國際視野下我國的“雙碳”戰(zhàn)略與法律治理路徑

張富利

（福建工程學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350118）

2020年，從第75屆聯(lián)合國大會的一般性辯論到氣候雄心峰會，習(xí)近平主席多次承諾，我國二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，并將爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和[1]。自此，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在“雙碳”目標(biāo)的引領(lǐng)下開啟了新的時代，黨和國家圍繞“雙碳”目標(biāo)作出重大戰(zhàn)略部署和頂層設(shè)計。2021 年4 月，我國同法國、德國舉辦了氣候峰會，習(xí)近平主席在會上明確宣告將“碳達(dá)峰”“碳中和”納入我國生態(tài)文明建設(shè)的總布局。2021年9月21日，習(xí)近平主席在第76 屆聯(lián)合國大會上宣布中國不再新建境外煤電項目[2]，再次展現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)，為全球碳中和進(jìn)程作出了重要表率。

一、世界發(fā)展格局演進(jìn)中“雙碳”戰(zhàn)略的中國定位

“雙碳”戰(zhàn)略必須具備國際大視野的原因在于，碳減排不僅是環(huán)境問題，更是關(guān)涉經(jīng)濟(jì)、民生、國家發(fā)展的重大議題。

（一）“雙碳”戰(zhàn)略與“無悔減排”

從國際視野來理解碳減排問題，其在政治上是“無悔行動”①，在經(jīng)濟(jì)上則是“無悔減排”。當(dāng)下全球大多數(shù)國家都已經(jīng)開始了減少碳排放、防止全球氣候變暖的努力。對于氣候變暖問題，科學(xué)界很早就開始研究，但時至今日依然存在重大分歧，特別是在“變暖是否人類的碳排放行為所導(dǎo)致”等尖銳問題上存在不同意見。由于碳排放和氣候變暖之間的結(jié)果并非如數(shù)理公式一樣明晰，這種不確定性導(dǎo)致氣候變暖問題在國際上長期得不到重視且世界各國無法采取一致的有效行動，美國至今依然持否定態(tài)度并從國際協(xié)議中“退群”則是一例。而防止氣候變暖運動的一個轉(zhuǎn)折點則是，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯特恩發(fā)表了一份研究報告，以“或然性分析”的方法向全世界傳遞了一些帶有或然性的信息。他指出，我們不能完全確定減少碳排放是否一定能防止氣候變暖，但根據(jù)現(xiàn)有信息可以分析得知，如果我們采取措施，會有百分之幾的概率使氣溫在2050年上升不超過2攝氏度；如果采取規(guī)模更大的行動，就可以有更高的概率達(dá)到同樣的目的。這些信息是或然性信息，是概率分析，體現(xiàn)了科學(xué)界的坦誠：知之為知之，不知為不知。與此同時，也向公眾傳遞了這一問題的發(fā)展演變趨勢，從而為人類采取行動提供了理論依據(jù)[3]。而經(jīng)濟(jì)學(xué)界相應(yīng)地提出了建立在或然性信息基礎(chǔ)上的“無悔減排”概念。“無悔減排”的邏輯在于，在氣候問題上，一些科學(xué)家仍然堅持氣候變暖不是碳排放所導(dǎo)致的，但是人們今天采取的行動是建立在或然性信息的基礎(chǔ)之上的，人們極有可能作出錯誤判斷。既然如此，如果我們今天采取一些行動，成本很低而且還有很多其他收益，即使將來科學(xué)界真的證明了氣候沒有變暖或氣候變暖與人類碳排放無關(guān)，我們也不會后悔。這就是所謂的“無悔行動”。也就是說，當(dāng)信息很不確定的時候，我們只好采取一些成本較低的行動，待有了更確定的信息與知識后，我們才可以采取更重大的行動。故此，“雙碳”戰(zhàn)略是從全球視野下政治學(xué)、氣象學(xué)、生態(tài)學(xué)以及災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)等多角度考量的結(jié)果。

（二）全球未來碳排放格局的展望

太陽能的利用和轉(zhuǎn)化也曾經(jīng)在某段時間內(nèi)被當(dāng)作一種實現(xiàn)能源供給的去中心化的機會[4]。但事實上，關(guān)于新清潔能源政治和經(jīng)濟(jì)的議題或許并沒有真正地和清潔、綠色、透明息息相關(guān)，碳減排、新清潔能源如太陽能經(jīng)濟(jì)一樣被資本和寡頭以清潔之名互相競爭和傾軋，其背后可能存在著我們看不到的、更深遠(yuǎn)的、結(jié)構(gòu)性的不平等。在全球發(fā)展格局呈現(xiàn)復(fù)雜而多元特點的情況下，作為碳排放大國的中國需根據(jù)世界發(fā)展格局和態(tài)勢不斷作出戰(zhàn)略調(diào)整。

未來世界的碳排放格局，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、低碳技術(shù)，各經(jīng)濟(jì)體的人口變化將是一個極為重要的核心變量，人口變化會帶來糧食、淡水、能源、住宅、醫(yī)療、教育等一系列剛性需求。各類經(jīng)濟(jì)體實現(xiàn)碳排放脫鉤是關(guān)系全球綠色增長、可持續(xù)發(fā)展和碳減排的重要條件之一[5]。由于能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級，美國在2006年便實現(xiàn)了碳排放量的負(fù)增長，屬于比較理想的弱脫鉤狀態(tài)[6]。由于具有先進(jìn)的技術(shù)和高效的低碳體系，雖然美國人口到21 世紀(jì)末將增加到4.34 億②，但其人口增加與碳排放反而會出現(xiàn)加速脫鉤的狀態(tài)。而在新興經(jīng)濟(jì)體中，中國人口的數(shù)量、規(guī)模呈現(xiàn)出穩(wěn)定的下降趨勢，2023年前后將達(dá)到峰值，并將在2027年后全面進(jìn)入負(fù)增長時期[7]。而同時伴隨著人口規(guī)模下降的，還有老齡化、少子化、大規(guī)模用工荒以及農(nóng)村空心化等嚴(yán)重問題[8]。由于生育率較低、家庭普遍少子化的情況，未來中國在人口規(guī)模、人口數(shù)量提升速度所需求的碳排放量上存在著快速下降的可能。所以從此角度看，中國絕非未來全球氣候變化的主要“問題國家”，反而可能成為未來全球低碳化進(jìn)程中的急先鋒。而反觀其他發(fā)展中國家和地區(qū)，如到21世紀(jì)中葉，印度人口將從現(xiàn)在的13.8億增加到16.5億③，非洲的人口將從現(xiàn)在的13.4億驟增至42.8億④。縱然未來非洲人和印度人的碳排放水平與現(xiàn)在持平，激增的數(shù)十億人口的總排放量也必將對全球氣候變化帶來不可估計的風(fēng)險。更何況，目前印度的人均碳排放量尚不及中國的四分之一，可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，印度未來人均碳排放量的迅速提升是必然的。故此，全球控制溫室氣體增量，印度、非洲等發(fā)展中國家和地區(qū)是不容忽視的重點規(guī)制對象。唯有將印度、非洲等中低收入國家和地區(qū)的碳排放也納入全球視野下進(jìn)行有效控制，《巴黎協(xié)定》預(yù)期的2℃溫升目標(biāo)和減排路徑方有可能實現(xiàn)[9]。

