基層政府如何適配國家治理轉型*
——基于鄉鎮自主性的討論

2023-01-04 04:01:50劉成良

人文雜志 2022年12期

劉成良

內容提要新時期伴隨著國家治理轉型，自上而下的政府治理體系呈現出較強的積極治理特征。處于高度動員狀態下的鄉鎮政府承載了過量的治理事務，超越了其治理能力和財政資源的支持范疇，以至于不得不在密集的治理事務中疲于應對。鄉鎮自主性的匱乏，使得政策執行績效難以達到預期、存在硬著陸風險、積極性被消解等問題。為了完成治理目標，鄉鎮政府也通過在政策體系內探索適度的盈利空間、制造亮點等策略主義方式來適配國家治理轉型要求，但是這種能動性很難修正積極治理背景下政策執行僵化、基層被動式應對等問題。積極治理目標的達成需要上下層級政府之間的高度聯動以及政策執行體系的密切協作，需要對基層政府適度“松綁”來激發治理活力，基層政府對于政策執行的意見表達應該受到重視，應該探索賦予其參與政策調適的空間，從而避免公共政策的硬著陸。

一、問題的提出

2021年，中共中央、國務院發布了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，對完善基層治理體系、提升基層治理能力作出了全面部署。作為基層治理中最關鍵的主體，鄉鎮政府不僅是聯系國家和社會的重要紐帶，也是國家治理體系的重要基石，其治理能力直接關系到國家戰略的執行績效。近年來，伴隨著精準扶貧等政策的實施，國家通過政治動員與社會動員重塑了政策體系，并由此推進了基層治理現代化的進程。國家治理體系和治理能力現代化轉型對鄉鎮政府的治理能力提出了更高要求，越來越多的惠民政策都亟須強有力的執行體系予以保障。

然而，在基層治理取得一系列成效的同時，也暴露出了禁而不絕的形式主義、反復出現的基層負擔過重以及公共政策執行過程中的“一刀切”“翻燒餅”等問題，這表明推進基層治理現代化仍然是任重而道遠。在調研中發現，伴隨著國家治理轉型，鄉鎮政府的治理事務不斷增加，但與此同時又面臨著“吃飯財政”的困境，兩者之間形成的張力使得鄉鎮政府疲于應對，不僅沒有提升治理效能，反而又產生了新的債務問題。鄉鎮政府如何適配國家治理轉型以及如何認識基層自主性，則構成了本研究的核心問題。

政策目標如何在層級政府間傳達并實現是理解政府治理模式的重要抓手。周黎安將中央政府把政策目標“發包”給下級或者當地政府的模式概括為“行政發包制”，(1)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。并從行政權分配、財政與預算控制、考核評估、雇員激勵等四個維度比較了“行政發包制”與雇傭制之間的差異。(2)周雪光、劉世定、折曉葉：《國家建設與政府行為》，中國社會科學出版社，2012年。周雪光對行政發包制進行了修正和擴展，將政府各級部門間的控制權概念化為三個維度，即目標設定權、檢查驗收權、激勵分配權，而控制權在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導致了差異化的治理模式。(3)周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。在既有的政府間關系研究中，鄉鎮作為行政鏈條的末梢，更多被定義為政策執行者的角色，處于“控制權”理論中被控制的對象，周黎安、周雪光等學者的研究大都是從自上而下的視角審視政策執行過程政府內部的權威關系，缺乏對鄉鎮政府的主體性思考，對于基層政府是如何適應這種自上而下的控制模式的研究尚有不足。21世紀以來，鄉鎮政府在國家治理改革中已經歷了兩次比較關鍵的調適周期：

第一次是以農業稅費取消為關鍵節點，農村公共品供給模式的變化使得鄉鎮政府的財權和事權經歷了雙向收縮歷程。1994年分稅制改革以后，由于一些三農政策的失誤，導致“中央請客，地方買單”成為常規，縣鄉財政處于緊張狀態，為了保障地方運轉、完成各項任務，縣鄉政府不得不在正式稅費之外向農民增加攤派，造成了基層矛盾的增加。(4)賀雪峰：《取消農業稅對國家與農民關系的影響》，《甘肅社會科學》2007年第2期。農業稅費取消之后，為了化解鄉鎮財政困境，2006年財政部頒布了《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》，(5)王偉同、徐溶壑、周佳音：《縣鄉財政體制改革:邏輯、現狀與改革方向》，《地方財政研究》2019年第11期。強化了縣級政府對財政資源的統籌力度，縣級政府可以對鄉鎮財政做出符合其發展需要的支出安排。(6)李永友、王超：《集權式財政改革能夠縮小城鄉差距嗎？——基于“鄉財縣管”準自然實驗的證據》，《管理世界》2020年第4期。“鄉財縣管”對于重構縣鄉財政分配關系、規范鄉鎮政府行為、緩解鄉鎮財政困境等方面具有積極意義，(7)楊發祥、馬流輝：《“鄉財縣管”：制度設計與體制悖論——一個財政社會學的分析視角》，《學習與實踐》2012年第8期。但是也產生了財務運行成本過高、鄉鎮公共服務缺位等問題。(8)侯經川、楊運姣：《“鄉財縣管”制度對鄉鎮財政支出的約束效果——基于湖南兩試點鄉鎮的實證分析》，《公共管理學報》2008年第1期。鄉鎮政府失去了原來的預算外資金收入，其運轉主要依靠國家轉移支付來維持，(9)夏杰長、陳雷：《“鄉財縣管”改革的社會學分析——以安徽省G縣為例》，《經濟研究參考》2005年第77期。而農村基礎設施建設、公共服務等方面主要依靠專項項目資金投入，這種依靠形式理性的設計和程序技術的控制無法有效解決農村的復雜矛盾，造成了村級公共事物的協調困境。(10)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。鄉鎮政府的運行模式從過去“要錢”“要糧”變為“跑錢”和借債，(11)周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。呈現出“懸浮型”特征。(12)付偉、焦長權：《“協調型”政權：項目制運作下的鄉鎮政府》，《社會學研究》2015年第2期。

