國家治理能力現(xiàn)代化視域下行政審批制度改革的困境與破解路徑

郭 強(qiáng)，王 頔

（同濟(jì)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200092）

新時代新征程對國家治理能力提出新要求，我國政府的職能和角色隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時代要求發(fā)生轉(zhuǎn)變。黨的十九屆五中全會提出，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合[1]。行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式的核心環(huán)節(jié)，對解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題有很強(qiáng)針對性。十八大以后，國家持續(xù)加快推進(jìn)行政審批制度改革，將“放管服”改革作為行政審批制度改革的重點(diǎn)，行政審批服務(wù)體系建設(shè)初見成效。行政審批事項減少，審批時間縮短，審批手續(xù)規(guī)范，行政審批效率和服務(wù)質(zhì)量不斷提高，但是因行政審批制度改革涉及權(quán)力和利益關(guān)系復(fù)雜、內(nèi)容廣泛，制度改革的法治化、規(guī)范化和精細(xì)化程度有待進(jìn)一步深化。具體問題表現(xiàn)為：一是審批事項“減”“放”落實(shí)不到位，審批權(quán)力縱橫交錯，審批標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)沖突，政務(wù)中心整合力不足，存在審批項目“邊減邊增、越減越增”怪象[2]。二是市場監(jiān)管面臨法律法規(guī)不健全，監(jiān)管主體自由裁量權(quán)過大，專業(yè)性和合法性有待提升，監(jiān)管主體間信息壁壘仍然存在，伴隨市場主體迅猛增長，不合法主體的數(shù)量和方式增多，對政府市場監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)[3]。三是行政審批服務(wù)中心的設(shè)立以及“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”實(shí)行過程中，存在政務(wù)服務(wù)中心尚未形成對所有審批事項和審批人員真正意義上的歸口管理，全流程調(diào)度力度有待提升，業(yè)務(wù)司局受理權(quán)需要進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)化流程[4]。跨部門、跨地域、跨層級業(yè)務(wù)協(xié)同數(shù)據(jù)共享平臺仍需完善，數(shù)據(jù)信息部門共享互認(rèn)水平仍需提高。以上問題的存在限制了政府服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)能力和水平的提高，影響市場活力釋放。為此，政府需進(jìn)一步深化行政審批制度改革，提升國家治理能力現(xiàn)代化水平。

一、我國行政審批制度改革的理論基礎(chǔ)和歷史沿革

行政審批制度改革作為優(yōu)化政府市場關(guān)系的有力手段，必須以馬克思主義政府市場關(guān)系理論為指導(dǎo)，尊重中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀規(guī)律。馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府和市場的關(guān)系本質(zhì)上是上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和成熟使得生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)了生產(chǎn)力的發(fā)展需求，作為生產(chǎn)關(guān)系之總和的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)出現(xiàn)的變革也同時要求上層建筑進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的混合模式證實(shí)了政府和市場的關(guān)系并非二元對立，而是相互交融和辯證統(tǒng)一，“政府和市場的關(guān)系不是一種機(jī)械的、非此即彼的對立關(guān)系，而是一種‘有機(jī)共生關(guān)系’”[5]，市場總是在政府制定的有效制度和政策引導(dǎo)下，在政府的監(jiān)督中，在政府提供的良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境和政治環(huán)境下運(yùn)行的。而政府的調(diào)控又總是要尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。二者作為社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑，統(tǒng)一于生產(chǎn)關(guān)系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，共同服務(wù)于生產(chǎn)力發(fā)展的一致目標(biāo)。

改革開放以來，我國針對優(yōu)化政府與市場關(guān)系不斷出臺改革措施，探索中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)管理新模式。改革開放初期，為扭轉(zhuǎn)計劃經(jīng)濟(jì)體制下行政命令代替市場規(guī)律進(jìn)行資源配置的指令型經(jīng)濟(jì)模式，理順政府與市場關(guān)系，黨的十二屆三中全會作出《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確了政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的主要職能，轉(zhuǎn)變政府直接干涉市場主體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的角色，將工作重心轉(zhuǎn)移到以宏觀調(diào)控為主的協(xié)調(diào)部署和政策匯集制定等管理層面。黨的十四大提出，政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑是政企分開，下決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政和提高效率。對于政府與企業(yè)關(guān)系的具體調(diào)整，提出：“凡是國家法令規(guī)定屬于企業(yè)行使的職權(quán)，各級政府都不要干預(yù)。下放給企業(yè)的權(quán)利，中央政府部門和地方政府都不得截留。政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。”[6]政府職能向管理者身份的轉(zhuǎn)變所釋放的權(quán)力空間進(jìn)一步激發(fā)了市場活力，市場機(jī)制在資源配置中的作用不斷增強(qiáng)。黨的十五大進(jìn)一步明晰了政府和市場的職能邊界，提出充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，健全政府宏觀調(diào)控體系。要“改革流通體制，健全市場規(guī)則，加強(qiáng)市場管理，清除市場障礙，打破地區(qū)封鎖、部門壟斷，盡快建成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，進(jìn)一步發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用”[7]903。伴隨新世紀(jì)互聯(lián)網(wǎng)電子政務(wù)時代的到來，政府對市場的監(jiān)管方式和手段發(fā)生變化，十六大提出政府職能轉(zhuǎn)變中要“改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”[7]1258。電子政務(wù)有助于政府權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督更加公開透明，不僅利于政府接受社會、市場和人民的民主監(jiān)督，也利于政府管理能力和管理效率的提高。