從工業(yè)發(fā)展的規(guī)律看，能源消費和碳排放量必然與經(jīng)濟(jì)的增長呈正比關(guān)系，在發(fā)展中國家的初期工業(yè)化階段，低耗能、低排放、高增長是不可能出現(xiàn)的。而發(fā)達(dá)國家如德、日，從20 世紀(jì)80 年代到現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)總量增長了四五倍的同時，能源消耗反而減少了近五分之一。可見，清潔能源、低碳轉(zhuǎn)型、高新技術(shù)和人口規(guī)模因素對碳排放的影響巨大。根據(jù)這個規(guī)律可以預(yù)測，未來中國的經(jīng)濟(jì)增長與碳排放的加速脫鉤是可以預(yù)見的必然結(jié)果。因而，在推進(jìn)清潔能源普及、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的情況下，碳中和的目標(biāo)是完全有望實現(xiàn)的[10]。

二、我國“雙碳”目標(biāo)下的法律治理之挑戰(zhàn)

2060 年實現(xiàn)碳中和，是一項有著明確時間節(jié)點、可量化的約束指標(biāo)，是我國出于國際責(zé)任、戰(zhàn)略需求，以政策方式確立的規(guī)制目標(biāo)[11]。“雙碳”戰(zhàn)略實施和法治化路徑中，仍然面臨著國家立法供給不足、立法層級較低、調(diào)控和監(jiān)管機制不健全等諸多問題[12]。

（一）對于“雙碳”戰(zhàn)略存在前置性認(rèn)識誤區(qū)

碳中和工程之復(fù)雜遠(yuǎn)超出一般人之認(rèn)知。在國家多技術(shù)渠道實現(xiàn)減碳的過程中，環(huán)境立法也提上了日程。如果對碳中和的挑戰(zhàn)存在誤區(qū)，極可能作出有悖于初衷的立法。

1.“通過立法鼓勵風(fēng)能、太陽能等清潔能源代替火電”的方案不可行

風(fēng)能和太陽能完全取代火電，從而實現(xiàn)碳中和，這是較為嚴(yán)重的認(rèn)識誤區(qū)。由于自然地理等原因，我國各地的太陽能每年發(fā)電時間并不相同，年發(fā)電時長大多在1100 小時到2000 小時之間，各地平均在1450—1750 小時，全年發(fā)電時長超過2000小時的地區(qū)極少[13]。然而，這段時長相對于一年的8760小時也僅僅占到了1/6—1/5。也就是太陽能發(fā)電僅僅在全年1/6—1/5 的時間內(nèi)成本低于火電；而其余的大部分時間不能采用太陽能發(fā)電，如果采用儲電的方式，那么其實際成本將遠(yuǎn)超火電數(shù)倍。相對于太陽能，風(fēng)能發(fā)電時長略長，年平均約為2000小時，那么利用風(fēng)能發(fā)電面臨的問題與利用太陽能是同樣的，即二者都面臨供應(yīng)穩(wěn)定性的問題[14]。電是需要24 小時持續(xù)供應(yīng)的，電廠在有太陽有風(fēng)時發(fā)電，沒太陽沒風(fēng)時斷電是不現(xiàn)實的。而且，電網(wǎng)最多只能容納不到15%的非穩(wěn)定電源，電網(wǎng)大部分依賴電池儲電是極其危險的。目前全世界電池生產(chǎn)商累計5年電池產(chǎn)能也僅能滿足東京全市用電3天。何況，即使電池制造技術(shù)大幅度提升，從自然科學(xué)技術(shù)上看，地球根本沒有足夠多的鈷和鋰，不可能滿足人類制造海量的電池。客觀的現(xiàn)實情況導(dǎo)致利用太陽能、風(fēng)能發(fā)的電，電網(wǎng)無法全部承受。由于無法解決儲電問題，盲目促進(jìn)太陽能、風(fēng)能替代火力發(fā)電的結(jié)果是不可想象的。非穩(wěn)定供電問題是自然清潔能源發(fā)電的最大問題，這就注定了不可通過忽視自然規(guī)律、出臺強行法的方式來進(jìn)行新舊能源發(fā)電問題的規(guī)制。棄光棄風(fēng)在中國的原因，除技術(shù)因素之外，還存在一個不可忽視的機制因素，即地方保護(hù)主義的客觀存在。基于地方利益保護(hù)，地方在考慮政策時更傾向于本地GDP的發(fā)展，往往可能支持當(dāng)?shù)鼗鹆Πl(fā)電，而尋找各種理由排斥風(fēng)電、光電、水電。在黨和國家全力推動碳中和的背景下，地方保護(hù)主義這種機制問題是完全能夠解決的。然而，技術(shù)層面的問題尚存在巨大障礙，未來相關(guān)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展過程是難以預(yù)測的，仍然需要長時間的發(fā)展和試錯。突破性的科學(xué)技術(shù)存在著諸多偶然性，今天并不能預(yù)測明天的情況。而且，在不同行業(yè)，發(fā)展和進(jìn)步也不同。計算機行業(yè)有摩爾定律，因而得以突飛猛進(jìn)；而能源行業(yè)是一個需要高投入且技術(shù)進(jìn)展緩慢的行業(yè)，至今尚未尋找到類似的規(guī)律和定理，這就注定了碳中和戰(zhàn)略必須選擇審慎的可行性方案，從科學(xué)規(guī)律出發(fā)。人類的任何戰(zhàn)略都不能用尚未發(fā)生的突破和預(yù)設(shè)去制定規(guī)則，制定戰(zhàn)略、出臺法律必須經(jīng)過充分論證，必須以現(xiàn)有的、被大規(guī)模應(yīng)用證明的現(xiàn)實技術(shù)為前提和基礎(chǔ)。忽略一些現(xiàn)實情況，超前立法、輕率立法將會導(dǎo)致嚴(yán)重后果。

