非營利組織參與公共危機管理作用研究
——以河南鄭州7·20洪災為例

西南民族大學 王朝琴

處處有風險，時時有風險。德國著名的社會學家烏爾里希·貝殼于1986年在《風險社會》一書中第一次提出“風險社會”一詞，他將后現代社會稱為“風險社會”。風險社會是時代的副產品，它與社會發展程度緊密相連，并且不受具體社會活動、技術和環境的影響。受全球氣候變化等不可控因素的影響，我國自然災害頻發，種類繁多，分布地域廣。2020年爆發的新冠疫情、豬瘟雞瘟，2021年發生的河南鄭州7·20洪災事件，給我國的經濟帶來了極大的損失。中共中央、國務院近日印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，提出要培育扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織；創新社區與社會組織、社會工作者、社區志愿者、社會慈善資源的聯動機制。在有關政策的支持下，非營利組織蓬勃發展,成為中國社會發展領域的新興力量。截至目前，非營利組織在我國的醫療、衛生、環保、文化、社會、教育、經濟、救助、扶貧等多個領域發揮了重要作用，引起了社會公眾和政府部門以及學者們廣泛關注。非營利組織參與公共危機管理的重要性日益凸顯。

一、理論依據及相關概念

（一）協同治理理論

協同治理理論起源于協同學，本身是“一門關于協作的 科學”，協同是一種價值理念，治理則是一種行為選擇。它由赫爾曼·哈肯創立于20世紀70年代（劉穎.非政府主體在公共危機管理模式中作用的優化[J].法制與社會,2021(12):136-137.）。協同治理理論強調協同和治理概念的有機結合，重點在于主體的多樣性和各要素的互補功能。協同治理理論對指導我國公共危機管理實踐具有重要意義，為優化公共危機管理模式，引導非政府主體參與等方面提供了理論基礎，從而探索出一條更適合我國現代社會發展的道路。由于政府和非營利組織具有的差異性，在資源多少、組織性質和社會條件優勢等方面有所不同，因而在參與危機管理中的目標、活動區域、資源獲取渠道以及危機管理手段上都有著各自差異。在7·20洪災救援中，也正因為社會力量的積極出動，救援工作才得以順利展開，挽救了很多生命，把損失降到了最低，一定程度上減輕了政府主體公共危機管理的壓力，紅十字會、基金會等公益組織的募捐，各社會企業以及個人的捐贈，都體現了協同治理的核心。

（二）公共危機

公共危機是指由內部或外部各種不確定性因素引發的，使社會公眾的生命、財產等面臨嚴重挑戰的各類突發事件，通常表現出偶然性、突發性、緊急性等一系列特征。深刻的現代化變革必然伴隨接踵而至的社會動蕩和公共危機。公共危機的發生是偶然的，可能造成社會的恐慌，影響社會正常秩序，威脅人類健康。基于以上，本文認為，公共危機是指突然爆發的并嚴重影響了社會正常運作，威脅和損害人們的生命和財產安全以及對環境的破壞，從而需要政府和社會采取非常態的措施來進行管理和應對的一種緊急事件。

（三）非營利組織

非營利組織，學術界稱之為“第三部門”“社會組織”或“慈善組織”等。有關非營利組織的定義，美國薩拉蒙教授用非營利性、民間性、合法性、自主性、公益性、志愿性六個特征來定義非營利組織。我國王樂夫等學者的觀點是，非營利組織以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權力的公共組織。與政府組織相比，最大的特點是非強制性和服務性。

現如今，逐漸發展起來的非營利組織不斷地活動在社會生活的各個領域，它們為社會提供不同類型的公共物品與服務，并參與社會問題治理，正發展成為社會治理的重要社會力量。

二、非營利組織參與公共危機管理的優勢分析

（一）反應快，行動及時有效

公共危機事件具有突發性、緊急性和重大影響性等特點，非營利組織在應急管理過程中，具有比政府組織較強的信息收集能力，收到消息后，能夠快速動員組織成員，準確迅速地傳達有效信息，并與其他成員或組織進行協調溝通，采取緊急行動。以韓紅為首的明星公益組織，在7·20洪災發生后，組織團隊迅速帶好裝備和物資，趕往受災區，緊急展開救援。隨后聯合中國紅十字基金會等公益組織相繼捐款捐物，緊急支持救援人員和受災群眾，挽救了群眾生命和減少了財產損失。非營利組織在外能與群眾緊密聯系，并動員社會志愿者參與救援，從而達到高效參與危機治理的目的。

