信訪干部化解信訪矛盾經驗研究
——基于“最美信訪干部”的扎根理論分析

王君玲，郭凱杰，劉婉詩

（山東工商學院公共管理學院）

2015年一部電視劇《信訪局長》的播出，讓我們切實體會到信訪干部日常工作的艱辛。他們面對的是需要幫助的困難群體，聽到的是嘆聲、怨聲、哭聲甚至罵聲，要辦的是最難辦的事、最煩心的事。但人無難事不上訪，如何解決信訪問題、化解信訪矛盾、做好這“天下第一難”的信訪工作成為信訪干部的重要使命。通過分析“最美信訪干部”的典型案例，加強“最美信訪干部”化解信訪矛盾經驗的推廣復制，可以更好地發揮榜樣引領作用，從而為群眾排憂解難，維護群眾的合法權益。

學界的研究主要集中于以下四個方面：一是信訪工作的功能定位研究。信訪工作本身功能方面，主要有聯系群眾、調解矛盾、反映民意、依法監督、助力決策等；信訪工作功能的定位變化方面，主要是指我國的信訪工作有其獨特的功能，并伴隨著時代的變化而不斷變遷。二是化解信訪矛盾的實踐困境研究。執行方面，存在基層政府公信力還有待提升、領導干部治理能力較弱等問題，重復訪、集體訪、纏訪鬧訪等時有發生；法治方面，信訪矛盾的化解難點和焦點在于基層，而信訪部門責重權輕，往往沒有過多的資源來統籌協調。三是第三方介入信訪矛盾化解的研究。學者基于地方實踐對社會組織、律師、專家、社會工作者等第三方介入信訪矛盾化解進行了有效分析。四是化解信訪矛盾的推進路徑研究。在健全信訪工作體制方面，設想從科層體系、信訪接訪、信訪處置、信訪答復、檔案管理、制度建設等方面逐步建立一套切實可行的工作流程和操作規范。

綜上，學者在信訪矛盾方面進行了多角度分析，然而學界對信訪矛盾化解的經驗研究卻很少涉及信訪干部本身。本研究以“最美信訪干部”典型案例為切入點，基于信訪干部扎根基層積累的經驗，對信訪工作程序的各個階段進行詳盡的分析并提出相應的改進戰略，以期為信訪干部化解信訪矛盾提供一些經驗參考。

一、研究設計

（一）研究方法

本研究運用扎根理論研究信訪干部化解信訪矛盾的經驗。扎根理論(Grounded Theory)的兩位創立者分別為芝加哥大學的社會學家巴尼·格拉澤(Barney Glaser)與哥倫比亞大學的社會學家安瑟倫·斯特勞斯(Anselm Strauss)。通過文獻梳理，發現信訪干部化解矛盾經驗方面的相關理論研究還比較少，使用扎根理論方法，對“最美信訪干部”典型案例進行分析，研究信訪干部化解信訪矛盾是可行的。

（二）數據采集

本研究以國家及各省市信訪局開展的“尋找最美信訪干部”活動涌現出的信訪干部為樣本，研究信訪干部化解信訪矛盾的經驗。信訪矛盾化解研究較為復雜，要求在資料搜集過程中內容盡可能全面。本文選取2017年及2021年兩屆20位國家最美信訪干部，2022年10位齊魯最美信訪干部，2021年浙江省11位、湖北省20位、湖南省10位、江蘇省20位、陜西省10位最美信訪干部，剔除掉1名重復人員，共100位信訪干部，通過收集他們的事跡簡介、搜索引擎上的新聞報道以及訪談視頻等作為研究樣本，并對其進行編碼、概括、分類、整合，使其能夠最大限度地反映信訪干部的真實情況。

二、資料編碼

（一）開放式編碼

開放式編碼是根據材料內容逐字逐句對其進行編碼，在編碼過程中對內容保持客觀態度并進行細致分析。通過對文本逐句編碼最終得到30個初始范疇，部分代表性原始語句(初始概念)，如表1所示。