第二次是以精準扶貧政策執行為關鍵節點，國家治理的現代化轉型重塑了政策體系，深刻改變了鄉鎮政府的運行邏輯。為了應對繁重的貧困治理壓力和高密度的治理事務，國家通過政治動員，重構縣鄉村責任共同體，實現了外部扶貧組織體系和基層治理體系的有效結合，形塑出基層組織積極治理的邏輯。(13)袁明寶、余練：《精準扶貧嵌入與全面脫貧的基層治理邏輯》，《開放時代》2021年第3期。由于現代化的治理體系對公共政策執行的科學性、嚴謹性要求更高，精準扶貧政策從設計、執行、監督到評估的流程非常完整，地方政府的自主空間被不斷壓縮，(14)劉成良：《精準治理：地方治理的精準轉向及其悖論——地方治理能力的視角》，《人文雜志》2020年第3期。甚至還出現了地方政府為完成脫貧摘帽任務而集中使用有限的財政資金，不僅造成了區域間的不平衡，而且也產生了扶貧資源配置低效的“內卷化”困局。(15)郭勁光、俎邵靜、鄧韜：《扶貧資源配置低效問題研究:生成機制與治理路徑》，《農業經濟問題》2019年第7期。在推進治理現代化的過程中，國家通過調整縱向權力配置來加強對基層組織控制，將鄉村治理納入國家行政規范的制度框架，構建“集中統一、權威高效”的監督體系。(16)冷波：《監督下鄉：鄉村監督體系重塑及其效應》，《中國農村觀察》2021年第4期。然而，賀雪峰等研究發現基層治理的特殊性與自上而下的監督體系的規范性、標準性之間存在矛盾，造成了基層治理的諸多困局，(17)賀雪峰、鄭曉園：《監督下鄉與基層治理的難題》，《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2021年第2期。而且將行政權集中化配置的過程強化了行政體系對政治動員的依賴，造成了基層政府的自主性收縮。(18)仇葉：《行政權集中化配置與基層治理轉型困境——以縣域“多中心工作”模式為分析基礎》，《政治學研究》2021年第1期。

以上表明，伴隨著行政體制改革，為了提高治理效能、保障政策貫通力度，鄉鎮政府的財權和事權自主性被不斷壓縮。基于“控制權”的視角，鄉鎮政府適配國家治理轉型可被看作是被動性適應的過程。然而，在周飛舟看來，受“國家—社會”關系范式的影響，群體間的互動博弈模式成為解釋中國各類社會現象的主要因素，這個同樣適用于政府內部的不同層級。(19)周飛舟：《從脫貧攻堅到鄉村振興：邁向“家國一體”的國家與農民關系》，《社會學研究》2021年第6期。鄉鎮政府在此過程中也展示出了很多主動調適的面向，否則就無法解釋在治理任務不斷加大而治理行為又不斷受到約束的背景下，鄉鎮政府基本上都完成了自上而下的任務，并保障了基層社會的秩序。顏昌武、許丹敏發現在屬地高壓的結構中，鄉鎮政府能夠充分發揮能動作用，根據效用偏好策略性地完成屬地管理任務。(20)顏昌武、許丹敏：《屬地管理與基層自主性——鄉鎮政府如何應對有責無權的治理困境》，《理論與改革》2021年第2期。為了獲取發展資源，鄉鎮政府還會通過援引國家政策，注重對體制內資源的獲取和利用，從而“經營村莊”，以實現上級政府意志和制度設置的遵從。(21)李祖佩、鐘漲寶：《“經營村莊”:項目進村背景下的鄉鎮政府行為研究》，《政治學研究》2020年第3期。這些研究對于重新審視基層自主性具有一定的借鑒意義，但是仍然沒有闡釋清楚鄉鎮政府是如何應對國家治理轉型背景下的復雜治理任務，以及如何來化解在完成這些任務過程中所面臨的障礙。