（二）專業性強，覆蓋面廣

非營利組織的成員來源于各行各業，具有相對較強的專業性。我國登記在冊的非營利組織都有明確的組織目標和使命，會針對不同的目標和領域吸納不同層面的專業技術人員，因此在面對不同的公共危機時，可以提供對應的專業人員來提供服務。例如，在抗擊新冠肺炎疫情工作中，河南鄭州市采取了“專業團隊+社會組織+志愿者”的形式，組建五千多支消殺隊伍，用以加強對居民樓、學校、醫院、集中安置點、集中隔離點等重點區域進行消殺，這些現實行動都體現了非營利組織積極配合政府，關注到政府關注不到的地方，彌補政府的空缺，更好更高效地處理公共危機。

（三）公信度高，感召力強

非營利組織發展至今盡管還存在不足，但是其在現今的社會治理中起著不可替代的作用，當政府所提供的產品或服務已經無法滿足公眾的需求時，逐漸發展起來的非營利組織的捐助起到了彌補作用。現在群眾對于非營利組織的認識有進一步提高，信任度提高。相比于政府組織，非營利組織在社會公眾面前更具親和力，在公共危機管理中更能親近民眾、維護社會秩序，保證公平，具有專業性和靈活性的優勢，且做事公開透明高效更容易讓群眾接受，很容易鼓勵社會群眾積極主動參與到危機治理的服務中，還可以調動社會志愿者和大眾力量處理公共危機問題的積極性，增強公眾對非營利組織使命的認同感。作為公益性社會主體的非營利組織，在一定程度上能夠代表群眾利益，能夠充當政府和民間聯系的橋梁，能夠有效地協調政府與個人、社區三者的關系，促進它們之間達成共識。

三、當前非營利組織參與公共危機管理面臨的問題

（一）非營利組織參與公共危機管理外部因素

1.法律法規不健全，非營利組織參與公共危機管理角色定位模糊。

直至目前，能夠用來明確非營利組織在危機管理中的具體職能角色和應盡職責的法律法規尚未建立，也沒有相關法律法規對政府與非營利組織管理界限作明確劃分和說明。致使非營利組織在參與危機管理時無法可依，無理可循，也就失去了自身參與危機治理的優勢和意義。根據現有的相關法律法規文件，可知大多是一些社會組織管理條例，且質量較低，層次不夠，操作性也不強，過于注重程序和規則，甚至有些都未與時俱進，十年前的管理辦法至今依然還在沿用，缺乏時效性和系統性，限制了非營利組織參與公共危機管理的水平和速度。

2.非營利組織與政府部門未建成協調機制，兩者溝通合作難。

我國現在還是主要以政府為主導的公共危機管理模式，在公共危機管理中，政府始終處于核心領導地位，非營利組織承擔著協助與配合角色，以協助和配合政府工作。我國的政府部門對公共危機的管理通常是自上而下命令式的調配與支配，而非營利組織參與公共危機的治理，必然會增加政府主導危機治理的復雜程度，促使政府改變以往的執政模式，加上發生過腐敗行為，政府對社會組織的約束也有一定的加強趨勢。政府對非營利組織缺乏信任，信息公開不足，非營利組織有時無法了解到正常的信息，無從與政府部門進行合作，究其原因是因為政府與非營利組織缺乏合適的協調機制與溝通機制。

（二）非營利組織參與公共危機管理內部阻礙因素

1.自身資源缺乏，非營利組織有心而無力

首先體現在資金上，非營利組織在參與公共危機管理過程中,大多要依靠政府資源或者募捐籌集資金，資金來源是比較單一的，非營利組織不論是在人力、物力、財力方面，擺脫不了對政府組織的依賴性，無法實現獨立，非營利組織在一定程度上成為政府的附屬機構。資金的短缺，資源的匱乏，非營利組織工作成員的經濟收入無法得到有效保障，薪資方面缺乏競爭優勢，因而缺乏優秀的專業人才，尤其是協調能力很強的組織者，致使非營利組織在公共危機管理中無法發揮職能最大化作用。無法獲取第一手信息，也阻礙了非營利組織作用的發揮。