表1 開放式編碼示例

（二）主軸編碼

主軸編碼就是在開放式編碼基礎上，對相同或相似的概念進行分析并將其整合歸類。原先的30個初始范疇，如學習政策法規、記錄工作日記、開展業務學習、考取資格證書合并為“提升業務水平”。通過這一過程，最終將30個初始范疇歸納為10個主范疇，如表2所示。

表2 主軸編碼示例

（三）選擇性編碼

選擇性編碼就是從主范疇中經過系統分析以后挖掘出核心范疇，基于特定的邏輯關系和脈絡，將其與其他范疇進行關聯，并對兩者關系進行檢驗，如表3所示。

表3 選擇性編碼示例

（四）理論飽和度檢驗

為了確保分析結果的可靠性，選取三分之一的內容作為理論飽和度的檢驗，依次進行“開放式編碼—主軸編碼—選擇性編碼”。飽和度檢驗節選如下。

原始語句：山西省陽泉市信訪局延素榮牽頭建立了三級聯防、分級負責的工作協調機制，始終按照“三到位一處理”的要求積極處理信訪事項。（創新工作機制—勇于開拓創新—事末回應）

通過以上的分析過程，對照研究歸納的4個核心范疇，沒有發現新的初始概念與主范疇，由此判斷基于扎根理論的信訪干部化解信訪矛盾經驗研究已趨于飽和，其結論具有一定的可信度。

三、研究發現

（一）信訪干部化解信訪矛盾的模型構建

通過對100位“最美信訪干部”典型案例的深入分析，構建出信訪干部化解信訪矛盾模型圖（見圖）。該模型圖由兩部分組成，上半部分是根據信訪干部案例歸納出信訪干部本身的素質和能力，以及信訪干部化解信訪矛盾各個階段的措施。下半部分是將信訪干部經驗運用到信訪工作程序中，通過對信訪事項的受理、信訪事項的處理、信訪程序的終結3個階段進行探析，在規范信訪流程的同時尋求改進策略。

信訪干部化解信訪矛盾模型圖

（二）模型闡釋

1.事初傾聽：信訪事項的受理階段。信訪事項的提出與受理即信訪人通過各種渠道反映訴求，向相關信訪機關提出信訪事項，信訪機關對信訪事項進行登記和初步審查，并決定是否受理。在信訪事項的提出與受理階段，一是要拓寬信訪渠道。健全信、訪、網、電“四位一體”工作網絡，讓群眾通過走訪、寫信、打電話、發信息和網上留言向信訪部門反映問題。二是要把矛盾化解在基層，就地化解矛盾糾紛。一方面變群眾上訪為干部下訪，信訪干部要深入基層調查真實情況，了解信訪人的真實訴求，從源頭化解矛盾糾紛；另一方面搭建在家門口就能化解矛盾的平臺。2018年，江蘇省泰興市信訪局三級主任科員白國龍通過在鄉鎮（街道）建立聯接聯調工作站，在村委會、居委會（社區）設立接訪驛站，在村民小組（居民小區）設立“細說心語室”，把信訪工作的觸角延伸到了基層最末端。三是學習調解藝術。調解糾紛是一門學問，語言要貼近生活，調解要有技巧。“信”字是一個“人”再加上一個“言”，意思就是要聽人講話，信訪干部要善于用群眾喜歡的語言表達自己的心聲，讓群眾從心底相信自己。湖南省益陽市高新區人民來訪接待室副主任張松鶴，憑借他那詼諧幽默的調解技巧，參演益陽電視臺《和為貴》欄目112期。同時，信訪干部對群眾反映強烈、涉及范圍廣的問題，要精準研判、抽絲剝繭、找準癥結、善用方法、敢于碰硬、破解關鍵。