進(jìn)入新時代以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，社會主要矛盾發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要全面深化政治經(jīng)濟(jì)體制改革提供新的動力和增長點(diǎn)。同時，優(yōu)化營商環(huán)境，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場及社會的邊界，切實(shí)實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)。此外，市場和社會主體更多生存空間和發(fā)展機(jī)會的獲得，需要以中央政府放權(quán)地方政府、政府主體放權(quán)市場和社會主體為前提，釋放更多改革紅利。黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”[8]22。為此，中央開始實(shí)施新一輪行政審批制度改革舉措。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確了“進(jìn)一步處理好政府和市場關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。“健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。”[8]513同時，將深化改革的重點(diǎn)聚焦在“解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”上來，政府對市場的監(jiān)管作用更新為“要在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情”[9]。為此，中央明確提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理”[8]520。以上舉措的實(shí)施，進(jìn)一步加快了政治經(jīng)濟(jì)體制改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

經(jīng)過改革開放四十余年的實(shí)踐探索，我國政府與市場的關(guān)系經(jīng)歷了“政府代替市場”“政府管理市場”“政府服務(wù)市場”三個階段，政府的角色也實(shí)現(xiàn)由“統(tǒng)治者”向“管理者”，再向“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)變，通過行政體制改革的系列舉措構(gòu)建出中國特有的政府和市場關(guān)系，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的活力不斷增強(qiáng)。我國政府與市場關(guān)系的調(diào)節(jié)始終以調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系、最大限度地解放和發(fā)展生產(chǎn)力為目的，無論是對上層建筑的國家行政體制改革，還是對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善，都是以制度轉(zhuǎn)型為契機(jī)來重構(gòu)市場和政府的職能邊界，通過對生產(chǎn)關(guān)系的結(jié)構(gòu)調(diào)整達(dá)到解放生產(chǎn)力的發(fā)展目標(biāo)。

二、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是深化行政審批制度改革的時代要求

如何協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系是提升國家治理能力的重要課題。從西方凱恩斯主義“大政府小市場”到新自由主義倡導(dǎo)的“小政府大市場”，再到我國改革開放以來經(jīng)濟(jì)政治領(lǐng)域的歷史實(shí)踐，中西方文明都在為達(dá)成政府與市場關(guān)系的理想狀態(tài)而不斷探索。然而，與西方不同，中國特色社會主義建設(shè)的理論和實(shí)踐突破了西方語境中市民社會和國家相對立的敘事結(jié)構(gòu)，超越政府和市場的二元對立的思維誤區(qū)，將政府與市場統(tǒng)一于生產(chǎn)關(guān)系范疇，共同服務(wù)于生產(chǎn)力發(fā)展。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)是以公有制為主體多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度的，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為中心的人民政府強(qiáng)大調(diào)控能力為手段的市場經(jīng)濟(jì)，以人民利益為中心，服務(wù)于社會生產(chǎn)力發(fā)展。行政審批制度作為政府調(diào)控市場和社會的制度手段，簡政放權(quán)和推動政府職能轉(zhuǎn)變是手段和過程，其改革的目的在于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”[8]411，即優(yōu)化營商環(huán)境，解放生產(chǎn)力發(fā)展。為此，十九屆五中全會重新界定了新時代我國深化改革對于政府和市場的關(guān)系的目標(biāo)，即“推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”[1]。

有為政府和有效市場統(tǒng)一于國家治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提高，提高政府效能需要提升服務(wù)市場的水平，能夠?qū)κ袌龃嬖诘娘L(fēng)險和隱患予以有效監(jiān)管，并且在保證市場正常秩序的前提下，最大程度釋放市場活力。因此，政府對市場的監(jiān)管要進(jìn)一步提高效能、簡政放權(quán)、厘清權(quán)責(zé)，做到有所為有所不為，為市場和社會創(chuàng)造更多的利益空間。同時，服務(wù)型政府需要轉(zhuǎn)變政府理念，提高效率，提升行政服務(wù)質(zhì)量。總之，有效市場需要以有為政府做保障，有為政府以對有效市場的保駕護(hù)航為要求。

推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化要以滿足人民群眾美好生活需求為目標(biāo)，人們對于美好生活的追求不僅包括物質(zhì)利益的快速增長和極大滿足，還包括對于社會公平正義的倫理價值的永恒追求。改革開放以來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)有效解放和促進(jìn)了生產(chǎn)力發(fā)展，取得了世界矚目的物質(zhì)財富成就，然而不平衡不充分的發(fā)展現(xiàn)實(shí)卻消解了社會主義公平正義的價值追求，削弱了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。另外，新時代人民的高層次非物質(zhì)需求不斷增長，對政府行政效能、管理質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度等提出新的要求。為此，國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要回應(yīng)人民對社會公平正義的高層次需求，進(jìn)一步推進(jìn)以行政方式、職能結(jié)構(gòu)和服務(wù)水平為內(nèi)容的行政制度改革實(shí)踐，在繁榮市場經(jīng)濟(jì)的同時有效保障社會公平正義，有效維護(hù)市場主體和社會個體的切身利益，深化有為政府的社會管理和民生服務(wù)向度。

