建設工程企業資質認定事項壓減工作，制定改革方案，目的是進一步釋放施工企業產能，促進行業發展。

從數據上看，我國建筑行業總產值逐年上升，從2015年的18.08萬億元增長至2019年的24.84萬億元，復合年增長率為8.27%。2020年全國建筑業總產值達到26.4億元，同比增長6.28%，占國內生產總值的25.88%。

如此龐大的體量中，占據絕大份額的是建筑行業產業鏈中重要的組成部分——建筑施工企業。而在施工企業，央企是不容忽視的重要力量，而支撐起施工央企產值逐年遞增的核心是每一個基層項目部。如果將施工央企比喻為一個人，基層項目部就是身體的血液，幫助企業發展、前進。但同時，如果出現監管失控，這個人也會得上“敗血癥”，因此，要做好抓好基層項目部的紀檢監督工作，加強基層項目反腐倡廉陣地建設。

一、施工央企基層項目紀檢監督現狀

紀檢監督是防范“敗血癥”的重要利器，在企業黨委和紀委的領導下，能夠對基層項目部的廉潔教育、風險防控、監督體系建設等起著重要作用，對于推進施工央企黨風廉政建設和反腐敗工作具有深遠的意義。筆者所在的施工央企重視基層項目紀檢組織建設，全面促進其履職盡責，按照“一崗雙責”的要求，層層明確責任界限和履責要求。通過制度化明確職責定位，規范項目部紀檢監督工作內容和流程，開展教育培訓，提高基層紀檢干部專業素質。制定《落實全面從嚴治黨主體責任清單》，開展“作風整頓月”活動，著力解決“漂浮虛”和“等靠要”的問題。

筆者所在的施工央企進一步制定了《紀檢監督員管理辦法》，將監督力量向基層延伸，實現監督全覆蓋。

在各下屬基層黨支部設立紀檢監督員，完善監督體系。鑒于筆者所在企業目前各在建項目均建立了項目黨支部，各紀檢監督員實質上是對該黨支部所在基層項目部開展監督工作，并接受公司紀委和項目黨支部的雙重領導，落實有關紀檢監督工作，其具體職責較多，包括閱文權、參會權、調研督辦權等，綜合而言，主要是行使對項目黨支部和黨員領導干部及所在項目部班子成員、重點崗位人員的監督職責，并對紀檢有關問題整改情況進行督促檢查等。

二、當前基層項目紀檢監督存在的主要問題

如今施工項目任務繁雜，專業性日趨突出，各類監督體系在監督領域單打獨斗，不僅加重了項目工作壓力，也不利于發揮監督體系的作用。紀檢監督需要結合各類監督的特點，發揮監督合力作用，才能更有效實現紀檢監督質效。由于本文主要淺議基層項目紀檢監督如何與法律監督體系融合，進一步發揮監督合力作用，故紀檢監督與審計監督、財務監督等其他各類監督體系的融合不在討論范疇。經過梳理，筆者認為目前基層項目紀檢監督主要存在以下幾個方面的不足：

1.基層項目領導班子對紀檢監督工作理解不到位、執行不到位，監督意識弱化，將紀檢監督作為單獨一項監督工作，沒有融入項目整體監督工作中。專項紀檢監督表現尚可，聯合監督檢查問題較多。

2.對基層項目主要負責人、領導班子和“關鍵崗位”的紀檢監督存在避重就輕的情況，單純的紀檢監督難以發現問題苗頭和線索，對項目全生命周期難以開展全覆蓋的有效監督，可能會出現“號不準脈”的現象。

3.基層項目每年接受各類監督檢查工作較多，在一定程度上加重了基層項目負擔，基層項目尤其是重點項目疲于應付檢查，“減負不減質，減量不減效”的目標還未實現。

4.紀檢監督專員往往是兼職，圍繞監督工作清單在項目黨支部領導下開展工作，因此其監督存在片面性和泛泛性。由紀檢監督專員自行開展的紀檢監督工作容易出現走形式、走過場的情況，紀檢監督專員工作容易出現畏難情緒和顧慮心理。

上述不足之處源于工作開展過程中的主觀性，更有一定的客觀性。隨著“十四五”時期各施工央企邁入新發展階段，黨風廉政建設和反腐敗工作也對紀檢監督提出了新的要求。日益復雜的經濟活動以及海外發展戰略，對紀檢監督工作提出了更高的標準，紀檢監督需要與法律監督體系等不斷尋找共性，發揮監督合力，對在基層項目監督中發現的違紀違規違法苗頭及時通報，共同為施工央企基層項目做好全面體檢。

三、法律監督體系與基層項目紀檢監督體系的共性

結合工作經驗，筆者認為在對基層項目開展紀檢監督工作時，部分內容與法律監督體系存在共性，在價值取向上也有異曲同工之處。筆者所在企業法律監督工作包括合規管理、風險管控等，通過與紀檢監督體系的融合，能夠輔助基層項目紀檢監督進一步提高監督質效：