在贛中Y縣G鎮調研發現，(22)G鎮交通便利，臨近高速、機場，且有國道縱貫境內；版圖面積為96平方公里，其中山地面積為10萬畝，耕地面積為1.7萬畝，水域面積為0.7萬畝；轄10個行政村、2個居委會，共4500戶，16000余人。鄉鎮政府在完成精準扶貧工作后繼續面臨著非常繁雜的治理事務。除了常規工作，鄉鎮政府還要集中精力解決各種中心工作，人口普查、農業生產、廁所革命、環境整治、換屆選舉、機構改革、產業發展、征地拆遷、企業招工等重點工作應接不暇，幾乎每個階段都有好幾件重點工作需要完成。伴隨國家治理轉型而不斷延伸的治理任務和鄉鎮政府有限的治理能力之間形成了較大張力。2021年4月和5月，筆者及研究團隊通過駐點調研的方式，對Y縣進行了田野調查，通過對縣鄉干部、村組干部等基層工作人員的半結構式訪談，系統了解了鄉鎮政府的自主性問題，以及其如何來適配國家治理轉型。

二、國家治理現代化背景下的基層治理轉向

國家治理現代化的過程就是不斷重構治理體系以回應社會需求，從而構建穩定的政治秩序的過程。尤其是在向服務型政府轉型過程中，中國政治展現出了較強的回應性與調試性特征。(23)閆帥：《回應性政治發展》，中國社會科學文獻出版社，2015年。唐皇鳳認為這種調試性能夠更好地發揮黨和政府的職責和功能，激發治理活力。(24)唐皇鳳：《中國政治的回應性與調適性——兼評閆帥新著〈回應性政治發展〉》，《華中科技大學學報》(社會科學版)2016年第4期。與過去被動式回應社會治理的模式不同，國家治理展現出較強的規劃引導功能，即以頂層設計為鄉村社會設定了發展方向，通過若干個五年規劃和中長期規劃，推動相關公共政策和資源投入以實現目標。近年來，精準扶貧、鄉村振興戰略的實施充分表明國家不斷加強對農村的資源投入力度以推動鄉村社會發展，自上而下的政府治理體系呈現出較強的積極治理特征。在此背景下，基層治理也出現了新的轉向，主要表現為三個方面：

1.基層政府的治理議題不斷拓展并由國家全面主導

鄉鎮政府的主要職能是負責貫徹實施上級政府決策，其工作是以國家任務為核心，自主設置議題的空間非常小。伴隨著國家治理階段的變化，不同時期的鄉鎮工作呈現出較大的差異性。在2006年以前，鄉鎮政府的核心工作是收取農業稅費和計劃生育，并且這兩項任務目標非常清晰，對于基層而言，完成上面規定的數字即可；而在農業稅費取消之后，伴隨著財權和事權的上收，鄉鎮政府在一段時期內處于“懸浮型”狀態，隨著國家惠農反哺政策支持力度的增加，鄉鎮政府的協調性功能表現較為突出；在精準扶貧工作開始以后，鄉鎮政府所承擔的治理任務大量增加，作為對“十三五”時期農村工作的總體統領，精準扶貧不僅包含了貧困人口脫貧這一核心內容，還有基礎設施建設、農村產業發展、教育醫療提升等一攬子工作，從治理事務的密度和難度來講，遠比計劃生育和農業稅費收繳工作復雜得多。

當前階段，鄉鎮政府的工作量并沒有隨著完成全面建成小康社會的戰略目標而減少，如何鞏固脫貧攻堅成果并與鄉村振興戰略有效銜接依然是基層政府所要面對的重大議題。除此之外，還要做好常規的管理和服務。值得說明的是，伴隨著國家治理轉型的推進，鄉鎮政府的工作已經深深嵌入進國家的各項戰略和重大任務之中，并在其中扮演著越來越重要的執行者角色。這種轉變主要表現為鄉鎮的治理議題不斷拓展并由國家全面主導，以Y縣2020年鄉鎮工作為例，其核心工作見表1：

表1 Y縣2020年鄉鎮核心工作

鄉鎮政府工作內容不斷增加，除了要執行國家既定的方針政策之外，還有很多治理任務是屬于“舉一反三”式的增量任務，即在某個地方出現的事件產生較大社會影響，或者受到了主要領導重點關注后，其他地方要以此為鑒，舉一反三。例如2020年四川涼山大火造成了重大損失和人員傷亡，這一事件的外溢后果是其他地方也要以此為鑒，加強應急管理，預防森林火險；2021年4月，陜西洛南由于扶貧工作中一些項目沒有達標，受到媒體社會和主要領導關注后，其他地方也被要求摸排整改，杜絕此類問題再次發生，當時筆者正在Y縣調研，縣鄉兩級都在忙于排查扶貧領域中的相關問題，并要向上級政府反饋排查情況。