“加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平”成為新時代深化行政體制改革的重要目標(biāo)。政府行政能力提升的不僅是施政能力，還有服務(wù)水平。行政服務(wù)理論的價值導(dǎo)向經(jīng)歷了“以政府為中心”的重監(jiān)管模式向“以滿足人民需求為中心”的公共服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。其基本理念是從管制到服務(wù)，從權(quán)力行政到服務(wù)行政，從政府本位到公民本位[10]80-82。提高服務(wù)水平需要創(chuàng)新方式方法，想群眾所想，急群眾所急，將群眾現(xiàn)實(shí)需求的滿足放在心上。行政審批部門是政府與社會、市場和百姓的交流窗口單位，是政務(wù)服務(wù)最直接的表現(xiàn)。其服務(wù)對象除市場主體外還有人民群眾，由于針對人民群眾涉及民生服務(wù)的事項，涉及民政、人社、組織、交通管理等多個部門，具有事項內(nèi)容多、事務(wù)涉及群體基數(shù)大、行政審批服務(wù)的質(zhì)量直接影響到政府在人民群眾心目中的形象的特點(diǎn)，提高服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到政府形象和政府公信力在人民群眾心目中的樹立。為此，在明晰簡政放權(quán)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，要對符合條件的社會市場主體和人民群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓辦事效率和服務(wù)態(tài)度與市場接軌，扭轉(zhuǎn)政府以前“門難進(jìn)、事難辦、臉難看”的形象，提高社會服務(wù)水平。

三、新時代深化行政審批制度改革的現(xiàn)狀與困境

行政審批制度改革作為簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能夠有效提升國家治理能力建設(shè)，切實(shí)推動市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。因此，必須加快推進(jìn)行政審批制度改革，建立行政審批服務(wù)新體系。以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為內(nèi)容的“放管服”改革是行政審批服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，盡管“放管服”改革在中央統(tǒng)籌下近年在全國范圍內(nèi)深入開展和持續(xù)推進(jìn)，政府行政審批服務(wù)體系建設(shè)初見成效，表現(xiàn)為行政審批事項減少，審批時間縮短，審批手續(xù)規(guī)范，行政審批效率和服務(wù)質(zhì)量提高，人民群眾在辦事過程中的滿意度和獲得感大大提升；但是由于行政審批制度改革涉及厘清政府與市場、政府與社會、政府與人民之間的權(quán)力和利益關(guān)系，且涉及的權(quán)力和利益關(guān)系內(nèi)容復(fù)雜、范圍廣泛，目前行政審批服務(wù)改革還存在系列問題，限制了行政審批制度改革規(guī)范化、法制化和精細(xì)化。

（一）簡政放權(quán)：政府權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，權(quán)力下放有風(fēng)險

行政審批服務(wù)改革的實(shí)質(zhì)是簡政放權(quán)，簡政放權(quán)在于減少政府對市場和社會的管控，杜絕政府和社會、市場、百姓爭利的情況，關(guān)鍵在于對政府權(quán)力的管控，管控的關(guān)鍵在于厘清政府與市場、社會的邊界，哪些需要政府管理，哪些不需要政府管理，針對需要政府管理的事項政府應(yīng)該管理到什么程度，是全面監(jiān)管還是部分監(jiān)管，等等。所以，厘清政府權(quán)力邊界，制定政府權(quán)力清單是簡政放權(quán)的首要任務(wù)。

簡政放權(quán)意味著將歸屬于不同領(lǐng)域和體系的權(quán)力交還給分管領(lǐng)域。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的社會發(fā)展和管理路徑?jīng)Q定了政府在思想觀念、結(jié)構(gòu)設(shè)置和機(jī)制運(yùn)行方面都需要調(diào)整和轉(zhuǎn)變，要從掌管全社會資源分配大權(quán)的“家長”變?yōu)閷⑸鐣Y源返還給市場、社會、人民等主體，幫助人民更安全、科學(xué)、有效利用資源的“管家”。政府的角色轉(zhuǎn)變意味著政府要從分配和運(yùn)營社會資源的主體，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管市場及社會運(yùn)營、社會資源的主體，從主角變?yōu)榕浣恰７?wù)型政府的工作內(nèi)容更多傾向于如何將社會資源科學(xué)有效配置給有能力有意愿有責(zé)任的社會市場主體去運(yùn)營，充分發(fā)揮市場、社會、人民的主體能動性，協(xié)助非政府主體在國家設(shè)定的監(jiān)管規(guī)則內(nèi)，為社會主義建設(shè)積累社會財富的同時，科學(xué)有效地獲得現(xiàn)實(shí)利益回報。政府逐漸卸下計劃經(jīng)濟(jì)時期所兼政府、市場和社會多重角色和職責(zé)，完成對市場、社會的監(jiān)管職責(zé)的歷史轉(zhuǎn)變，是簡政放權(quán)理念的現(xiàn)實(shí)邏輯。