1.在堅持黨的領導和增強政治判斷力方面，都是二者的根本前提和重要工作要求，也是價值追求。國企姓黨，是確保公司發展與黨中央的大政方針保持一致的根本原則。施工央企紀檢監督始終強調要牢牢把握黨風廉政建設和反腐敗工作的政治屬性，增強政治執行力，貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神。要堅持用黨的創新理論筑牢思想根基，持續堅定全面從嚴治黨的信心和決心，緊緊圍繞“兩個維護”推動習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署的落實落地。

央企法治建設強調要堅定不移地堅持黨的領導，這是企業依法合規的政治保障和政治方向，要將黨的領導貫穿企業依法治理的全過程和各方面，融入企業合規經營的全流程和各要素，要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，把全面從嚴治黨與企業依法合規治理相統一。堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求，是實現全面推進依法治國總目標的根本保證，更是全面依法治企的工作主線，各級黨員領導干部要牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，切實把思想和行動統一到黨中央全面依法治國的決策部署上來。

2.在反腐倡廉方面，紀檢監督體系黨風廉政建設和反腐敗工作是工作重心，對于央企健康持續發展有著不可磨滅的作用。筆者所在公司紀委依據《中國共產黨黨章程》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等黨章黨規黨紀、相關法律規定、公司規章制度，針對關鍵崗位、重要環節印發《廉潔風險防控手冊》，持續落實全面從嚴治黨要求，加強基層項目在施工、質量、物設等環節的廉潔風險辨識和防控。

2018年11月國資委印發《中央企業合規管理指引（試行）》，指出中央企業在全面加強合規管理的過程中要協同聯動，推動合規管理與法律風險防范、監察、審計、內控、風險管理等工作相統籌、相銜接，在經營決策環節要嚴格落實“三重一大”決策制度。

縱觀合規誕生之路，反腐敗一直是企業合規的重要內容，也是早期合規的主要內容。尤其在海外合規領域，反腐敗更是有著多重含義，不僅強調施工央企要抗拒來自外部的腐蝕，更要求施工央企要杜絕主動行賄等變相腐敗。在國內合規領域，反腐倡廉的監督工作通過融入法律風控監督環節，可得到有效預防，尤其是企業法律顧問在履行雙重職責時，都要求對企業制度體系、流程審批、重大決策等環節加強專業支撐和監督審查，無論是價值觀還是執行上，在反腐倡廉方面紀檢監督與法律監督所求都是一致的。

3.在監督事項上，二者也有著高度的重疊。在紀檢監督方面，以筆者所在企業制定的紀檢監督員監督工作職責為例，基層項目紀檢監督主要包括推動落實黨風廉政建設責任、落實“一崗雙責”、民主集中制集體決策、物資管理、合同結算管理、勞務隊伍管理、中央八項規定精神等，進一步延伸出的檢查細項，對施工央企基層項目的主要環節、重要崗位都基本做到了全覆蓋，取得了一定成效。

在法律監督方面，融合了合規管理、風險防范等職責，聚焦項目全生命周期的管理和監督，尤其是聚焦項目法治建設第一責任人（項目經理）這一關鍵少數，包括推動項目領導班子履職，設立項目法律事務分管領導、法律事務聯絡員。以筆者所在企業制定并下發的基層項目法治建設第一責任人職責清單為例，其中涵蓋了基層項目部落實全面從嚴治黨、依規治黨要求情況等多方面的內容。在對黨內法規、政策文件等學習和執行情況的監督中，包括對黨內紀檢方面法規的學習。在對項目班子成員各業務分管領域法治合規責任落實情況的監督中，包括是否按公司制度執行和整改等內容。在嚴格執行重大事項集體決策制度、帶頭依法依規決策方面，與項目執行“三重一大”制度高度重合，印發的法律管理工作負面清單中禁止性事項也與紀檢監督中紅線要求有著重合。筆者所在公司黨委強調，對于各種違法違規行為，審計監督、黨委巡察、紀律檢查等監督部門要做好監督檢查與問責追責。

4.在監督方法的價值體現上，二者也有異曲同工之處。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》明確指出，黨內監督必須把紀律挺在前面，運用監督執紀“四種形態”，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態。“四種形態”是對黨的十八大以來黨風廉政建設實踐經驗的科學總結，是把紀律和規矩挺在前面的具體體現。嚴格落實“第一種形態”，做到早發現問題、早提醒打招呼，體現了“懲前毖后、治病救人”方針，對營造施工央企良好的政治生態有著重要的作用。通過加強組織領導，狠抓基層項目部主要黨員干部的日常監督，督促嚴守紀律和規矩的“底線”，發現苗頭及時提醒，發現問題督促立即糾正，切實把問題解決在萌芽狀態，能夠有效防止黨員干部“從小傷到大病”，最大限度激發基層干部干事創業活力，最大力度保障干部行穩致遠。

法律監督始終強調要堅持抓早抓小，對項目要開展全生命周期的風險防范。以筆者所在的企業為例，法律風控工作的基本原則是“事前防范、事中控制為主，事后補救為輔”。圍繞法律風控工作的基本原則，在法律監督中結合日常審查，依托機關法律顧問開展日常法律審查，結合項目法治建設第一責任人、項目法律事務分管領導（專兼職法律顧問）、項目法律事務聯絡員日常工作，重點突出前置審查和事前防范。