2.起步較晚，能力不足

我國非營利組織成立時間較晚，沒有足夠的專業經驗，而且在成立時缺乏明確的宗旨與組織使命。自身的稚嫩導致非營利組織在公共危機管理過程中呈現混亂、公信力弱、專業性不足等問題。由此可知，我國的社會組織在數量規模及專業化水準等方面都有待提升。據中國發展研究基金會的一項調查顯示，竟然有87.9%的受訪組織是沒有常規的應急救災業務，這說明我國非營利組織在公共危機治理過程中經常面臨“專業不對口”等尷尬局面。自身造血能力欠缺，資金短缺已經成為我國非營利組織最顯著問題，進而影響了非營利組織參與公共危機管理職能的發揮和提供服務的效果。

3.非營利組織緊急救援體系不健全

目前，我國只有少數非營利組織建立起全面的應急體系，具體內容包括領導指揮系統、工作流程、社會動員計劃、自我監督機制等，但大多數組織是沒有的，多是在危機到來時才作出決定，采取緊急救援措施，臨時性調配資源和招募社會志愿者。面對相同的危機事件，不同組織之間由于其異質性和溝通較少，無法達成聯手，互相配合，取長補短，因此，在協助配合政府部門參與公共危機管理過程中，非營利組織表現出了一定程度的盲目性，缺乏一定的有序性和科學性。

四、有效發揮非營利組織參與公共危機管理積極作用的建議

（一）完善法律法規，提供優良的環境促進非營利組織的發展

加快構建相關法律法規體系，政府在法律法規上應明確非營利組織的地位和參與公共危機治理職責和權限以及兩者的關系，約束和規范非營利組織在參與公共危機管理過程中的行為方式和運行機制等，為非營利組織參與公共危機管理提供法合法性保障。政府要對非營利組織在公共危機發生時捐款物資的出入情況進行嚴格監督，使其做到在陽光下運行，做到“曬賬本”，確保非營利組織的應急救援行為與政府方向不發生偏離，更好地體現非營利組織參與公共危機管理的優勢，實現有效參與。

（二）政府要積極與非營利組織建立合作機制

所謂合作能實現共贏，政府要樹立合作意識，建立與非營利組織公共危機管理的長效機制，創新公共危機管理模式。政府組織應充分認識到非營利組織參與危機管理過程中的優勢，需要轉變危機處理的觀念，并與非營利組織建立起一套合作互助、分權自治、權責統一的危機管理協調機制，同時要適當放權，給非營利組織參與危機治理的機會，支持非營利組織的工作，從而加強政府與非營利組織的工作協調互動。非營利組織還應根據其目標和使命，全力支持政府部門履行職責，服從各部門的命令和安排，在保持獨立的同時，積極與政府交往。縮小與政府能力的差距，充分發揮自身優勢，確保公共危機管理實現有效互聯互通和互補性。

（三）非營利組織要加強內部管理，提高公共危機治理的能力

非營利組織提高自身管理能力，加強內部的制度建設與管理體系建設，實現管理的合理化、科學化和制度化。明確組織的宗旨與組織使命，制定組織內部公共危機處理的基本程序，明確內部部門與人員的責權范圍，制定內部指揮系統與具體工作流程。非營利組織要提高自身的募資能力，建立多種籌資渠道，廣泛吸納來自社會的捐贈，在保證使命完成和目標實現的情況下，積極與社會企業合作，增加經營性收入，增強組織的造血功能，從而在源頭上解決資金短缺問題，實現長期發展，提高非營利組織的社會公信力，以獲得更多的公眾支持，獲取多種多樣的資源，才能提高組織本身應對危機的能力。

（四）完善公共危機管理體系

各非營利組織之間要建立真誠的合作，相互尊重，成為信息共享的戰略協作伙伴關系。

完善緊急援助救治體系，落實科學規范的項目運作程序。建立“決策、執行、監督機構”三者統一的管理體系，形成工作流程和社會動員計劃；自我監測、危機管理和評估以及與政府有效協調和聯絡的機制。非營利組織還要建立應急處理小組，成立具有專業應急決策能力的團隊。設立災后心理安撫小組，以便安撫好危機受害者的情緒和心理，做好災后重建工作。