簡政放權(quán)的難點(diǎn)在于政府是否愿意放、是否能放以及是否能放好。第一，權(quán)力即權(quán)利，意味著對利益分配的操控權(quán)，放權(quán)意味著放棄既得利益，權(quán)力尋租的空間和可能將不斷縮小，正如李克強(qiáng)總理所言，簡政放權(quán)是對政府主體的“自我革命”。放權(quán)才能讓利，讓市場和社會獲得利益和創(chuàng)造利益機(jī)會的前提是放權(quán)，政府愿意放權(quán)是前提。第二，權(quán)力即責(zé)任，政府在掌握社會資源的同時也管理著社會生活的大事小情，國家安全、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、生態(tài)建設(shè)、文化繁榮都離不開政府主體從意識形態(tài)、組織人員、政策方案和監(jiān)督管理的領(lǐng)導(dǎo)部署和具體執(zhí)行。伴隨市場經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，市場方式越來越多被采用到政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化和社會等各個領(lǐng)域，市場運(yùn)作方式的采用不可避免地要引入資本邏輯，資本的逐利增值屬性決定了其在為社會提供產(chǎn)品服務(wù)和使用價值的同時，會為了價值增值而不擇手段。將社會資源交給市場主體運(yùn)作會擴(kuò)大資本綁架資源的風(fēng)險，資本對資源的不當(dāng)利用會對國家安全、社會穩(wěn)定、市場繁榮、文化認(rèn)同等多方面形成新的挑戰(zhàn)。此外，資本增值加速導(dǎo)致資源金融化，金融作為資本增值的捷徑意味著高風(fēng)險，對資源安全提出挑戰(zhàn)。同時，市場化運(yùn)營社會資源意味著不同主體在分配過程中存在結(jié)構(gòu)性差異，容易拉大社會貧富差距，而中國特色社會主義的發(fā)展目標(biāo)和根本原則在于消除貧困，消除貧富差距，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。如何合理有效地進(jìn)行二次分配，讓社會資源的獲利所得能為社會主體切實(shí)共享是需要深化的問題。第三，簡政放權(quán)意味著政府由傳統(tǒng)方式下公共服務(wù)資源的“提供者”向“合作者、購買者和監(jiān)管者”角色的轉(zhuǎn)變，需要增強(qiáng)政府對市場主體的甄別和監(jiān)管能力。公共服務(wù)作為保障人民基本生存發(fā)展權(quán)利的公共資源，關(guān)系到國計民生和社會發(fā)展的正常運(yùn)行。鑒于對于社會資源和社會服務(wù)市場化的資本風(fēng)險、金融風(fēng)險、社會風(fēng)險和安全風(fēng)險的評估，簡政放權(quán)的同時需要認(rèn)真評估放權(quán)事項的可行性，對放權(quán)事項要做好監(jiān)管和風(fēng)險防控。

簡政放權(quán)的另一個難點(diǎn)是如何落實(shí)權(quán)責(zé)一致。由于我國傳統(tǒng)威權(quán)管理模式形成了政府對市場和社會部分職能的“代管代理”結(jié)構(gòu)態(tài)勢，全能政府在代替社會和市場行使權(quán)力的同時也擔(dān)負(fù)了社會發(fā)展中的風(fēng)險責(zé)任，全能政府的權(quán)力下放并不意味著事實(shí)上的責(zé)任下放，某些市場項目的決策失誤或經(jīng)營不善導(dǎo)致的破產(chǎn)爛尾或是對生態(tài)環(huán)境造成破壞的風(fēng)險，市場主體在經(jīng)營中對權(quán)利濫用導(dǎo)致的負(fù)面后果最終需要通過屬地管理的政府主體進(jìn)行兜底修復(fù)，行政首長負(fù)責(zé)制等系列問責(zé)機(jī)制的存在都表明政府主體在社會治理過程中是主要的責(zé)任主體，事實(shí)上的權(quán)責(zé)不一致導(dǎo)致政府在簡政放權(quán)中存有顧慮。為了防止權(quán)責(zé)不一致造成權(quán)力越放越多的怪象，處理好政府權(quán)力和責(zé)任邊界問題，培育多元社會治理責(zé)任主體是簡政放權(quán)的當(dāng)務(wù)之急。權(quán)責(zé)一致原則不僅涉及政府與市場、社會主體的權(quán)力責(zé)任邊界，還涉及政府內(nèi)部條塊結(jié)構(gòu)中的權(quán)力與責(zé)任，以及同級別不同職能部門之間的權(quán)責(zé)歸屬。不同級別的不同職能部門之間的信息共享平臺尚未完全搭建，信息壁壘普遍存在，信息共享程度有待提高。因此對于需要協(xié)同受理審批和協(xié)同監(jiān)管的綜合類事務(wù)類型，需要進(jìn)一步明晰部門職責(zé)，提高協(xié)同受理的效率。