2.政策過程的控制體系更加規范和嚴格以壓縮偏差空間

黨的十八大后，全面深化改革的政策“梗阻”問題曾引發“總理之怒”，為了破解“政令不出中南海”“處長治國”的困境，規范權力運行程序，推進行政審批流程再造成為新時期放管服改革的重點。(25)湯嘉琛：《總理之怒能改變“處長治國”嗎》，《中國青年報》2015年5月4日，第2版。從公共政策的執行體系來看，政策過程控制伴隨著國家治理的現代化轉型也在不斷升級，主要表現為三個方面：一是公共政策的流程設計更加嚴謹，從政策制定、政策執行、政策監督到政策反饋形成了閉環體系，較為有效地改變了過去公共政策落實過程中地方政府利用信息不對稱對政策變通執行、“象征性執行”或者不執行等弊端；二是自上而下的政策執行監督體系不斷完善，強化對政策執行的過程監督，針對一些重點工作，中央政府、省、市、縣等四級均會成立相應的督察組，通過明察暗訪、交叉檢查等方式為政策貫徹保駕護航；三是積極引入第三方評估制度，通過外部力量對政策執行績效的考核，來打破層級政府之間由于庇護等因素而導致的績效難以獲得社會認可等問題。

規范和嚴格的政策過程控制體系能夠保障政令的暢通，也回應了過去政策執行過程中的偏差困境，尤其是跨層級督查方式逐漸被普遍化采用，打破了層級政府間的“共謀現象”。(26)周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《開放時代》2009年第12期。縣級政府不能再像過去那樣對鄉鎮政府政策執行過程中的偏差問題加以理解式抑或放任式的選擇性忽視或者庇護，即便是鄉鎮政府的政策執行偏差存在客觀或合理性的理由。在跨層級督查中，鄉鎮政府的違規行為被更高層級政府發現后，縣級政府不可能不作出嚴肅處理和問責。在此背景下，鄉鎮政府的自主性在自上而下的政策過程控制體系中被不斷壓縮，作為具體政策的執行者，既要面對剛性的制度約束體系，又要處理復雜多變的具體情境，行政難度不斷增加。Y縣G鎮由于交通便利而成了各級政府重點檢查和暗訪的對象，暗訪組經常不打招呼就驅車直入村莊，發現的諸如環境衛生、違建等問題，都會拍照留證之后交由鄉鎮整改。嚴格的政策控制體系雖然能夠保障政策的貫徹執行力度，但與此同時對政策的頂層設計也提出了更高的要求，否則，當不合理的政策目標匹配了嚴格的政策過程控制體系，容易倒逼新的行政困境。

3.基層政府受到服務型政府理念的全面規訓

黨的十八大后，隨著政府治理思路的變化，以及放管服改革的深入推進，服務型政府建設速度明顯加快，更加注重政府職能調整、公共服務供給、社會問題回應等方面的改革。服務型政府建設的理念在自上而下的政府體系內部也得到了貫徹落實，即便是作為最低層級的鄉鎮政府，也正經歷著改革過程，主要表現為三個方面：一是精簡機構數量、明確機構職能，通過裁撤、合并等手段，壓縮鄉鎮政府不必要的機構，完善鄉鎮政府職能體系；二是設立便民服務中心，通過整合與居民工作生活緊密相關的行政審批事務，設置綜合窗口，提供“一站式服務”“一門式辦理”，同時利用互聯網大數據，推動更加便捷的線上審批服務；三是政府職員的工作手段和方法更加合規合法，粗暴式執法的空間被大大壓縮，為了避免在自媒體時代成為“網紅”，公職人員在行政過程中更加自律。

相較于農業稅費時期，鄉鎮政府的行政手段已經發生了極大轉變，在服務型政府理念的全面規訓之下，如何采用符合規范的方式并有效實現國家不斷增加的治理目標成為考驗地方治理能力的重要議題。鄉鎮工作的特殊性在于需要在清晰明確的國家制度文本與復雜又充滿不確定性的社會事實之間進行溝通和協調，基層治理過程很難按照規則所設定的路徑不折不扣地完成。尤其是當治理任務不斷增加，且任務要求剛性越強時，基層政府完成任務的難度也就越大。以往基層政府會通過一些灰色手段進行解決，例如說狠話、暴力威脅等方式，但是伴隨著群眾權利意識的覺醒、服務型政府理念的規訓，基層干部的行政手段也越來越規范化，尤其是隨著自媒體短視頻的普及，基層干部也越來越懂得通過合法的行政行為進行自我保護。對于欠發達地區而言，由于缺乏有效的經濟約束手段，而以往較為有效的灰色行政手段又不斷受到限制，則產生了缺乏治理抓手的問題。