督促項目各級領導干部和具體業務部門負責人履職，目的也是防止小問題向大風險演變，為項目和企業減損挽損，保護基層項目和個人。

四、施工央企基層項目紀檢監督與法律監督體系融合的建議

針對基層項目紀檢監督和法律監督，筆者結合自身長期從事管理工作的思考，認為可以從以下幾個方面進行改善：

1.從頂層設計上要充分考慮基層項目紀檢監督與法律監督定位和體系建設，尤其是對項目經理、黨支部書記這些“關鍵少數”，在選配時就要注意法紀結合，優選工作作風過硬、綜合素質較高、法治思維較強的黨員領導干部擔任項目經理及黨支部書記。

在任職前的考核中，要注重對備選人員在紀檢、法律方面的綜合評價，在項目部隊伍建設時優選優配高質量的法紀融合干部，將紀檢監督和法律監督在項目部內部形成自上而下的主動態勢，最終使項目部整體能夠真正成為施工央企紀檢監督的“神經末梢”，發揮好紀檢監督與法律監督的合力作用。

2.紀檢監督在與法律監督融合中，要想發揮好合力作用，除了頂層設計時有意識選配法紀意識地較強的高素質黨員干部擔任項目經理、黨支部書記外，在具體落實上要根據每個項目的實際情況進行選配。

有些項目部適合在項目經理之外單獨另選另配黨支部書記，有些項目部可由一人兼任，這既要考慮工作的貫徹執行，也要綜合考慮項目部的體量和實際。

3.基層項目黨支部書記應當參與項目主要業務管理。為提高紀檢監督和法律監督的融合質效，項目黨支部書記應當對其有一定的行政職務分工，尤其是要讓其能夠具體分管項目部的部分主要業務，參與重要環節。

在條件許可的情況下，建議另選另配的項目黨支部書記盡量兼任項目法律事務分管領導，有條件的可以兼任項目總經濟師，便于為下一步轉型成專（兼）職項目法律顧問打基礎、做鋪墊。項目黨支部書記在充分履行紀檢監督職責時，能夠兼顧項目法律監督工作。以筆者所在施工央企為例，通過各類制度和清單，進一步明確項目法律事務分管領導對項目法治建設第一責任人的協助職能和監督職責，并要求項目法律事務分管領導必須參與項目法治驛站（不在本文討論范疇）定期合規風控自查，形成書面自查報告。有條件的項目部應當考慮將紀檢監督員和項目法律事務聯絡員進行重合（筆者所在施工央企在建項目均設立項目法律事務聯絡員，配合項目法律事務分管領導及項目法治建設第一責任人開展工作）。

在這種垂直一體的情況下，項目經理、黨支部書記、項目法律事務分管領導及項目總經濟師都參與到紀檢監督和法律監督的融合過程中，也能適當減少項目紀檢監督員在紀檢監督中可能出現的畏難情緒。

4.可以探索項目紀檢監督和法律監督在日常性監督工作中進行部分整合，這既符合給基層項目減負的工作指導原則，也能有效融合項目監督體系，發揮紀檢監督與法律監督的合力作用。

在制定對項目的紀檢監督、法律監督清單中，應該體現二者的共性。例如，在紀檢監督工作清單中，合同監督檢查重點就可以更側重于是否落實公司各部門審批意見、是否按制度要求進行送審以及合同履約有無違約行為，勞務隊伍選用是否通過入庫審查（該環節有法律審核），是否存在未簽合同先進場等行為。在法律監督工作清單中可以探索側重加強對“三重一大”的執行、學習和執行黨內法律法規情況的檢查。在未來，可以進一步探索要求項目定期開展的合規風控自查轉變為綜合監督自查，將近期紀檢監督工作情況納入自查報告范疇，隨著社會經濟的不斷發展、城市化進程的加快，尤其在新冠疫情對各行各業帶來的負面沖擊下，建筑施工行業作為國民經濟重要支柱產業，對產業鏈的帶動和促進就業的作用日趨顯著，施工央企對建筑施工行業的重要支撐作用不容忽視，保證施工央企健康發展，就是在保證施工行業的平穩發展，助力國民經濟高質量發展。

作為在黨中央領導下的施工央企，基層項目部為施工央企的前進提供了源源不斷的新鮮血液，在取得新成績的同時也輸出具有豐富基層工作經驗的優秀黨員領導干部。開展好基層項目紀檢監督工作實質上是施工央企以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深入學習貫徹落實習近平總書記重要講話和十九屆中央紀委六次全會部署的重要體現。

新時期高質量的基層項目部紀檢監督工作要立足實際，轉變思維，充分調動各類監督體系，尤其加強與紀檢監督有著天然價值追求的法律監督體系的融合，不斷完善風險防范和違紀違規處置機制，防微杜漸，助力施工央企在“十四五”新時期高質量發展，堅持黨的領導，為實現中華民族偉大復興貢獻力量。