（二）放管結(jié)合：放管節(jié)奏不一致，監(jiān)管體系不健全，組織管理碎片化

行政審批制度改革過程中政府權(quán)力的妥善有效下放，關(guān)鍵在于監(jiān)管水平和服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升。審批與監(jiān)管是行政審批工作的一體兩面，處理好審批和監(jiān)管的關(guān)系才能處理好激發(fā)市場活力和優(yōu)化營商環(huán)境、穩(wěn)定市場秩序的關(guān)系。為此，既要提高市場主體的入場效率，對符合條件的社會市場主體減少審批手續(xù)、縮短審批時限，通過增加市場主體和項目數(shù)量增強(qiáng)市場活力，同時又要標(biāo)準(zhǔn)化資格審核，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)風(fēng)險管控，保證做到讓符合規(guī)范的市場主體高效便捷地做事，將不符合規(guī)范的市場主體嚴(yán)格拒之門外；讓適合市場運(yùn)作的領(lǐng)域充分吸納市場主體，對不適合市場運(yùn)作的領(lǐng)域嚴(yán)格做好監(jiān)督管理。放管結(jié)合是行政審批制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是改革的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，如何探索適合中國國情的市場監(jiān)管制度是關(guān)鍵。

放和管的標(biāo)準(zhǔn)是利益格局調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變，要同時重視審批和監(jiān)管，放管要并重。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，行政審批制度的“放管服”改革要“放出活力、放出創(chuàng)造力”，“管出公平、管出質(zhì)量”，“服要服出便利、服出實(shí)惠”[11]。為落實(shí)改革舉措，各地紛紛設(shè)立政務(wù)管理局、行政審批局及行政審批服務(wù)中心等職能機(jī)構(gòu)作為行政審批服務(wù)改革的牽頭單位，將不同審批事項的責(zé)任主體以線上和線下方式按照具體事務(wù)辦理為目標(biāo)，整合進(jìn)政務(wù)管理系統(tǒng)。在完善組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)行政審批改革落實(shí)，目前仍存在部分問題。一是審批制度不健全。不同職能單位的事務(wù)清單已逐步完成梳理，梳理的精細(xì)化程度和可操作程度有待提高；部門之間的協(xié)同治理格局尚未成熟，信息共享平臺存在條塊壁壘，不利于監(jiān)督管理；改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作思路有待進(jìn)一步厘清，執(zhí)行力有待增強(qiáng)；行政服務(wù)審批部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能欠缺，改革合力和聚合效應(yīng)有待進(jìn)一步顯現(xiàn)。二是審批程序不精細(xì)。主要還停留在大類事項的分類統(tǒng)籌過程中，對于具體事項的監(jiān)管歸類還在完善，職能部門間工作銜接存在縫隙，不同部門的審批標(biāo)準(zhǔn)化水平還未完全統(tǒng)一，對材料清單的精簡壓縮力度不夠，對材料提供的科學(xué)化論證不足。三是監(jiān)管制度不健全。重審批、輕監(jiān)管、弱服務(wù)被認(rèn)為傳統(tǒng)管理模式的弊端，而行政審批改革中對監(jiān)管機(jī)制的建立不完善情況依舊存在。例如，告知承諾制存在事中事后監(jiān)管細(xì)則編制不全，未實(shí)現(xiàn)告知承諾材料標(biāo)準(zhǔn)化，信用監(jiān)管、失信聯(lián)合懲戒制度有待建立。另外，聯(lián)合審批和協(xié)同監(jiān)管的體制機(jī)制尚未建立，不同層級的監(jiān)管權(quán)限尚未厘清，審批和監(jiān)管的權(quán)限存在模糊地帶。告知承諾制存在多頭審批和多頭監(jiān)管，部分事項還存在以批代管的現(xiàn)象。“雙隨機(jī)、一公開”數(shù)據(jù)匯聚、行政處罰與行政強(qiáng)制權(quán)力網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行系統(tǒng)數(shù)據(jù)匯聚方面還需提升數(shù)據(jù)匯聚的數(shù)量和質(zhì)量。四是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺搭建存在條塊壁壘，尚未完全實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。電子政務(wù)平臺和便民服務(wù)App作為服務(wù)終端存在使用率低的問題，模塊組合有待優(yōu)化，與公眾的互動程度有待加強(qiáng)。電子政務(wù)端口應(yīng)該以群眾方便辦事為出發(fā)點(diǎn)，重新整合歸納政府目前的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作方式以及行政的流程，突破條塊管理壁壘，以便能更好地應(yīng)用于信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)之中。五是審批權(quán)限下沉不暢，放管銜接不暢。部分業(yè)務(wù)專業(yè)性較強(qiáng)單位存在權(quán)力下放后下級部門不敢接、接不住的問題，反而增加辦理時間、加重企業(yè)辦理負(fù)擔(dān)。如規(guī)劃部門因其涉及的業(yè)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，在部分下放的行政審批中會因為事項本身的業(yè)務(wù)性、專業(yè)性和下級承接單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、資金、硬件等方面影響，權(quán)責(zé)不匹配問題突出，承接落實(shí)能力不足，存在“接不住”現(xiàn)象[12]。