2.對于“促進(jìn)、鼓勵碳轉(zhuǎn)化技術(shù)”的立法及政策應(yīng)持審慎態(tài)度

社會公眾和投資者可能會推動政府出臺鼓勵將二氧化碳轉(zhuǎn)化成各種化學(xué)品的立法，如將二氧化碳轉(zhuǎn)化成保鮮膜、化妝品等日用品等。這些技術(shù)確實在不斷應(yīng)用，且有不斷增加的趨勢。碳轉(zhuǎn)化技術(shù)的應(yīng)用較為成熟，且是利潤較為可觀的行業(yè)，但是這些技術(shù)無法從根本上解決碳排放的問題。一個基本的常識就在于民眾對于碳轉(zhuǎn)化產(chǎn)品的消耗量與排放量差距懸殊。中國一個三口之家的年平均碳排放量約為22 噸，但無論使用什么產(chǎn)品，無論如何消耗碳轉(zhuǎn)化產(chǎn)品，一個家庭一年也無法消費到20噸的程度[15]。而且，一個客觀現(xiàn)實是，人類使用的所有石化產(chǎn)品所消耗的石油僅占全世界石油的13%，將近87%的石油的使用方式是焚燒。即使全世界的石化產(chǎn)品都通過二氧化碳轉(zhuǎn)化技術(shù)來制造，那么也僅僅解決了13%左右石油排碳的碳中和問題。因此，二氧化碳轉(zhuǎn)化成石化產(chǎn)品對減碳的貢獻(xiàn)微乎其微，從規(guī)模上就不具備減碳價值。通過政策甚至立法鼓勵碳轉(zhuǎn)化技術(shù)，很可能出現(xiàn)大量打著碳中和旗號來獲取國家補貼的企業(yè)，這種鉆空子的行為顯然不是國家希望看到的。

3.提高能效作為應(yīng)對手段絕不能單兵突進(jìn)

提高能效是全世界都在做的工作，也是公認(rèn)的成本最低的減碳路線。提高技術(shù)能效是一個持續(xù)的過程，而非單獨在某個階段提出來就可以一勞永逸地解決問題。一個誤解是，只要降低工業(yè)流程和產(chǎn)品使用中的碳排放，就足以實現(xiàn)碳中和。一個常識是，加入WTO以來，我們的技術(shù)能效提高了許多，但是碳排放的總量卻也顯著增加。這是由于隨著我國經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)水平的飛速發(fā)展，石油和煤炭的消耗量大幅度提升，我們的碳排放量反而增加得更多。加入WTO 的過程中，能效提高是客觀事實，提高能效也確實是減少碳排放的重要手段，也應(yīng)該是在各種減碳方式中首要發(fā)展的，但單憑能效的提高難以解決碳中和的問題。因而，在未來立法和政策制定中必須考慮到鼓勵手段的多元，不能把提高能效作為減碳的唯一方式，從而忽略對其他減碳方式的促進(jìn)。

（二）碳達(dá)峰、碳中和的理論探討不足

“雙碳”戰(zhàn)略是科學(xué)問題與政策問題的有機統(tǒng)一[16]。對于碳達(dá)峰、碳中和的理論探討，需要從多維度的理論框架展開，從而制定以多層面治理為導(dǎo)向的政策，出臺差異化的行動方案。然而對于“雙碳”戰(zhàn)略關(guān)涉的諸多理論問題，理論界尚未展開深入而扎實的論證。

1.相關(guān)基本概念界定不清晰

依據(jù)國際IPCC（政府間氣候變化專門委員會）公告的精神，碳中和應(yīng)重點考慮二氧化碳的排放；凈零排放則應(yīng)包含所有可能對環(huán)境造成影響的溫室氣體；而氣候中性除了所有溫室氣體的凈零排放，還需要考慮包含輻射效應(yīng)等可能影響氣候的因素。不過，在全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)實踐中，無論是碳中和、凈零排放還是氣候中性，均著重強調(diào)所有溫室氣體的中和，而不僅限于二氧化碳?xì)怏w的中和。我國的碳中和目標(biāo)應(yīng)與《巴黎協(xié)定》的具體要求相一致，需涵蓋對全部溫室氣體排放的管控。就我國近年溫室氣體的排放，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，除二氧化碳外，其他非碳溫室氣體排放占全球排放總量的比例也較大，其中影響最大的便是甲烷排放，甲烷排放產(chǎn)生的溫室效應(yīng)是二氧化碳排放效應(yīng)的25 倍以上⑤。因此，無論從全球氣候變化應(yīng)對的協(xié)同合作，到各國采取的碳排放治理措施，還是《巴黎協(xié)定》中確定的全球溫控目標(biāo)，以及我國高層對“雙碳”戰(zhàn)略的具體表述來看，碳中和都不應(yīng)該理解為僅僅是二氧化碳的中和，而是所有溫室氣體的中和。由于國家尚未對“雙碳”戰(zhàn)略中涉及的溫室氣體的范圍作出較為清晰、明確的界定，大部分企業(yè)、科研機構(gòu)仍然將排放氣體默認(rèn)為二氧化碳來進(jìn)行碳中和的量化研究，給出的對策和建議也就大都是關(guān)于二氧化碳的達(dá)峰和治理，未將非碳溫室氣體納入研究范圍，最終將與國家“雙碳”戰(zhàn)略發(fā)生偏移。未來國家應(yīng)在規(guī)范性法律文件和技術(shù)文件中明確碳中和的法律含義、具體內(nèi)涵以及適用范圍，從而作為出臺溫室氣體減排舉措的依據(jù)。