三、積極治理與疲于應對：鄉鎮政府自主性之困

新時期，在全面推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，政府的公共服務職能不斷強化，公共政策更加注重對基層社會的關注和對民生問題的回應，自上而下的行政體系呈現出較強的積極治理特征，一方面國家通過多種方式來回應社會發展需要，從而保障了國家和農民在“家”這一層面上的高度一致關系，這種“家國一體”的關系超越了西方社會的“國家與社會”范式，(27)周飛舟：《從脫貧攻堅到鄉村振興：邁向“家國一體”的國家與農民關系》，《社會學研究》2021年第6期。另一方面國家也通過舉一反三式的預防型治理來實現對風險的控制，從而通過積極干預來化解潛在的治理危機。積極治理目標的達成需要上下層級政府之間的高度聯動以及政策執行體系的密切協作，這都倒逼地方政府加強治理能力建設，以匹配轉型中的國家治理體系。然而，在實踐中國家積極治理的目標與鄉鎮政府的現實處境之中產生了較大張力，而鄉鎮自主性的不足反過來還會產生其他風險。

1.鄉鎮政府面臨的張力

(1)積極治理與中心工作的泛化。在積極治理結構中，中心工作的泛化是基層政府不得不面對的一大難題。“上面千條線、下面一根針”是鄉鎮工作的典型特征，受條塊關系及權責結構的影響，作為最基層的鄉鎮政府需要統籌自上而下的各類事務，鄉鎮政府由于可以動員的資源和人員非常有限，不得不根據實際情況對各項工作的輕重緩急進行排序。過去鄉鎮政府往往將上級政府最關注、最緊迫的事情列為中心工作，通過集中有限的人力和資源進行支撐，通常能夠取得比較好的治理績效。而當前階段的困境在于中心工作的泛化，即上級為了保障工作能夠受到重視、落到實處，一方面在宣傳動員過程中強調工作的重要性，另一方面又強化監督考核手段來鞭策基層政府，致使多項工作都被升格為中心工作。而事實上，由于鄉鎮政府可以調配的人員和財政資源沒有增加，多中心工作的格局使得鄉鎮人員始終處于緊張忙碌的狀態，尤其是在嚴格的政策過程控制體系下，很難通過變通的方式來集中優勢力量，從而陷入了在多個中心工作中疲于應對的困局。

(2)過程控制與超標準規則的硬約束。嚴格的政策過程控制體系本無可厚非，但是采用過高的標準進行控制容易造成基層行政的無所適從。在Y縣G鎮調研發現，人居環境整治工作就遭遇到了此類問題。加強農村生態環境保護，持續改善農村人居環境是鄉村振興戰略的重要內容，圍繞這一問題，從中央到省市均出臺了相關指導文件。但是究竟要按照什么樣的標準來打造農村人居環境，事實上是見仁見智的問題。如果僅僅將農村人居環境的改善作為倡導性內容而缺乏實質的標準，那么這種軟約束則很容易被鄉鎮政府所屏蔽，從而將注意力放在更為重要的內容。為了扭轉這一局面，新時期的政策執行體系設置了非常清晰的標準和考核細節，諸如農村要建設何種類型的廁所，該如何建設都有明確的規定。然而，這種過于清晰明確的要求與農民現實生活產生了巨大張力，鄉鎮政府如果不按照要求執行政策則要面臨被問責的處分，如果執行，又會面臨農民抵觸情緒較強、政策落地阻力較大等問題。鄉鎮政府為了完成任務，一方面通過政治動員，凝聚駐村干部和村兩委干部共識，將任務分解到各個村莊，動員村莊用集體資金或者負債的形式進行前期墊付，購買改廁的基礎資料，另一方面通過駐村干部和村干部進村入戶做思想工作，以軟磨硬泡，動用各種社會關系推動工作落實。從政策執行的績效來看，由于缺乏污水管網等配套設施建設，不僅水廁實際使用率不高，而且還加劇了基層財政困境，甚至有的鄉鎮為此負債。

