鄉村振興戰略的政策演進及其啟示

摘 "要：作為黨的“三農”政策的延續、發展和升華，鄉村振興戰略自被提出后至今，經歷了一個戰略化、綱領化、實操化、法制化的動態發展過程。這個過程具有3個特點，即政策的出臺非常密集，特意“留白”；政策的內容日益豐富，認識逐步深化；政策的發展凝聚著習近平總書記的大量心血。從中可以得到4點啟示，一是必須抓穩鄉村振興為農民這個定盤星，二是必須抓牢鄉村振興旺產業這個牛鼻子，三是必須抓住鄉村振興靠人才這個發動機，四是必須抓好鄉村振興要實干這個關鍵點。

關鍵詞：鄉村振興；政策演進；三農；演進特征；實踐啟示

中圖分類號：F323 " " " "文獻標志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2023）04-0140-04

Abstract： As the continuation， development and sublimation of the Party's \"agriculture， farmers， and rural areas\" policy， since the rural revitalization strategy was put forward， China has experienced a dynamic development process of strategic， programmatic， practical and legal. This process has three characteristics， that is， the introduction of policies is very intensive and deliberately \"left blank\"; the content of the policy is increasingly rich and the understanding is gradually deepened. From this， we can get four inspirations， first， we must grasp the fixed star of rural revitalization as farmers; second， we must grasp the \"bull nose\" of rural revitalization and flourishing industry; third， we must grasp the engine of rural revitalization relying on talents; and fourth， we must grasp the key point of rural revitalization.

Keywords： rural revitalization; policy evolution; agriculture; rural areas and farmers; evolutionary characteristics; practice enlightenment

作為黨的“三農”政策的延續、發展和升華，鄉村振興戰略自被提出便受到了政產學各方面的普遍關注。但是，很少有學者關注其政策的動態演進及現實啟示。2017年10月至今，鄉村振興戰略經歷了一個概念化、戰略化、綱領化、方案化、實操化、法律化的過程。期間，習近平總書記作出了一系列重要論述，中央密集出臺了一系列重磅文件。梳理這個過程，分析演進機理和發展邏輯，有利于把握鄉村振興政策的趨勢走向，有利于推動鄉村振興戰略的落地生根，對于扎實推進鄉村全面振興、加快建設農業強國具有重要意義。

1 "鄉村振興戰略政策演進的過程

習近平總書記說，“鄉村振興是黨和國家的大戰略”[1]。這個戰略的提出、發展乃至完善，不是一蹴而就的，而是經歷了一個壓茬推進、逐步深化的演進過程。

1.1 "戰略化：大會確立，載入黨章

新中國成立尤其是改革開放以來，我國高度重視“三農”工作，出臺了一系列方針政策。但賦予其新的時代定位，并上升為國家戰略，是在黨的十九大上。2017年10月18日，習近平總書記在作黨的十九大政治報告時，將黨在新時代的“三農”政策界定為“鄉村振興戰略”。稍后，鄉村振興戰略作為建設社會主義現代化強國的七大戰略之一寫入了新修訂的黨章。

與以往黨的政治報告提出的“三農”政策相比，鄉村振興已經超越了一般意義上的政策屬性，繼承、發展更有別于家庭聯產承包責任制、社會主義新農村建設和城鄉一體化發展等指導性政策，并著眼于構筑建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的戰略性支撐。黨的十九大政治報告關于鄉村振興戰略的闡述，共有10句話，400多字，主要講了3個問題：一是重申“三農”問題的“重中之重”。二是明確提出實施鄉村振興戰略的總體思路，即總方針為堅持農業農村優先發展；總要求為產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕；總目標為加快推進農業農村現代化；制度保障為建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。三是推進鄉村振興的重大措施，即不斷深化農村改革，加快建設現代農業，加強農業農村基礎工作[2]。

黨中央提出鄉村振興戰略，絕非簡單地換個提法，而是我們黨深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化新特征而作出的重大決策部署。其不僅叫起來簡潔響亮、醒腦提神，而且具有堅實的學理邏輯和科學的實踐價值。

1.2 "綱領化：頂層設計，出臺意見

2017年12月底，中央農村工作會議召開。這次會議規格之高，前所未有。會議主要就實施鄉村振興戰略進行頂層設計，習近平總書記發表了重要講話。會議結束3天后，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）作為2018年一號文件正式頒布。