監(jiān)管環(huán)節(jié)是政府行政能力和水平的體現(xiàn)，也是政府依法執(zhí)政的重要內(nèi)容。“行政檢查作為事中事后監(jiān)管的重要活動，對于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險治理，建構(gòu)公法秩序，維護(hù)公共利益，無疑具有至關(guān)重要的作用。”作為監(jiān)管環(huán)節(jié)主體的以市場監(jiān)管局為代表的具有行政執(zhí)法權(quán)的職能部門，必須進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)管規(guī)則和手段，“采用新技術(shù)和新方法加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，使‘管’跟上‘放’的節(jié)奏”[13]。

（三）優(yōu)化服務(wù)：電子政務(wù)平臺建設(shè)不能代替政府機(jī)構(gòu)改革和服務(wù)能力提升

目前各地都在推進(jìn)“12345+營商環(huán)境”“一網(wǎng)通辦、一窗受理、一枚印章管到底”“不見面審批”“政府服務(wù)24小時不打烊”“電子認(rèn)證”等系列改革舉措的實(shí)施，調(diào)研多地行政服務(wù)審批相關(guān)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程發(fā)現(xiàn)，存在如下問題：一是信息支撐存在短板，數(shù)據(jù)傳輸不暢制約“市縣同權(quán)”改革成效。基層承接能力受到人員、編制等因素制約，網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)個別事項存在網(wǎng)頁無法訪問、跳轉(zhuǎn)至無關(guān)界面、二次登錄等問題。二是一窗受理系統(tǒng)與專業(yè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)難以互通，各業(yè)務(wù)領(lǐng)域綜合受理事項相對較多，涵蓋多個業(yè)務(wù)部門，對接難度大、費(fèi)用高。三是企業(yè)和群眾辦事材料減免優(yōu)化空間較大。四是工作人員業(yè)務(wù)不熟練，導(dǎo)致業(yè)務(wù)辦理效率不高，一窗受理綜合受理人員服務(wù)能力有待提升。五是審核機(jī)制有待完善。部分中介通過提供假證明辦理和提供企業(yè)登記的相關(guān)資質(zhì)，比如人員、章程、企業(yè)地址等，需要審核機(jī)制提高辨別能力[14]。

除此之外，行政審批體制改革有被信息技術(shù)綁架的趨勢。有觀點(diǎn)認(rèn)為信息化平臺的建立可以讓管理和服務(wù)存在的困境迎刃而解。事實(shí)上，數(shù)據(jù)平臺信息共享不暢、地區(qū)平臺接入不暢等問題只是政府內(nèi)部條塊結(jié)構(gòu)間存在利益壁壘和權(quán)力博弈的表現(xiàn)。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)會影響組織功能發(fā)揮和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理使條塊結(jié)構(gòu)存在利益博弈的空間。為此，需要繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革，以行政審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置為改革主體，推動審批制度涉及的利益結(jié)構(gòu)的理順，建立起以方便群眾辦事為目標(biāo)導(dǎo)向的柔性組織，以突破傳統(tǒng)科層組織的弊端。此外，造成條塊關(guān)系利益博弈的原因還有工作理念中存在以經(jīng)濟(jì)效率和政治秩序為導(dǎo)向的兩種價值。經(jīng)濟(jì)效率導(dǎo)向以最大程度服務(wù)好市場主體、優(yōu)化營商環(huán)境為目標(biāo)，以盡快共享數(shù)據(jù)平臺、縮短審批時間等為主導(dǎo)價值。政治秩序?qū)蛞糟∈乜茖又频纳蟼飨逻_(dá)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)下級目標(biāo)和上級目標(biāo)的一致性、行政體制的統(tǒng)一性，追求程序公正和形式正義為主導(dǎo)價值，兩種價值理念指導(dǎo)下的實(shí)踐行動存在利益導(dǎo)向不一致的沖突。除行政結(jié)構(gòu)中的價值理念差異造成的利益沖突外，行政審批改革中存在的自上而下的改革邏輯和由地方政府發(fā)起的資源整合邏輯的差異也影響了行政審批制度改革的成效。只有理順二者關(guān)系，使其從博弈走向融合，才能讓改革得到實(shí)質(zhì)性突破[15]。最后，信息化管理平臺對政府行政能力現(xiàn)代化水平的提升最終是通過政府對其充分利用表現(xiàn)出來的，而具有服務(wù)觀念、思路清晰、業(yè)務(wù)強(qiáng)干的人員隊伍是利用信息管理平臺對市場進(jìn)行監(jiān)管的主體，只有提升人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，樹立服務(wù)意識，才能更好地利用網(wǎng)絡(luò)工具，達(dá)到監(jiān)管質(zhì)量提升的目的。