(3)任務達標與吃飯財政困境。地方財政是保障政府有序運轉，完成自上而下治理任務，促進經濟社會發展的重要基礎。中西部多數普通農業型地區的縣域經濟較為薄弱，工業發展相對滯后，鄉鎮政府普遍面臨著吃飯財政的困境，剛性支出壓力不斷增加，尤其是工資福利在鄉鎮的財政支出結構中占比最大。(28)鄉鎮干部的工資福利主要是由兩部分構成：一是每月發放的基本工資、津補貼，二是年終考核后的獎金。根據控制權理論，激勵分配權是層級政府間進行控制的重要維度之一。縣級政府通過設置考核激勵方案來對縣域工作進行總體統籌，年終對鄉鎮工作進行綜合考核，根據考核結果可以發放7到10個月的基本工資作為年終績效獎勵。由于縣級財政同樣比較困難，雖然可以保障鄉鎮干部每月的基本工資和津補貼，卻無法有效保障年終獎勵。為此，將后者的發放主體委托給各鄉鎮自籌解決，但是發放標準必須根據年終考核來確定。經濟薄弱的鄉鎮很容易出現鄉鎮財政不足以發放干部績效獎勵的問題。筆者調研的G鎮財政收入100%來自上級撥款，工資福利支出占財政收入比例見表2。G鎮政府2020年共有49人，其中在職人數34人，(29)其中公務員14人、參照公務員管理的事業單位人員1人、全部補助事業人員19人。退休人員7人，臨聘人員8人，其工資待遇完全由鄉鎮財政保障。Y縣某人大常委會副主任曾在G鎮工作過，也在A鄉做過黨委書記，他講2016年在A鄉工作時總共有153萬元財政收入，其中人員工資補貼等硬開支就需要96萬元，到了年底給干部發完工資獎金后，鄉鎮賬戶就只剩下20萬元，還要應對來年的各種開支。除了人員經費不斷增加之外，鄉鎮政府的任務型開支也處于上漲趨勢。任務型開支主要是指為了完成剛性任務，在專項經費之外投入的經費。例如在環境整治工作中，由于上級設置了較高的標準，鄉村道路上不能出現動物糞便、改廁要覆蓋到每一戶，為此要通過各種督查和暗訪的形式來檢查工作進度，鄉鎮政府為了達標不得不進行大量的資金投入。除此之外，一些階段性的工程項目也會給地方財政帶來壓力，調研中G鎮鎮長表示：“雖然去年我鎮財政決算執行情況較好，但還稍有赤字，其主要是BY大橋建設及18公里水泥路建設、公路改造等資金需求較大。”

表2 G鎮2015—2019年工資福利支出及其占財政收入比重(30)2016年工資福利支出迅速上漲的原因是國家出臺了提高工資待遇的政策及人員增加；2017年工資福利支出增長的原因是農技站人員納入鄉鎮核算，增加了工資福利支出，總體財政收入也相應增加；2019年G鎮遭遇重大洪澇災害，上級政府加大撥款力度，當年災害防治及應急管理支出、社會保障和就業支出、農林水支出、城鄉社區支出占比劇增，但是這種增長是特殊的，沒有可持續性。(單位：萬元)

2.鄉鎮政府自主性匱乏的后果

(1)鄉鎮政府自主性不足會制約政策執行績效。即便是公共政策的制定水平已經得到了較大幅度的提升，但是仍然無法有效解決政策的統一性與地方差異性之間的矛盾，無法解決政策文本的清晰性與社會事實的模糊性之間的矛盾。鄉鎮政府的自主性與其政策的執行者角色不是非此即彼的關系。鄉鎮政府的自主性有助于彌合政策文本與社會事實之間的張力，作為溝通國家與社會的重要媒介，鄉鎮政府在一定程度上承擔著政策轉譯器的職能，即將文本化的公共政策轉化成為公眾可以清楚掌握的日常話語，同時對于政策文本中與社會事實存在的張力，可以通過上傳下達、協調溝通來實現對政策的修正，從而使其更好地符合基層實際。如果僅僅將鄉鎮政府作為政策傳聲筒，為了避免政策執行偏差，而抑制其自主性的發揮，則容易出現政策執行績效無法達到預期標準的問題。

(2)鄉鎮政府自主性的匱乏有可能造成公共政策的硬著陸。(31)本研究將公共政策的執行績效問題分為兩種，一種是公共政策總體上沒有達到預期目標，但是也未產生較大的社會問題；而另一種則是公共政策不但沒有達到預期目標，而且還產生了不良的社會影響，后一種筆者將其概括為公共政策的硬著陸。盡管作為國家意志表達的公共政策旨在提升民生福祉，但是其執行標準很難被文本窮盡，政策執行過程的延續性和統一性固然重要，但是還需要具體情況具體分析，如果將政策文本作為絕對權威，而忽視了社會事實的復雜性，就有可能造成政策執行僵化、脫離實際等問題。近年來，類似的問題時有發生，例如2020年山東省的合村并居問題，鄉鎮政府非常清楚政策執行后會產生哪些后果，并且作為具體的政策執行者，其執行意愿并不高，但是迫于行政壓力又不得不做，結果產生了較大的社會不良影響。不僅如此，當前人居環境整治工作過程中也出現了強迫農民改水廁等“一刀切”問題，2021年9月胡春華副總理在全國農村人居環境整治提升現場會上就指出必須認真總結經驗，深刻吸取教訓、避免偏差，強化規劃引領、科學穩慎決策，防止資源浪費和“翻燒餅”。(32)《確保新發展階段農村人居環境整治提升開好局、起好步》，《人民日報》2021年9月25日，第4版。