如果說黨的十九大關于鄉村振興的論述是“綱”，《意見》就是一篇主題集中、內容詳盡的文章。其“定思路、定任務，明確長遠方向，搭建四梁八柱。[1]”具體包括12個部分46條。第一部分主要闡明新時代實施鄉村振興戰略的重大意義和有利條件；第二部分從指導思想、目標任務和基本原則3個方面闡明實施鄉村振興戰略的總體要求；第三到第八部分明確了實施鄉村振興戰略的主要任務，可以概括為“五個新”和“一個增強”，即培育鄉村發展新動能、打造人與自然和諧共生發展新格局、煥發鄉風文明新氣象、構建鄉村治理新體系、塑造美麗鄉村新風貌、增強貧困群眾獲得感；第九至第十二部分明確了實施鄉村振興戰略的重大政策舉措，可以概括為“四個強化”，即強化制度性供給、強化人才支撐、強化投入保障、強化根本政治保障。

《意見》擘畫了鄉村振興的宏偉藍圖，分量很重、含金量很高，針對性、前瞻性和指導性都很強，是一個定根本、管全面、管長遠的文件，也是實施鄉村振興戰略的總綱領、總方案。

1.3 "實操化：印發規劃，落實落地

為了科學有序推動鄉村振興，將黨中央、國務院的頂層設計落實落地，根據《意見》，黨中央、國務院于2018年9月印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規劃》）。除前言外，《規劃》共11篇37章107節，按照“五大要求”，圍繞“五大振興”，作出階段性謀劃，部署了82項重大工程、重大計劃、重大行動。

《規劃》具有很多新思想新論斷，比較突出的有以下幾個：一是明確了鄉村振興的五個方面，即產業、人才、文化、生態和組織振興；二是提出了22項具體指標，其中約束性指標3項、預期性指標19項，首次建立了鄉村振興指標體系；三是在《意見》提出的鄉村振興7個基本原則“堅持黨管農村工作，堅持農業農村優先，堅持農民主體地位，堅持鄉村全面振興，堅持城鄉融合發展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進”基礎上，又增加了1個，即堅持改革創新、激發活力；四是提出分類推進鄉村發展的思路，將村莊分為4類，即集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊。

《規劃》是我國出臺的第一個全面推進鄉村振興戰略的五年規劃，是指導各地區各部門分類有序推進鄉村振興的重要依據，其出臺標志著鄉村振興戰略進入了實際操作階段。

1.4 "法制化：制定黨規，立為法律

“在我們這樣一個擁有13億多人口的大國，實現鄉村振興是前無古人、后無來者的偉大創舉，沒有現成的、可照抄照搬的經驗。[1]”在這一過程中，法律不應該也絕不能缺位。為此，中央為鄉村振興戰略量身定做了2部法律法規。

第一部是2019年8月19日起施行的《中國共產黨農村工作條例》（以下簡稱《條例》）。這是我們黨在歷史上首次專門制定關于農村工作的黨內法規?！稐l例》名稱雖然沒有寫“鄉村振興”，但通篇是圍繞鄉村振興進行布局的，將深入實施鄉村振興戰略貫徹到條例的各個方面。第二部是2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《促進法》）。這是我國首部以鄉村振興命名、旨在全面推進鄉村振興戰略實施的法律，標志著我國全面推進鄉村振興進入了有法可依、依法實施的時代。

2部法律，一為黨規，一為國法，兩者各有側重、相互配合，共同指向鄉村振興，為推進實施鄉村振興戰略提供了有力的法治保障，是中國特色“三農”法律體系的完善和發展。至此，中央通過一系列政策，基本完成了最高層面的頂層設計。

2 "鄉村振興戰略政策演進的特征

習近平總書記說，“做好鄉村振興這篇大文章”[3]。這篇文章從準備到動筆，從布局到謀篇，從草稿到成文，從一版到多版，一氣呵成、“蔚為大觀”?；仡櫤头治鲟l村振興戰略政策演進的過程，可以清晰地看出以下幾點。

2.1 "政策的出臺非常密集，特意“留白”

本文所列舉的黨代會報告、《意見》《規劃》和2部法律法規，只是鄉村振興戰略實施過程中出臺的具有標志性意義的文件，其他的還有不少，比如2018年6月頒布的《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，2021年3月頒布的《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，2019到2023年連續5年出臺的中央一號文件等。