2.溫室氣體法律治理體系化欠缺

環(huán)境污染防治法的體系化問題一直存在，缺乏對溫室氣體排放的系統(tǒng)性治理和管控措施。截至目前，盡管碳減排已經(jīng)成為我國向世界承諾的一項國際責(zé)任，但國內(nèi)相關(guān)法律尚未對碳排放進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)制。二氧化碳并未成為《大氣污染防治法》的法律客體，而在《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等法律中，碳減排并未明確成為這些法律的立法目的。而法學(xué)界每提及此往往采用“法律萬能主義”的解決方式，即出臺一部專門的法律便可一勞永逸地解決一切問題。這種解決方式的思維實際上是長期被學(xué)界詬病的“法律人的幼稚病”。當(dāng)然，導(dǎo)致這種局面，我國環(huán)境污染防治法律體系化欠缺是難辭其咎的。體系化不足的問題始終存在，造成大氣污染防治和碳排放領(lǐng)域的大量重復(fù)立法和不同法律部門之間、法律規(guī)范之間的抵觸和沖突，更導(dǎo)致《環(huán)境保護(hù)法》確立的環(huán)境保護(hù)的一系列原則和基本制度都不能在溫室氣體排放中直接適用。

而且，碳排放交易實踐中牽扯到的法律難題更為復(fù)雜。各區(qū)域的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)水平、人口數(shù)量以及行業(yè)布局等指標(biāo)均影響到碳排放初始配額[17]。當(dāng)下國內(nèi)碳交易機制運行存在著市場分割、公平性標(biāo)準(zhǔn)有待提高、減排目標(biāo)的統(tǒng)一性欠缺、對高排放企業(yè)約束乏力等問題[18]。碳排放交易的定位應(yīng)是對國家指令控制的補充，是在國家碳排放總量嚴(yán)格控制前提下的自我調(diào)節(jié)，其能夠有助于在經(jīng)濟(jì)上降低排放成本，但其有效性的基礎(chǔ)是對碳排放總量的嚴(yán)格控制。如果沒有確立碳排放量的硬規(guī)則，沒有完成對國內(nèi)碳排放總量的嚴(yán)格管控，而讓碳排放權(quán)交易先行，顯然并非善策。

3.碳中和所依托的相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺失

碳中和的實現(xiàn)過程，從碳減排的測算、核算，到草原、森林等綠色生態(tài)系統(tǒng)的碳匯指數(shù)測算，各種標(biāo)準(zhǔn)的落實需要大量的具體數(shù)據(jù)、指數(shù)，需要極為明晰而詳細(xì)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為依托。由于旨在調(diào)整環(huán)境安全和環(huán)境正義的環(huán)境法特點之一就是科學(xué)技術(shù)性，上述環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并非僅僅是環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是構(gòu)成了環(huán)境法體系的重要部分[19]。我國現(xiàn)有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的體系框架采用了“二級五類”分類法，碳中和的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)自然也應(yīng)該采用國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)兩個分級，包括質(zhì)量、排放、樣品、方法以及基礎(chǔ)五個標(biāo)準(zhǔn)。然而，我國實踐中并非全部行業(yè)和地區(qū)都遵循了“二級五類”的標(biāo)準(zhǔn)，僅有部分行業(yè)、部分省份制定了相應(yīng)的碳排放標(biāo)準(zhǔn)⑥。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度缺位

生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系待完善，導(dǎo)致氣候變化應(yīng)對的國內(nèi)立法呈現(xiàn)碎片化趨勢。如上文所述，在多層級的環(huán)境立法格局中，關(guān)于生態(tài)保護(hù)的規(guī)定尚無法有效與碳達(dá)標(biāo)、碳中和的目標(biāo)形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的機制，國家亦尚未針對碳達(dá)峰、碳中和出臺系統(tǒng)的專項立法，全國人大及其常委會并未出臺關(guān)于“雙碳”戰(zhàn)略實施的較高位階的全國性法律。國家層面上缺少一部關(guān)于“雙碳”戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性“總法”，在缺乏綱領(lǐng)性、原則性立法指引的情況下，多層級、多位階、多主體分散式立法便成為常態(tài)，其無法在制度規(guī)范上明確排放主體的具體職責(zé)，也就無法促進(jìn)明確碳達(dá)標(biāo)、碳中和目標(biāo)的穩(wěn)步推進(jìn)。當(dāng)下碳減排相關(guān)的立法散見于污染防治法、能源法以及科技法等多個部門法和多重領(lǐng)域，由于缺乏對“雙碳”戰(zhàn)略的統(tǒng)籌安排和制度安排，各部法律在內(nèi)容上各立門戶，彼此分割。氣候變化立法的碎片化情況較為突出，必然造成碳排放法律適用中的沖突和疑難。

而從法律體系上看，污染防治法律體系與生態(tài)保護(hù)法律體系可謂相輔相成、一體兩面，污染防治法的宗旨在于控制碳排放，生態(tài)保護(hù)法的目標(biāo)在于促進(jìn)碳吸收。森林、草原、濕地等綠色生態(tài)系統(tǒng)能夠大幅度提升碳匯能力，國家應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)法律并采取有效舉措，保護(hù)、維持綠色生態(tài)系統(tǒng)的健康、良好發(fā)展。截至目前，我國尚未出臺系統(tǒng)性的生態(tài)保護(hù)法律，對諸多生態(tài)要素的保護(hù)均分散于各類單行法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件中。然而，這些規(guī)范性法律文件的位階不同、效力有別，在生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性保護(hù)上差異極大。相關(guān)規(guī)范性法律文件的出臺、頒布時間較早，由于各種原因，均未明確將提升國家碳匯能力納入立法目的，這顯然未能與我國碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)實現(xiàn)立法上的同步跟進(jìn)。如我國的《森林法》《草原法》是關(guān)于資源利用保護(hù)的綜合性法律，并非真正意義上的生態(tài)保護(hù)法，而且并未將提升森林碳匯能力納入立法目的，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對海洋生態(tài)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定亦極為粗疏[20]。

三、促進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)實現(xiàn)的法律治理進(jìn)路

碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略在立法上的主要任務(wù)之一是確立應(yīng)對氣候變化的法治原則，通過明確的法律規(guī)范賦予其權(quán)威性、穩(wěn)定性以及可預(yù)見性[21]。盡管國務(wù)院早在2007年就已頒布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，但該文件出臺的時間較早，法律層級亦不高，對于“雙碳”戰(zhàn)略應(yīng)遵循的基本原則和法治框架并未明確作出規(guī)定。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，各國需將條約中的關(guān)鍵性原則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法基本原則，落實全球應(yīng)對氣候變化的國際法義務(wù)，為國際法與國內(nèi)法的規(guī)制銜接營造基礎(chǔ)。因此，順應(yīng)全球氣候治理的新潮流，面對國際應(yīng)對氣候變化的新形勢，應(yīng)在已經(jīng)確立的原則基礎(chǔ)上，將公正合理原則、公眾參與原則、市場引導(dǎo)原則以及風(fēng)險防控原則等當(dāng)下國際社會普遍認(rèn)可的諸原則納入我國“雙碳”戰(zhàn)略的立法中，為相關(guān)法律規(guī)范和環(huán)境執(zhí)法提供指引。