(3)自主空間被不斷壓縮容易消解鄉鎮政府在發展中的積極性。基層社會的健康有序發展需要充分發揮中央和地方的積極性，不僅高層政府要保持關注，通過宏觀政策進行支持和引導，而且作為最熟悉基層社會的執政者，鄉鎮政府在促進地方發展方面發揮著不可替代的關鍵作用，尤其是在因地制宜制定地方發展規劃、協調項目資源回應民生需求等方面。對于鄉鎮干部而言，在缺乏經濟激勵和晉升激勵的結構性困局中，通過創造性的工作來推動地方發展，為群眾謀取福利是自我實現的重要路徑，也是工作意義的重要源泉。如果一味加強對鄉鎮政府制度外行為的約束，長時期頻繁地通過政治動員的方式要求基層完成各項任務，很容易消解鄉鎮的積極性，從而變成被動式地應對各種事務，不僅無法提升治理績效，而且鄉鎮干部也更容易在程序化的工作中失去意義感和積極性。

四、基層政府適配國家治理轉型的現實選擇與優化路徑

鄉鎮政府的自主性與其政策執行者角色充滿張力。在自上而下的行政鏈條中，鄉鎮政府的職能定位是做好管理和服務，完成國家設置的治理議題，其自主決策的空間原本就比較受限，并且不斷完善的政策過程控制體系也會盡量避免其自主決策而導致政策執行偏差問題。從這個視角來看，鄉鎮政府的自主性似乎是個偽問題，但實踐表明，鄉鎮政府由于自主性匱乏，并不能有效避免政策執行的偏差問題，同時還造成了其他后果。由此可見，如何在基層治理中把握放權與收權的平衡，激發治理活力，基層自主性至關重要。

1.夾縫中的基層自主性

為了完成治理目標，鄉鎮政府并不總是被動適應，也通過策略主義的方式來適配國家治理轉型要求，這種在夾縫中展現出來的能動性使得基層自主性有了更為廣泛的討論空間。當前基層自主性在兩個方面表現得較為明顯：

一是為了應對吃飯財政困局，鄉鎮政府會在政策體系內探索適度的盈利空間。由于正常渠道的上級撥款無法有效解決鄉鎮財政收支平衡問題，在轉移支付以外的財政資源補充行為則成為理解鄉鎮政府能動性的重要抓手，這對鄉鎮主官的財政經營能力提出較高要求。鄉鎮黨委書記、鎮長作為基層政府的第一責任人，盡管經費薄弱是客觀問題，但是如果造成鄉鎮停擺或者干部隊伍不穩定，不但會被追究責任，而且也會被視為缺乏能力的表現。因此，鄉鎮主要領導除了爭取上級政府每年財政撥款投入的增加，還會通過社會關系在縣域部門之間“爭資跑項”，在爭先創優過程中獲得上級政府的經濟激勵。以G鎮為例，鄉鎮拓展財政增收的渠道主要是通過完成縣級部門的政策來獲得專項工作經費(見表3)。

表3 G鎮2019年拓展財政增收的主要項目

鄉鎮政補充財政資源的形式都是在土地政策上做文章，這些收入項目存在較大的不穩定性，并且難免受到縣鄉不對稱權責結構影響，例如增加掛鉤等工作經費的獲取并不能夠及時兌現，盡管上級政府認可經費數目，但是無力支付。訪談中，G鎮黨委書記講，由于縣級財政也較為困難，“其余的2萬，縣里也認賬，(鄉鎮)真正過不下去的時候，縣里會想辦法。”

國家治理轉型所帶來的治理任務下沉對基層政府的財政資源提出了更大的挑戰。在精準扶貧工作開始后，縣域政府加強了財政資源的統籌力度，與此同時大量下沉到基層的事務加劇了鄉鎮政府財權和事權不平衡的困境。鄉鎮政府由于面臨著財政結構性困境，不僅在完成治理任務方面頻繁遭遇“囊中羞澀”的困境，而且在調動干部積極性、進行自主發展決策方面常苦于“無米之炊”。訪談中，G鎮鎮長就表示：“我鎮主體稅源太少，增收潛力幾乎沒有，資金需求大大高于財政收入的增長，收支逆差大，這也是我鎮出現赤字的主要原因，對這些問題我們一定要保持清醒的頭腦。”

二是善于通過包裝項目、制造亮點等方式來爭取體制內資源支持完成發展目標。在缺乏發展資源的情況下，鄉鎮通過系統謀劃，吸引領導注意力，將發展目標轉為上級政府的中心工作從而獲得更高層面的支持。這個過程對鄉鎮政府的政策把握水平、項目策劃水平以及主職干部人際關系等均提出了較高要求，是鄉鎮能動性的重要表現。以Y縣為例，由于省市縣都會組織“三看”活動，(33)“三看”主要是指看項目、看沿線、看片子，即上級政府組織到各地參觀亮點或者重點工作。鄉鎮政府要凸顯地方創新，就需要統籌規劃發展特色，集中精力打造亮點。G鎮圍繞鄉村振興戰略重點打造的亮點項目是農旅融合綜合體，即依托生態農莊，發展集糧食生產(現代化的育秧中心)、水上樂園、垂釣滑草、采摘民宿等為一體的農旅融合示范點。項目需要3000萬元的資金，為了獲得縣域層面支持，鄉鎮政府對項目進行了周密規劃，在得到了分管農業的副縣長支持后，經過縣主要領導協調，項目通過了縣委常委會討論，并且鄉鎮主要領導還爭取到了縣長到G鎮開現場會，縣長當場就指示相關的一些部門要做好配合，解決資金問題。在G鎮鎮長看來，示范點打造前期缺乏資金并不要緊，重要的是要有思路、拿出方案，鄉鎮政府把前期工作做好之后，獲得了主要領導的認可和重視，那么后面就會由縣主要領導來統籌資金。