黨的十九大以來，黨和國家就鄉村振興出臺的文件有10部左右，涵蓋意見、規劃、條例和法律等不同形式，涉及到鄉村振興的各領域和全過程。但是，這些文件并不是“事無巨細、面面俱到”的，而是著眼于正在從事的具體工作，遠近結合、有粗有細、特意“留白”的。比如，《意見》《規劃》在謀劃實施鄉村振興戰略的目標任務時，盡量詳盡地明確了到2035年的目標任務，對于2035年后15年的奮斗目標，則用一句話進行概括，即“鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”。這樣安排，體現了我們黨對鄉村發展規律的科學認識。鄉村振興未來15年會怎么樣？我們黨根據鄉村發展的態勢能夠作出精準而具體的判斷，但15年之后會怎么樣？只能作出一個大致的判斷，至于具體的細節及指標性要求，留待后人去探索。

2.2 "政策的內容日益豐富，認識逐步深化

鄉村振興政策的發展，呈現出由點到線、由線到面、由面到立體的過程。黨的十九大報告提出“鄉村振興戰略”，相當于確定了“文眼”；《意見》圍繞黨的十九大報告為實施鄉村振興戰略進行布局謀篇，可謂是一篇主題鮮明、內容精到、結構完整的論文；《規劃》圍繞《意見》作進一步的細化、提升，堪稱一部邏輯嚴密、大氣厚重的著作；《條例》《促進法》則以更加凝練的筆法，刪繁就簡、去蕪存菁，堪稱鄉村振興的2部法典。

如果從具體內容來看，鄉村振興政策具有明顯的步步推進、層層深化的特點。比如在對鄉村振興重大意義的認識上，黨的十九大報告用一句話來表述，即“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題”[1]；《意見》則在其后加上了一句話，即沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化；《規劃》則說得非常詳細，從經濟、生態、文化、社會、政治5個角度進行深入闡述；2021年一號文件則提出，“民族要復興，鄉村必振興。[4]”再比如在對推進鄉村振興戰略的評價考核上，《意見》只是作了簡單安排，即建立實績考核制度；《規劃》進一步提出“年度績效考評”，《條例》則設專章進行規定，明確了黨中央及中央農村工作領導小組、省市縣黨委、各級黨委農村工作部門的工作職責及激勵和問責機制；《促進法》則提出了法律執行過程中的考核評價、指標統計、報告制度、監督檢查以及責任追究等內容。

2.3 "政策的發展凝聚著習近平總書記的大量心血

在深刻把握我國“三農”工作發展規律的基礎上，習近平總書記適時提出了鄉村振興戰略，并不斷地進行探索。黨的十九大至今，習近平總書記曾于2017年、2020年、2022年3次經親臨中央農村經濟工作會議并作出重要講話；曾于2018年在中央政治局集體學習時就鄉村振興發表專題講話；至于到地方視察，更是將鄉村振興作為必看必聽必講的內容。在其強有力推動下，鄉村振興成為了全黨全社會的共識。

更為重要的是，習近平總書記的很多講話（文章）成為鄉村振興政策的重要來源。其中有3篇特別重要，一是2017年發表的《在中央農村工作會議上的講話》，二是2018年在主持中共十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話《把鄉村振興戰略這篇大文章做好》，三是2022年4月發表于《求是》的《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興》。

3 "鄉村振興戰略政策演進的實踐啟示

習近平總書記說，“鄉村振興是一盤大棋，要把這盤大棋走好。[2]”梳理鄉村振興政策演進的過程，并分析其特征，旨在從中受到啟示，從而將鄉村振興戰略落到實處。

3.1 "必須抓穩鄉村振興為農民這個定盤星

習近平總書記曾經滿懷深情地說，“現在的城里人，往上數三代，大都來自農村。[1]”“即便我國城鎮化率達到百分之七十，農村仍將有四億多人口。[1]”這是從感情上說的，如果從農民的作用上來說，我國的革命、建設、改革都離不開農民。所以，《意見》《規劃》《促進法》在鄉村振興的基本原則上都有“堅持農民主體地位”這一條，《條例》用了另一種表述方式，“堅持以人民為中心，尊重農民主體地位和首創精神。”但在實際工作中，部分地方、部分人員在推進鄉村振興過程中因為思維慣性，還是更多地考慮GDP增長，“見物不見人”，沒有充分尊重農民群眾的知情權、表達權和參與權，有越俎代庖的現象；沒有把主要精力用于激發農民參與鄉村振興的內生動力上；沒有將工作重點放到提高農民參與鄉村振興的本領能力上。對于農民而言，富裕只是結果，依靠自己的能力實現富裕才能實現自己的全面發展。必須深刻銘記，“鄉村振興是為農民而興，鄉村建設是為農民而建。[5]”鄉村振興不能脫離農民，不能讓農民成為“被代表”，不能讓農民成為“旁觀者”，而是要發揮廣大農民的積極性、主動性和創造性，切切實實地提高農民群眾的獲得感、幸福感和安全感，切切實實地推進全體農民共同富裕。