作為我國法治體系中的新興部門法，環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法的定位、功能都有明顯區(qū)別。在碳達(dá)標(biāo)、碳中和成為生態(tài)文明建設(shè)重要部分的大戰(zhàn)略下，環(huán)境立法同時具備政策性與二元目的性，這便決定了環(huán)境立法在方法論上的特殊性。環(huán)境法成為基礎(chǔ)性的法律部門，取決于其在立法方法論上具有獨特而系統(tǒng)的法律創(chuàng)制方法，將生態(tài)文明的戰(zhàn)略要求貫徹于環(huán)境保護(hù)基本理念的創(chuàng)制和設(shè)計過程中，有利于充分彰顯環(huán)境法的基本法律價值[22]。未來在我國碳匯與碳減排相結(jié)合的“雙軌”治理路徑中，生態(tài)環(huán)境立法應(yīng)盡力避免陷入法律復(fù)雜化和陷阱補丁的傳統(tǒng)窠臼中。環(huán)境法律在重塑文本規(guī)范價值的同時，更應(yīng)具備糾正對策法學(xué)、預(yù)防“法律萬能主義”的深層功能[23]。從立法的價值導(dǎo)向看，從公平角度出發(fā)，應(yīng)堅持污染者多付費的方式。從功利主義的平等視角出發(fā)，在責(zé)任不明確時依照人頭分配責(zé)任。從國家層面的衡平策略出發(fā)，需堅持資源向不利的地區(qū)傾斜，因為這些地區(qū)的民眾承受的痛苦最大；而同時考慮到發(fā)達(dá)地區(qū)民眾生活水平降低造成的痛苦，則可以適當(dāng)采用“碳信用”，即以發(fā)達(dá)地區(qū)購買欠發(fā)達(dá)地區(qū)的碳排放配額的方式應(yīng)對。

（一）推進(jìn)污染防治法制部門的體系化

作為國家應(yīng)對生態(tài)環(huán)境治理的主要法律部門，環(huán)境法應(yīng)不斷提升自身的體系性。包括碳達(dá)峰、碳中和等在內(nèi)的氣候變化環(huán)境問題均屬于系統(tǒng)性問題，對其理應(yīng)作出系統(tǒng)性的應(yīng)對。在環(huán)境法典已列入國家2021年立法規(guī)劃的背景下，環(huán)境法將加速體系化構(gòu)建[24]。雖然環(huán)境法典內(nèi)部的體系劃分尚存在分歧，但污染排放仍然是環(huán)境法體系中的主要構(gòu)成部分。

1.應(yīng)以污染防治法和應(yīng)對氣候變化法為立法核心

“雙碳”戰(zhàn)略下環(huán)境立法體系化的建構(gòu)，需以污染防治法和氣候變化法為核心，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)范和舉措，有效應(yīng)對污染排放和長期積累的環(huán)境問題，達(dá)到國家污染防治與氣候變化二者間的協(xié)同應(yīng)對。這樣既能提高立法應(yīng)對的效率，也能在氣候變化應(yīng)對中充分貫徹環(huán)境法基本理念，落實環(huán)境法基本制度，避免不同層級、不同位階的重復(fù)立法，節(jié)約立法資源。如環(huán)境法中的保護(hù)優(yōu)先原則、致害責(zé)任承擔(dān)原則、社會公眾參與原則等，在我國碳中和立法中一樣適用。而污染防治法中已經(jīng)在實踐中積累了較多經(jīng)驗、取得較好效果的諸多制度，如環(huán)境法中的“三同時”制度、排污許可證、環(huán)境信息公開、重點排污企業(yè)在線監(jiān)測以及地方政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任與考核評價等諸多環(huán)境法實施中的重要制度，均應(yīng)升級為污染排放與積累的環(huán)境問題應(yīng)對法的核心組成部分，擴(kuò)大其適用范圍，將之直接適用于碳中和治理，而無需再另起爐灶，在碳達(dá)標(biāo)、碳中和法律制度的體系化建構(gòu)中，再去摸索建構(gòu)新的規(guī)則和制度。

2.完善碳排放交易相關(guān)的制度建設(shè)

在碳排放量的規(guī)制上，環(huán)境法應(yīng)采取總量控制與底線控制相結(jié)合的立法原則，合理分解碳排放落實總量指標(biāo)，又要給予地方充分的立法空間，避免一刀切的做法，積極探索碳排放交易市場的構(gòu)建，完善配套機制，降低碳中和實現(xiàn)的制度成本。市場交易舉措與指令控制舉措相互配合、協(xié)同并進(jìn)，共同致力于碳中和目標(biāo)的達(dá)成。未來可考慮將碳排放的重點排放單位作為試點，循序推進(jìn)碳排放許可、碳排放許可證交易、碳排放在線實時監(jiān)測以及碳排放信息公開等相關(guān)強制性制度作為配套制度，之后將試點經(jīng)驗穩(wěn)步推廣應(yīng)用到全國，體現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)落實中命令控制措施的主導(dǎo)地位。在碳排放量控制上，我們往往認(rèn)為主要依賴經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整就可以了，實際上，雖然在歐美這種市場機制較成熟的國家和地區(qū)，較早實現(xiàn)了排污許可權(quán)交易和污染第三方治理等制度，并且取得了不錯的治理效果，但強制控制措施依然是其環(huán)境法律體系中的主要構(gòu)成部分。因此，強制控制措施亦應(yīng)成為未來碳排放治理規(guī)范的重要組成內(nèi)容。同時，應(yīng)迅速推進(jìn)國內(nèi)碳交易市場的建設(shè)，構(gòu)建碳排放交易的制度體系，在法律、法規(guī)、規(guī)章和部門細(xì)則層面上盡快完善具體實施的各種規(guī)范，出臺、修訂相關(guān)配套舉措，擴(kuò)展碳市場的覆蓋范圍，將覆蓋行業(yè)從發(fā)電行業(yè)擴(kuò)大到其他所有高碳排放行業(yè)。同時運用多元手段強化對碳市場的監(jiān)管，確保碳交易中交易數(shù)據(jù)的真實性，防范、規(guī)避碳交易市場可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險。