四、深化行政審批制度改革的破解路徑

（一）思想觀念轉(zhuǎn)型：以科學(xué)理念指導(dǎo)行政審批制度改革

樹立大局意識和全局觀念，轉(zhuǎn)變政府職能作風(fēng)，改變“重審批，輕監(jiān)管，弱服務(wù)”問題，強(qiáng)調(diào)大局意識和現(xiàn)代管理意識，以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為工作導(dǎo)向。以人民利益為導(dǎo)向，樹立全局意識，優(yōu)化行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，厘清機(jī)構(gòu)間、上下級間權(quán)責(zé)關(guān)系，再造行政結(jié)構(gòu)。校準(zhǔn)“放與管”所涉及領(lǐng)域的具體性質(zhì)，在放的過程中探索新的管理路徑，做到該放的放、該管的管，建立起放管機(jī)制、激勵與監(jiān)督制度；讓行政審批由活動程序、決策設(shè)計程序、決策選擇程序和決策審查程序相互銜接，有機(jī)結(jié)合。每一個環(huán)節(jié)都要有健全的制度，有法律保障。將精細(xì)化治理觀念切實(shí)從觀念落實(shí)到行政審批流程中，以方便群眾辦事為解決問題導(dǎo)向，以方便辦事流程為抓手，倒逼行政機(jī)構(gòu)改革和簡政放權(quán)改革。在細(xì)化負(fù)面清單的基礎(chǔ)上優(yōu)化監(jiān)管流程，落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制。注重行政審批運(yùn)行的成本效益分析，行政審批制度改革的核心因素在于成本和效益因素，成本和效益制約著管制制度的均衡[10]117。加強(qiáng)對項目投入產(chǎn)出的前期評估和專家論證，綜合考量經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等多重效益。從生產(chǎn)關(guān)系改革和生產(chǎn)力解放角度充分理解深化改革的目的，突出市場主體地位，轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，在管控市場風(fēng)險的基礎(chǔ)上激發(fā)各類市場主體活力。優(yōu)化監(jiān)管手段，可以由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管的審批，深化“證照分離”改革，廣泛推行承諾制。要以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競爭、優(yōu)勝劣汰。將重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)人員納入征信體系，對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗。

（二）組織隊伍建設(shè)：提高政府行政能力和信息化能力，建立現(xiàn)代市場監(jiān)管體系

行政人員提高服務(wù)意識和服務(wù)能力是行政審批服務(wù)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)和具體抓手。行政審批工作效能的高低，主要體現(xiàn)在窗口工作人員的素養(yǎng)上。行政審批人員要熟練知曉各項行政審批流程，既要對自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化處理，也要有全局統(tǒng)籌的思想。要通過項目定制、分類培養(yǎng)的方式，根據(jù)行政審批窗口崗位設(shè)置的不同特點(diǎn)，開展差別化、有針對性的培養(yǎng)。需采取有力措施或手段加大對工作人員的培訓(xùn)力度，提高工作人員的整體素質(zhì)。

現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的建立需要增強(qiáng)行政審批環(huán)節(jié)監(jiān)管能力，還要提高政府對市場主體的監(jiān)管水平，要以行政審批制度改革為契機(jī)，完善職能部門的系統(tǒng)監(jiān)管。行政審批局應(yīng)該聯(lián)合商務(wù)、稅務(wù)、金融、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等相關(guān)單位設(shè)置市場監(jiān)控聯(lián)席制度，通過大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)分析監(jiān)控市場主體的行為風(fēng)險；工信、生態(tài)環(huán)保等職能部門，要做好工程項目的環(huán)評等手續(xù)。通過大數(shù)據(jù)平臺重塑行政監(jiān)管體系，建立層級制的監(jiān)管體系，以建立數(shù)據(jù)監(jiān)控中心和完善行政執(zhí)法隊伍作為監(jiān)管力量的組織架構(gòu)，精細(xì)監(jiān)管條例、規(guī)范制度流程，提升監(jiān)管質(zhì)量、規(guī)避多頭監(jiān)管。

充分利用數(shù)據(jù)平臺即時監(jiān)控，對容易存在問題的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)予以重點(diǎn)監(jiān)控。對市場形成制度化和常態(tài)化監(jiān)管，建立企業(yè)信用分類等級制度，擴(kuò)大“雙隨機(jī)、一公開”檢查的覆蓋面，延伸“一網(wǎng)通辦”服務(wù)鏈，在實(shí)現(xiàn)企業(yè)網(wǎng)上進(jìn)行營業(yè)執(zhí)照申領(lǐng)、公積金和社保登記、印章刻制、發(fā)票申領(lǐng)等事項一站式辦理的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)銀行系統(tǒng)和數(shù)據(jù)對接。引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)推動政務(wù)服務(wù)上鏈運(yùn)行，充分利用區(qū)塊鏈技術(shù)不可篡改、多方共享的優(yōu)勢，為“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)建立安全、高效、易用的數(shù)據(jù)共享平臺。完成市場人員流、資金流、物流的可信交換體系及數(shù)據(jù)歸集整合分析，深化對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)稅源全稅種風(fēng)險分析。進(jìn)一步完善貿(mào)易風(fēng)險、稅收風(fēng)險、金融風(fēng)險、數(shù)據(jù)流動風(fēng)險、事中事后監(jiān)管等各類風(fēng)險防控體系，逐項分析、分類制定周密的防范和解決辦法。健全完善部門聯(lián)動、風(fēng)險識別、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和風(fēng)險處置在內(nèi)的一整套風(fēng)險防控機(jī)制，以抵御權(quán)力下放風(fēng)險。

（三）制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)：提高行政審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和一體化水平