3.2 "必須抓牢鄉村振興旺產業這個牛鼻子

習近平總書記說過，“產業興旺，是解決農村一切問題的前提。[1]”實施鄉村振興戰略，產業興旺是重點，也是難點。我國現在的很多農村，產業比較單一，仍然以傳統的種養業為主；生產方式比較落后，仍然以粗放式碎片化為主；經營方式比較單一，仍然以單純出售初級農產品為主。雖然最近幾年很多鄉村出現了一些稍具規模、有一定科技含量的現代農業，但抗風險能力低、品牌影響力弱。更值得警惕的是，近幾年來，發達地方淘汰的一些高污染、落后產能，打著農業的旗號入駐農村，嚴重背離了鄉村振興的初衷，決不能讓這類企業鉆了空子。在實際工作中必須把產業興旺作為實施鄉村振興戰略的“主攻方向”，把發展現代農業作為實施鄉村振興戰略的“重中之重”，深入挖掘本土資源優勢和潛力，因地制宜、循序漸進地培育特色產業，堅持走質量興農、綠色興農、科技興農之路，打造具有地方特色的現代農業產業集群。

3.3 "必須抓住鄉村振興靠人才這個發動機

習近平總書記說過，“鄉村振興要靠人才、靠資源。”并強調道，“人才振興是鄉村振興的基礎，要創新鄉村人才工作體制機制，充分激發鄉村現有人才活力，把更多城市人才引向鄉村創新創業。[2]”實施鄉村振興戰略是一項系統而復雜的工程，既需要頂層設計，更需要基層探索。經過幾年努力，中央關于鄉村振興的頂層設計已經完成并逐步完善，但是基層探索卻進展緩慢，可復制可操作可大面積推廣的經驗做法并沒有達到足夠的量級，其原因就在于人才的嚴重匱乏。鄉村振興和城市建設對人才的需求同樣強烈，但是滿足的程度大不一樣。大量農民工進城，大學畢業生首選城市，結果導致城市人才相對過剩而鄉村人才特別緊缺。如何扭轉這種局面，讓更多的人才投入到鄉村振興中來，這不僅考驗著意志，而且考驗著智慧。為此，要從2個方面發力，一方面要以培養新型職業農民為抓手，大力培養本土人才；另一方面要以動員社會力量為抓手，大力吸引外來人才。

3.4 "必須抓好鄉村振興要實干這個關鍵點

習近平總書記提出，“要堅持以實干促振興”[1]。再美好的藍圖，必須通過實干才能實現。從中央到地方，關于鄉村振興的制度供給和配套政策已經很全面到位了，現在最重要的是落實，是實干。怎樣做鄉村振興的實干家呢？一要選好領路人。如果說縣委是鄉村振興的作戰指揮部，村黨支部就是鄉村振興最基本最重要的作戰單位。然而，我國大部分地方村黨組織成員年齡偏大、知識結構老化。這樣的村黨組織顯然是無法帶動村民實現鄉村振興重任的。二要找準切入點。鄉村振興包括很多方面，要想同步推進，確實很難。我們必須找準切入點，然后由點帶面、各個擊破。有的地方把推進移風易俗作為文化振興的突破口，取得了很好的效果。我們應該加以借鑒。三要增強堅韌度。鄉村振興投入高、周期長、收效慢，有時候還會招致部分農民群眾的不滿甚至為難。我們必須樹立“久久為功、功成不必在我”的心態，腳踏實地，堅持不懈，努力繪就新時代的“富春山居圖”。

參考文獻：

[1] 中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于“三農”工作論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2019.

[2] 習近平.習近平談治國理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020.

[3] 習近平.論“三農”工作[M].北京：中央文獻出版社，2022.

[4] 中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見[N].人民日報，2021-2-22（001）.

[5] 中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見[N].人民日報，2022-02-23（001）.