（二）采用“統(tǒng)分結(jié)合”的立法方案

從全球范圍看，“雙碳”戰(zhàn)略的立法模式大體可劃分為如下兩種：

其一，單行立法模式。單行法主導(dǎo)的分類立法模式的優(yōu)勢較為明顯，可以較為靈活地通過“短平快”的方式進(jìn)行立法應(yīng)對。其對于現(xiàn)實問題能夠及時作出回應(yīng)，能夠在較短時間內(nèi)對法律規(guī)范作出有針對性的修改、完善，克服了框架式立法內(nèi)容空泛、可操作性不足等弊端，較大程度保證了單行法規(guī)的靈活性、時效性以及可操作性。但是，該立法模式帶來的負(fù)面效應(yīng)也極為明顯，如易產(chǎn)生重復(fù)立法、立法結(jié)構(gòu)陷入“補丁陷阱”、不同部門的法律規(guī)范沖突以及調(diào)適困難等問題。

其二，法典化模式。法典化立法在本質(zhì)上是將法律淵源理性化，確保法律規(guī)范的“可達(dá)性”[25]。體系化是法典立法模式的核心特征，反映到“雙碳”戰(zhàn)略立法上，則將應(yīng)對氣候變化的相關(guān)事項、調(diào)整范圍及內(nèi)容納入立法范疇，按照法典立法的邏輯，遵循法典立法的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將“雙碳”戰(zhàn)略涉及的基本原則、法律概念、法律規(guī)范進(jìn)行抽象概括、統(tǒng)一布局及合并同類項，將法律條款區(qū)分為總則、分則、附則，使之成為用于落實“雙碳”戰(zhàn)略、應(yīng)對氣候變化的專門法典。法典化立法模式具有提升法律位階、避免重復(fù)立法、化解法律適用沖突、高效協(xié)調(diào)部門職責(zé)等優(yōu)勢，但存在規(guī)范調(diào)整靈活性欠缺、立法程序較為復(fù)雜、時效性不強等問題。推進(jìn)法典化的“雙碳”戰(zhàn)略立法，尚需更豐富的理論探討和更扎實的實踐經(jīng)驗。

對此，比較兩類立法模式的優(yōu)劣，我國“雙碳”戰(zhàn)略立法應(yīng)將法典化立法與分類立法有機結(jié)合，根據(jù)社會發(fā)展階段和現(xiàn)實情況，采用統(tǒng)分結(jié)合的模式，在立法中避免“食洋不化”。為順利實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的戰(zhàn)略愿景，將氣候變化的法律地位、法律要求明晰化，明確各部門的法定職責(zé)、碳排放權(quán)利的法律屬性，亟須出臺一部綜合性、基礎(chǔ)性的法律。在制定環(huán)境法典被提上日程的情況下，適用于全境內(nèi)的“應(yīng)對氣候變化法”呼之欲出。而且，制定“應(yīng)對氣候變化法”有助于優(yōu)化溫室氣體排放交易機制，分解國家、地方生態(tài)環(huán)境和碳排放的工作目標(biāo)，推進(jìn)評價考核科學(xué)化、合理化，同時也彰顯了國家應(yīng)對氣候變化和治理污染的決心。“應(yīng)對氣候變化法”的制定和出臺，已經(jīng)具備了較為充足的研究基礎(chǔ)、立法論證以及在實踐中收到較好效果的下位法支撐，全國人大常委會應(yīng)盡快將其納入立法計劃，同時有針對性地對《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行調(diào)整、修改。對此，有學(xué)者建議，在制度框架的具體設(shè)計中，將低碳發(fā)展、碳達(dá)峰、碳中和等納入“應(yīng)對氣候變化法”的立法目的，章節(jié)設(shè)計上應(yīng)包括總則、規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)、氣候變化減緩、氣候變化適應(yīng)、管理和監(jiān)督、國際合作、法律責(zé)任、附則八章，詳盡規(guī)定相應(yīng)的法律規(guī)范與建設(shè)目標(biāo)[26]。未來應(yīng)對氣候變化的基礎(chǔ)性制度，還應(yīng)明確規(guī)定與全球溫控目標(biāo)一致的碳排放和碳匯目標(biāo)，授權(quán)部分地方及職能部門開展碳排放交易，確立碳排放總量的具體分解方式，以有效應(yīng)對全球氣候變化。同時，應(yīng)推進(jìn)氣候風(fēng)險預(yù)測預(yù)警機制的構(gòu)建，完善技術(shù)創(chuàng)新的鼓勵機制，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，構(gòu)建碳中和法律體系。

“應(yīng)對氣候變化法”作為碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略的“基本法”，同時也是全國人大常委會制定的法律，由于其自身所處的高位階，有助于其作為“雙碳”戰(zhàn)略“基本法”功能的有效落實。國家當(dāng)下尚處于貫徹落實“雙碳”戰(zhàn)略的初期，在立法上宜采用從寬的立法精神，在一些具體法律規(guī)范上不宜采用過細(xì)、一刀切的方式，可考慮框架式立法的方式，主要發(fā)揮“應(yīng)對氣候變化法”作為“雙碳”戰(zhàn)略“基本法”的規(guī)劃、指引價值。在制定“應(yīng)對氣候變化法”后，再根據(jù)技術(shù)、實踐等情況分門別類地出臺各單行法規(guī)，推進(jìn)協(xié)同立法，不失為較好的對策。最終形成以一部高位階法律為基礎(chǔ)，單行法規(guī)、規(guī)章和細(xì)則門類齊全的應(yīng)對氣候變化的法律系統(tǒng)，在確保法律條款內(nèi)容完備的同時，保證法律實施中的適用性、靈活性和可操作性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要權(quán)力下放，而我們現(xiàn)在還沒有從權(quán)力收緊轉(zhuǎn)型到權(quán)力下放的狀態(tài)[27]。黨的十八大以后的權(quán)力收緊完全有必要，要克服既得利益者的阻力，就要保證中央的權(quán)力，尤其是頂層設(shè)計需要權(quán)力。但在這樣一個權(quán)力收緊的目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成的情況下，要下放權(quán)力，要把權(quán)力重新分配到那些經(jīng)濟(jì)角色、那些改革者手里，讓他們?nèi)プ鳛椤＿@也是在“雙碳”戰(zhàn)略中必須給予地方一定權(quán)力包括立法權(quán)的原因。碳排放情況因不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同部門排放情況差異極大，碳排放量控制、碳減排計劃和碳減排的具體任務(wù)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況，充分協(xié)調(diào)好國家立法與地方立法、各部門立法的關(guān)系，按照公平原則適度差別對待，實現(xiàn)公平利益和責(zé)任分擔(dān)。