規(guī)范行政審批流程，對同類別的審批服務(wù)在材料、流程、審批時間等形式方面要實(shí)現(xiàn)地區(qū)間、部門間和行業(yè)間的統(tǒng)一。建立公平公正的市場準(zhǔn)入機(jī)制，營造市場主體公平競爭的環(huán)境。針對放管環(huán)節(jié)存在的節(jié)奏不一致和組織管理碎片化狀況，需要繼續(xù)規(guī)范行政審批服務(wù)的制度標(biāo)準(zhǔn)，完善其操作的精細(xì)化水平。行政審批改革要有一套完善的工作制度，并嚴(yán)格按制度執(zhí)行，做到審批有據(jù)可信、有序可查，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、程序化。通過科學(xué)制定規(guī)章制度，推動審批程序規(guī)范、公開實(shí)施，推動運(yùn)行機(jī)制的透明化和審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。同時，有效地縮減煩瑣程序，設(shè)立電子統(tǒng)一要件庫，納入不同級別下的行政審批目錄，將辦事人所上交的材料進(jìn)行統(tǒng)一格式電子化，設(shè)置唯一編碼和電子永久存檔，實(shí)現(xiàn)不同部門間共享。制定窗口無否決權(quán)運(yùn)行規(guī)范、自助服務(wù)區(qū)服務(wù)規(guī)范、一窗受理服務(wù)規(guī)范、預(yù)約服務(wù)上門服務(wù)規(guī)范和幫辦代辦服務(wù)規(guī)范等一批政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)實(shí)體大廳標(biāo)準(zhǔn)化管理，各級服務(wù)中心要按照簡約明亮、整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)化要求對廳內(nèi)物品實(shí)行責(zé)任管理，定點(diǎn)、定量、定人。推動一窗受理向基層延伸，村（社區(qū)）便民服務(wù)站以及縣區(qū)政務(wù)服務(wù)中心全面上線具備線下辦事一鍵取號、無聲叫號、無差別受理、數(shù)據(jù)分析、電子監(jiān)察等功能的無差別“一窗受理”系統(tǒng)，做好與市政務(wù)服務(wù)中心一窗受理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接工作。加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)事項標(biāo)準(zhǔn)化管理，確保各要素格式規(guī)范、內(nèi)容準(zhǔn)確，細(xì)化、量化業(yè)務(wù)辦理標(biāo)準(zhǔn)，消除模糊、兜底性條款，推進(jìn)同一事項無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理。依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，加強(qiáng)流程再造，利用數(shù)據(jù)共享、電子核驗技術(shù)推動事項由線下辦理向線上辦理轉(zhuǎn)變，不斷提升政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上可辦率。在政企服務(wù)平臺匯集各類涉企政策、集成政策兌付渠道、整合辦事服務(wù)平臺、再造涉企服務(wù)流程、優(yōu)化訴求互動系統(tǒng)。

（四）協(xié)同治理結(jié)構(gòu)：創(chuàng)新多元主體的監(jiān)管服務(wù)和權(quán)力制衡體系

信息技術(shù)是輔助工具，不能代替政府機(jī)構(gòu)改革對政府內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)的重新劃分，也不能代替業(yè)務(wù)人員和組織管理的水平升級。要注意協(xié)調(diào)技術(shù)革新與行政機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，著力提升制度創(chuàng)新和組織管理水平。行政審批制度改革中的“雙隨機(jī)、一公開”“一網(wǎng)通辦”“一證一業(yè)”“好差評”等制度創(chuàng)新所取得的成效不僅依托于智慧政府的平臺建設(shè)，更是源于對權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的科學(xué)優(yōu)化。

政府對市場和社會主體的監(jiān)管是審批環(huán)節(jié)后的重要環(huán)節(jié)，對此首先要在簡政放權(quán)基礎(chǔ)上處理好政府主體和市場與社會的關(guān)系，處理好公共服務(wù)與市場服務(wù)的邊界，防范資源金融化風(fēng)險，對關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略和核心內(nèi)容做好安全防范。其次要培育和建立多元責(zé)任協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)格局，形成以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，政府監(jiān)管、市場主導(dǎo)、社會參與、人民監(jiān)督的協(xié)同治理方式。再次要完善大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，聯(lián)通數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，打破地域和部門屏障，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的即時共享，提高審批效率。

重構(gòu)行政審批服務(wù)和監(jiān)管主體，理順條塊關(guān)系體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政審批服務(wù)的協(xié)同治理機(jī)制。行政審批的權(quán)力從職能部門集中到行政審批服務(wù)中心等行政審批機(jī)構(gòu)的過程是重塑行政審批權(quán)力結(jié)構(gòu)的過程，通過集中相關(guān)部門審批職能進(jìn)駐服務(wù)中心的審批結(jié)構(gòu)調(diào)整，理順審批制度涉及的條塊關(guān)系與利益壁壘，完成審批和監(jiān)管主體的分離與重構(gòu)，通過對行政審批主體和制度結(jié)構(gòu)再造以規(guī)避政府失靈現(xiàn)象，在推動政府職能轉(zhuǎn)變的同時，提高政府行政效能。