2.事中破冰：信訪事項的處理階段。信訪事項的處理主要是信訪機關對其進行調查，并向信訪人傳達處理意見。在信訪事項的處理階段，一是要搭建干部群眾的連心橋。首先要看清群眾的上訪材料、摸清群眾的上訪原因、聽清群眾的上訪訴求、多渠道了解案件情況；其次要設身處地站在信訪群眾的立場去思考問題，滿足他們的合理要求；最后要全力幫，把群眾小事放在心上，真正解決人民群眾“急難愁盼”的問題。二是提升業務水平。信訪工作面臨的情況比較復雜，時常有鬧訪纏訪發生，這就要求信訪干部具備處理復雜問題的能力。許多信訪干部為提高自身的專業素養，會在業余時間學習政策，考取法律、心理等資格證書，同時定期開展業務學習，記錄工作日記，總結信訪工作中存在的問題和困惑。湖南省岳陽市信訪局鐘永華為了擠出時間學習政策，他每天提前一小時上班，推遲一小時下班，把一本《信訪工作常用法律政策匯編》翻到掉了頁。河南省西華縣信訪局席德聰90余萬字的筆記，厚厚的一本“民情日記”記錄著信訪人的家庭情況、上訪訴求、處理意見、案件進展、信訪人反饋。三是要強化信訪責任。嚴格執行信訪工作責任制，做到接訪、交辦、跟蹤、督辦各個環節都有專人負責，減少“踢皮球”推卸責任現象的發生。同時，信訪干部要對信訪事項進行監督，簡單易操作的信訪事項要及時處理，常規的信訪事項要追求高效，應該受理的信訪事項要規范辦理，及時對信訪人反饋最新情況。四是要維護信訪秩序。對于人民群眾的合理要求，要采取一切辦法來解決；對于來訪者的無理要求，甚至有擾亂秩序、違反規定的行為，要依法予以嚴厲懲處。

3.事末回應：信訪程序的終結階段。信訪人對處理意見有異議，可以向處理機關的上級行政機關申請復核。有時信訪人自愿放棄復查，信訪程序也會提前終結。但有的信訪人認為自己的訴求沒有滿足，對處理意見不服，往往會申請復查。再審案件就像法庭上的訴訟，信訪干部要聽取被告和原告的意見，不能只聽當事人的一面之詞。在信訪程序的終結階段，信訪干部一是要反饋信訪結果。要充分發揮信訪機關的職能，做到事事有回應，把群眾的訴求落到實處，發揮信訪工作機構的兜底功能，真正解決群眾的訴求。二是要做好回訪抽查工作，定期關心了解上訪戶的生活情況，減少重復訪的發生。另外，要加強干部隊伍建設，注重“傳幫帶”，一對一結對幫扶傳授經驗，既要給年輕干部肩上壓擔子，幫助他們盡快適應工作要求成長起來，也要學會給干部心理卸擔子、放松心態。三是勇于開拓創新。由于信訪工作的復雜性及其特殊性，信訪干部常常處于“白加黑”“五加二”的工作狀態，但即便這樣，信訪事項的處理效率仍然有待提高。深圳市光明區信訪局黃國濱創造性打造“500米群眾訴求服務圈”，在一些街道以及住宅小區等人流量大的區域，設立246個群眾信訪大廳，整合部門資源集中為上訪群眾解決問題；山東省濱州市信訪服務中心副主任王玉亮積極開拓“互聯網+信訪”新模式，致力于打造“陽光信訪”，先后為濱州市10個縣（市）區、91個鄉鎮辦、451個部門接入了山東省信訪信息系統。

四、結論與建議

綜上所述，信訪工作既是社會建設與發展的“晴雨表”，也是干部與群眾的“連心橋”。當前信訪工作任務十分繁重，新時代的信訪干部要繼續擔負起“為民解難、為黨分憂”的歷史使命，做群眾饑時的一粒米、寒時的一寸紗，為他們撐起一把雨中的傘，扎根基層磨煉能力，從事初傾聽、事中破冰、事末回應3個方面化解信訪矛盾。