總之，統(tǒng)分結(jié)合的立法方案是落實“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)較為可行的立法路徑。這種從原則立法到具體單行立法的模式，通過完善與“雙碳”戰(zhàn)略“基本法”相關(guān)的單行法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的方式，兼顧了立法的集中統(tǒng)一與自主靈活，契合我國生態(tài)環(huán)境治理和溫室氣體排放管理的現(xiàn)狀，既與當(dāng)下國情相適應(yīng)，又能審慎、穩(wěn)步推進(jìn)“雙碳”戰(zhàn)略的實施。

（三）發(fā)揮立法智慧，推進(jìn)碳排放監(jiān)管系統(tǒng)化、科學(xué)化

“雙碳”戰(zhàn)略立法的主要目標(biāo)之一是確立系統(tǒng)的高效治理體制，以應(yīng)對氣候的急劇變化，化解氣候變化對人這一主體的潛在威脅。德國、英國、法國等國家出臺的溫室氣體排放、氣候應(yīng)對的法案，均對不同排放主體的排放責(zé)任作出了明確規(guī)定，通過立法活動，形成了國家統(tǒng)一規(guī)劃、主管部門依權(quán)責(zé)管理、地方政府按照層級分工負(fù)責(zé)的溫室氣體排放治理體系。其中，德國關(guān)于碳排放、碳中和的立法，采用國家立法與地方立法協(xié)同推進(jìn)的方式，分階段推進(jìn)碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)；而英國則通過授權(quán)立法來促進(jìn)國家立法與地方立法的互洽，設(shè)置合理的碳減排目標(biāo)和靈活的減排機制，各主管機關(guān)能夠根據(jù)具體實際情況調(diào)整減排任務(wù)和減排目標(biāo)，同時，完善包含評估報告、信息公開以及民意調(diào)查在內(nèi)的一系列配套制度，實施較成熟的碳預(yù)算政策制度體系。未來我國在推進(jìn)碳中和的國家立法中應(yīng)充分借鑒國際碳排放立法的先進(jìn)經(jīng)驗，兼顧國際大局和國內(nèi)實際，充分考慮各行業(yè)和排放主體差異，在權(quán)利保障和責(zé)任承擔(dān)的具體規(guī)范設(shè)計中賦予國家碳中和、碳達(dá)峰戰(zhàn)略機構(gòu)較大權(quán)限，對生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等相關(guān)部委進(jìn)行歸口管理，使垂直系統(tǒng)主管部門與地方政府權(quán)責(zé)分明、分工負(fù)責(zé)，形成科學(xué)、高效、合理的碳排放管理體系。在碳排放管理制度上重點考慮可操作性，在碳中和立法中可參考德國、英國的先例，分階段設(shè)立合理的減排標(biāo)準(zhǔn)，給予地方立法一定空間，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平對減排目標(biāo)進(jìn)行適度調(diào)整，進(jìn)行合理、科學(xué)、靈活的周期性規(guī)劃與制度安排；完善相應(yīng)的配套保障舉措，推進(jìn)與“雙碳”戰(zhàn)略密切相關(guān)的行業(yè)立法精細(xì)化，賦予不同階段的碳減排目標(biāo)以法律效力。

（四）規(guī)避“雙碳”戰(zhàn)略實踐過程中的風(fēng)險

在碳達(dá)峰、碳中和立法中，需要注意該戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)中的風(fēng)險不同于通常意義上的氣候變化風(fēng)險。“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)過程中的風(fēng)險是自然風(fēng)險與人為風(fēng)險的重合與疊加，帶有物理性與社會性耦合的特征。其影響領(lǐng)域既包括自然風(fēng)險（如應(yīng)對氣候變化不力帶來的影響），也包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與碳減排目標(biāo)缺乏協(xié)同）和社會風(fēng)險（如對高脆弱性群體的社會保障不足），以及政治風(fēng)險（如碳減排涉及的不同社會群體利益的沖突）。因此，在出臺相關(guān)制度時，一方面要減少氣候變暖的負(fù)面影響，另一方面也要防范立法過程中可能出現(xiàn)的成本畸高、矯枉過正等現(xiàn)實問題。在自然風(fēng)險上，若立法與政策制定中減緩性和適應(yīng)性政策乏力，延緩了“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，氣候變暖除會帶來高溫異常天氣頻繁、海平面上升、強降水和洪澇災(zāi)害等直接問題外，還將引發(fā)沿海地區(qū)生態(tài)退化、糧食減產(chǎn)、物種滅絕等潛在風(fēng)險，最終影響到糧食安全、生態(tài)安全甚至公共衛(wèi)生安全。尤其需要注意的是，我國地理上位于中緯度，相對其他國家對于氣候變化更加敏感，溫升問題在我國還存在著放大效應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險上，由于對碳達(dá)峰、碳中和的戰(zhàn)略目標(biāo)存在誤解，一些行業(yè)和地區(qū)運動式地爭先表態(tài)，脫離當(dāng)?shù)睾托袠I(yè)實際設(shè)置減碳目標(biāo)，不考慮代價出臺政策等非理性情況，將極大提高“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)成本，導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)在激烈的國際競爭中失利，隨之而來的產(chǎn)業(yè)國際轉(zhuǎn)移導(dǎo)致大量資本外流，讓整個國家經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展都處于隱性的重大風(fēng)險之中[28]。同時，從社會風(fēng)險方面看，碳減排過程中帶來的高成本轉(zhuǎn)嫁問題不容忽視，企業(yè)的碳減排成本可能通過產(chǎn)品提價行為影響到民生領(lǐng)域，低收入群體受到的沖擊遠(yuǎn)高于中高收入群體，社會公平問題將更趨于尖銳化；而不同區(qū)域之間發(fā)展不平衡的問題也將加劇，最終可能削弱政治共識達(dá)成的基礎(chǔ)。在采用激進(jìn)式強制性制度約束和陷入運動式治理的困局后，治理權(quán)力碎片化、“人治”隱憂、治理模式波動頻繁等問題將不斷出現(xiàn)，極可能引發(fā)社會對“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)本身的質(zhì)疑[29]。