鄉鎮政府在政策經營中的能動性動機主要有兩個方面：一是為了完成國家積極治理的目標，鄉鎮政府需要彌補吃飯財政的困境，通過經營政策等方式獲得經濟空間，從而平抑收支矛盾，調動人員積極性，完成高標準的治理任務。二是從晉升激勵來看，在縣鄉科層結構中，鄉鎮主職干部調動人員積極性的手段非常有限，除了一些具備學歷、年齡、能力以及社會關系等要素的班子成員或者年輕干部具備晉升預期而比較積極之外，其余大多數人員難免遭遇職業天花板困境。在治理任務繁重、考核標準嚴格、財政資源匱乏的縣鄉結構中，鄉鎮主要領導在激烈的競爭環境中脫穎而出的關鍵是做出政績，除了要保障國家設置的治理議題能夠較好完成外，還要主動援引項目資源和政策支持，通過打造亮點證明自己能力并吸引領導注意力。

2.基層政府適配國家治理轉型的優化路徑

基層自主性對于激發治理活力，完善國家治理體系至關重要。在當前的治理轉型過程中，國家治理展現出了較強的積極性，而基層政府的自主性受到一定抑制，這對于重塑治理規則、克服以往弊病、推進治理現代化有著重要意義，但是從完善治理體系的角度來看，基層政府的自主性需要得到重視，否則基層自主性的長期抑制反過來會進一步制約基層政府適配國家治理轉型的步伐。因此，國家治理轉型中構建的積極治理結構需要對基層政府適度松綁。積極治理目標的達成需要上下層級政府之間的高度聯動以及政策執行體系的密切協作，因此需要進一步推動層級政府間權責不對稱結構的調整。從這個意義上講，較為理想的模式應該是自上而下治理任務的下達能夠結合基層實際，避免用過高的標準來要求并考核基層，超越于基層治理能力之上的考核目標不僅難以有效達成，而且也容易被鄉鎮政府用策略主義的能動性來消解任務意義；盡量避免中心工作泛化的問題，中心工作模式的有效性是建立在對鄉鎮政府的高度動員之上，需要短時期內人力和資源的統籌和集中，如果樣樣都是中心工作，則違反了客觀規律，不僅樣樣都很難被兼顧到，而且也容易出現基層疲憊等問題。

完善基層治理體系需要賦予基層政府參與政策調適的空間。鄉鎮政府對于公共政策執行中的問題有著非常清醒的認識，卻沒有可以表達的空間。一方面，鄉鎮之間具有一定的競爭關系，主職干部對意見的表達有可能被認為是存在畏難情緒的表現，尤其是在一些鄉鎮表現比較積極的背景下，表達意見有可能會被認為缺乏能力，從而導致在競爭中掉隊。另一方面，政策過程控制體系在一定程度上壓縮了基層表達真實意見的空間，尤其是越來越多高層級政府的明察暗訪，都是以查找問題為基本導向，缺乏對基層政府的理解，即一些問題之所以成為問題并不是鄉鎮干部工作沒有做到位，而是在有限的財力、人力以及復雜的治理任務之下根本無法做到位，在此背景下表達意見有可能會被認為是不講政治，沒有大局觀念，縣級政府即便是清楚地知道鄉鎮政府的困境，但是考慮到政治因素，也會認為鄉鎮政府工作不到位。鄉鎮政府對于政策執行的意見表達是其合理性的自主性空間，應該受到保護，而非以畏難情緒、不講政治等原因壓縮鄉鎮政府的意見表達，否則公共政策就有可能遭遇硬著陸，從而造成有限的財政資源被浪費、出于民生考慮的政策不被農民理解等問題。

五、結語

國家治理的現代化轉型是系統性工程，治理體系的完善需要科學化的頂層設計與在地化的基層實踐緊密結合。相比過去鄉鎮政府所面臨的政策環境與制度約束，當前鄉鎮政府的自主性空間被極大壓縮，其積極意義在于鄉鎮政府的行政行為更加合規合法，公共政策的執行力度更加徹底，公職人員更加懂得自我約束。鄉鎮政府被上級政府設置了飽滿的治理議題，其自主選擇治理議題、因地制宜調適公共政策的空間被不斷壓縮，造成了在公共政策中被動應對式的困境。本研究揭示了在國家治理轉型背景下所形塑的積極治理結構中基層政府所面臨的自主性被消解的困境以及可能帶來的后果。