此外，由于碳排放交易的立法保障欠缺，對于不履約等行為的處罰尚缺乏統(tǒng)一可操作的法律規(guī)范依據(jù)，可能導(dǎo)致政治認(rèn)同的法律基礎(chǔ)較為薄弱。“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)過程潛伏著多種風(fēng)險和復(fù)雜情況，對公共決策的信息完備性構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn)。在此過程中，作為單一主體的政府在風(fēng)險防控應(yīng)對的科學(xué)性、專業(yè)性上被高度質(zhì)疑，而其他社會主體在參與“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)過程的風(fēng)險防范中，從參與渠道、專業(yè)能力到參與意愿均明顯不足。從政策出臺到制度設(shè)計，需要營造利益共容的法律、政治環(huán)境，引導(dǎo)多元社會主體共同參與“雙碳”目標(biāo)落實，提高社會認(rèn)同效果，化解“冪律法則”⑦，防范政治風(fēng)險。具體而言，便是形成激勵相容的利益整合閉環(huán)，保證“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)中關(guān)涉的主體在決策、立法等環(huán)節(jié)中正當(dāng)訴求表達(dá)渠道暢通，重視各類主體在決策、監(jiān)督、立法和政策制定中的正當(dāng)訴求和意見反饋。

在“雙碳”目標(biāo)的落實中，傳統(tǒng)的科層式風(fēng)險防控管理體系雖然具有穩(wěn)定權(quán)威和命令服從機制，但往往對由“看不見的風(fēng)險”導(dǎo)致的群體焦慮與恐慌缺乏重視，對于一些重大突發(fā)事件的反應(yīng)速度和應(yīng)對可能不足[30]。相較單一僵化的科層式治理結(jié)構(gòu)，在由“致災(zāi)因子”構(gòu)成的更為復(fù)雜的現(xiàn)代風(fēng)險社會中，由多元主體參與的風(fēng)險防控機制更具有靈活性，有利于化解科層式組織的保守、封閉問題，提升對“看不見的風(fēng)險”的識別能力和反應(yīng)效率，科學(xué)劃分風(fēng)險防控職責(zé)和權(quán)利義務(wù)，促進(jìn)社會主體公共責(zé)任意識的樹立。“雙碳”戰(zhàn)略中風(fēng)險防控立法與政策的最終目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)性的整體風(fēng)險防控體系。在此過程中，需不斷整合碳達(dá)峰、碳中和過程中涉及的治理層級、功能定位、部門關(guān)系以及各種碎片化信息，堅持“雙碳”目標(biāo)實施中的“源頭預(yù)防、過程控制、應(yīng)急處置”的指導(dǎo)方針，逐步化解整體的自然系統(tǒng)與割裂的風(fēng)險管理系統(tǒng)之間的深層矛盾，最終推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略在實踐中演進(jìn)出一套全流程風(fēng)險防控體系。從而，將風(fēng)險防控由傳統(tǒng)的事件驅(qū)動方式升級為源頭治理方式，從傳統(tǒng)的應(yīng)急管理方式升級為常態(tài)治理方式，拋棄單一目標(biāo)的碎片化目標(biāo)，以整體性治理效果提升全社會對國家“雙碳”戰(zhàn)略的認(rèn)同水平。

注釋：

①災(zāi)難經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“無悔行動”是指，在信息還不完全、情況還不很確定的時候，當(dāng)然不可能采取重大的行動，但是可以采取一些成本相對較低、擾動相對較小、負(fù)面效果相對輕微的措施，事后發(fā)現(xiàn)早期判斷有誤，糾正起來也比較容易，不會因為采取了這些行動而后悔。“無悔行動”最重要的含義要“反過來”解讀：如果現(xiàn)在不采取一些行動，哪怕是一些擾動較小的行動，浪費了災(zāi)難預(yù)防的時間窗口，將來會更后悔。

②關(guān)于美國人口的預(yù)測，參見《聯(lián)合國：本世紀(jì)末全球人口增長將降至零 總?cè)丝谠黾?0 億達(dá)到109 億》，https：//www. 163. com/ dy/ article/EHVDTBVS051480KF.html.

③關(guān)于印度人口的預(yù)測，參見《印度人口將在2028年趕超中國》，《世界知識》2013 年第13 期，第70頁。

④關(guān)于非洲人口的預(yù)測，參見聯(lián)合國人居署北京信息辦公室：《聯(lián)合國人居署的報告預(yù)測非洲城市人口急劇增長》，《人類居住》2008年第4期。

⑤最新的排放數(shù)據(jù)顯示，我國溫室氣體排放中，二氧化碳占比為81.6%，非碳溫室氣體占比為18.4%，其中甲烷的占比高達(dá)10.4%。參見《城市空氣質(zhì)量狀況月報》，https://www.mee.gov.cn/hjz l/dqhj/cskqzlzkyb/，2022年3月15日訪問。

⑥我國的碳排放標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀為：行業(yè)碳排放標(biāo)準(zhǔn)主要是《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》（GB/T32150—2015）以及發(fā)電行業(yè)、電網(wǎng)行業(yè)、鎂冶煉行業(yè)、鋁冶煉行業(yè)、鋼鐵生產(chǎn)行業(yè)、民用航空行業(yè)、平板玻璃生產(chǎn)行業(yè)、水泥生產(chǎn)行業(yè)、陶瓷生產(chǎn)行業(yè)、化工生產(chǎn)行業(yè)、煤炭生產(chǎn)行業(yè)以及紡織服裝行業(yè)這12個行業(yè)中適用的《溫室氣體排放核算與報告要求》《基于項目的溫室氣體減排量評估技術(shù)規(guī)范》中的“通用要求”，“鋼鐵行業(yè)余能利用要求”與“生產(chǎn)水泥熟料的原料替代項目要求”，以及二氧化碳與甲烷的測量方法標(biāo)準(zhǔn)。而這些數(shù)量有限的溫室氣體管理控制國家標(biāo)準(zhǔn)僅僅是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，并不具有強制性效力。此外，上海市、北京市、廣東省等省市也分別出臺了《低碳企業(yè)評價技術(shù)導(dǎo)則》《低碳產(chǎn)品評價技術(shù)通則》《產(chǎn)品碳足跡核算通則》等地方性實施標(biāo)準(zhǔn)。其他地區(qū)、其余標(biāo)準(zhǔn)基本尚處于空白地帶，亟須制定和完善。

⑦“冪律法則”屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“長尾效應(yīng)”，即絕大多數(shù)個體的資源占有量很小，而少數(shù)個體的資源占有量相當(dāng)大。