福利共享視角下國外兒童友好城市建設政策推進體系和實施路徑研究的知識譜系

趙欣

摘? ?要：黨的二十大報告提出“保障婦女兒童合法權益”。國外對兒童友好城市建設已經形成了豐碩成熟的理論研究成果，相關政策如何推進、如何執行及受到什么因素的影響是這一領域的重要問題，但對其研究仍然缺乏系統梳理?；诖?，圍繞這一問題對國外研究的知識譜系進行了梳理，以期為后續我國兒童友好城市建設的深化做理論性鋪墊。知識譜系顯示，宏觀層面的研究主要聚焦于兒童友好城市建設的政策推進體系，基本采取“政策先行，基礎設施規劃跟上”的策略和“政府主導-多元主體協同合作”模式。發達國家和發展中國家在建設內容的側重點上差異巨大，兒童友好城市建設的政策和其他政策的配合程度較低；中觀層面的研究關注到了兒童友好城市的實施路徑與兒童友好理念與城市空間、街區空間和社區空間的融合程度以及兒童能否有效參與緊密相關。因此可見，兒童友好的城市并沒有“單一建設模式”，未來應進一步豐富中國語境下兒童福利實踐的理論研究和政策研究。

關鍵詞：福利共享；國外兒童；友好城市建設；兒童參與；知識譜系

中圖分類號：G246? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2022）35-0056-04

引言

黨的二十大報告提出，“保障婦女兒童合法權益”，“堅持以人民為中心的發展思想。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。”建設“兒童友好城市”，在城市建設中對兒童群體的特殊需求加以關照、對兒童的權利進行彰顯和嵌入，是促進人口生育，建設人性化宜居城市、生育友好城市和育兒友好城市，緩解城市病、少子化和老齡化趨勢的積極運動。國外基于對兒童權利和兒童福利的保護展開的兒童友好城市建設起步較早，經歷了幾個重要的發展階段。而我國在“兒童友好城市”建設上起步較晚。2015年12月，首屆“兒童友好型城市與兒童產業發展研討會”在深圳市舉行，我國的“兒童友好城市”建設才正式拉開序幕。兒童是國家的未來和希望，也是需要呵護和關愛的弱勢群體。一個對最脆弱的兒童都能夠友好的城市，在一定程度上也是一個對各類人群都普遍友好的城市。近年來，多個城市如深圳、上海、長沙等著力推動兒童友好城市建設，并將之列入了城市發展十三五規劃、十四五規劃。在這個關鍵節點，亟需對國外兒童友好城市建設的體系和思路進行梳理總結，以期為我國兒童友好城市的建設路徑提供一定啟發。

一、國外兒童友好城市建設的背景

1959年11月20日，《兒童權利宣言》獲得聯合國大會通過；1989年11月20日第44屆聯合國大會以25號決議通過《兒童權利公約》；1991年，《市長作為兒童守護者》最先在羅馬發起，在隨后1992年的《達喀爾宣言》中呼吁全世界的市長來合作建立兒童友好城市；1996年，在聯合國第二次人居環境會議決議上，聯合國兒童基金會和聯合國人居署提倡建設“國際兒童友好城市方案”；2002年5月出臺的《一個適合兒童的世界》是聯合國兒童問題特別會議形成的文件，明確呼吁成員國致力于建設兒童友好居住的社區和城市。這場起源于1990年羅馬市發起的“市長作為兒童守護者”的社會運動正在不斷發展壯大，終于在21世紀的第二個十年發展成為一場席卷全球性運動。

二、兒童友好城市建設的政策推進體系

國外兒童友好城市建設的政策推進體系包含政策制定主體、政策制定內容、政策執行三個方面。

（一）政策制定主體和建設機制研究

現有的兒童友好城市基本采取“政策先行，基礎設施規劃跟上”的策略和“政府主導-多元主體協同合作”模式展開建設，采取“兒童社區參與”路徑推動兒童主體納入兒童友好城市建設過程。澳大利亞、美國、德國等國家的兒童友好城市建設有比較明確的政策保障、政府行動邏輯和責任落實體系，各級政府有明確的行動責任，滿足家庭對于社區住房、社區公共服務設施、商業服務和交通的需求[1，2]；采取多元主體協同合作方式，與社會組織和高校進行深度合作，多部門、多機構、多團體和跨學科共同實施和展開研究，將社區作為承載多元協同和全民參與并共同建設兒童友好環境的空間載體[3]。發展中國家進行兒童友好城市的建設方式是以具備建設條件的城市為單位展開，除了了解和回應兒童和青少年的環境偏好外，有關市政當局通常還會鼓勵兒童參與社區組織和各種社會組織，以增加兒童的參與度[4]。

（二）政策制定內容方面

發展中國家的兒童友好項目側重于滿足和改善兒童基本生存、教育、發展和受保護的條件和權利[5]，而在澳大利亞[6]、歐洲[7]、美國[8]、加拿大[9]和韓國[10]等發達國家和地區的研究則側重探討兒童參與權利、公私合作伙伴關系以及兒童友好基礎設施功能和效益以及制度體系等主題。

（三）是政策執行體系方面

兒童友好城市建設的政策和其他政策的配合程度較低，政府、民間力量、企業力量多元合作的途徑較少，政府承擔的建設責任較重。兒童的行動需求和權利在城市政策空間中的地位僅限于少數幾項指標，各種政策之間缺乏明確和一致的目標來達成兒童友好趨勢[11]。同時，建設兒童友好型城市的原則通常是目標和概念的總和，很少考慮到所有公民的需求和權利的具體標準，兒童友好城市政策和項目很少反映兒童的整體福利。目前缺乏積極的宣傳、長期規劃和長期預算，市政當局也缺乏咨詢機構或合作網絡的支持，也沒有具體的社區獨特網絡、居民協會和政府-民間合作體系的利用，對政府來說是一個巨大的負擔[12]。

三、兒童友好社區實施路徑

兒童友好社區的實施路徑主要包括兒童友好空間建設和兒童參與促進兩個領域。

（一）兒童友好空間建設

兒童友好空間的建設基本都關注到了兒童空間權利問題，建設過程大都結合了城市規劃學、人文地理學、健康地理學等學科。一是兒童友好理念與城市公共空間進行融合，主要關注空間融合的內容和影響空間友好的因素。相關研究發現，兒童暴露在開放空間里，會使兒童獲得一定的興奮感和基本生活技能，如信心、創造力、談判能力和歸屬感。位于社區房屋之間的大型靈活戶外空間，或與文化/教育中心的聯合邊緣，可以成為一個極有潛力設計兒童友好中心的地方，但是這個地點必須包含吸引兒童的自然元素。美國丹佛見學地景（Learning Landscapes）讓校園空間成為城市開放空間的一個組成部分。見學地景都包括社區入口、陰涼處、公共聚集區域、自然野生公園、戶外藝術、多用途場地、硬地游戲等教育元素，安全游戲設施、創新元素等越來越多的連接多個學習場景，成為不同層次和水平的城市兒童的開放空間系統；社區的大小和特征、管理工作、支持獨立流動的結構和元素、環境的可視性和變化都是影響兒童友好性的因素[13]。Chatterjee質疑“兒童友好”應該是一種體驗而不只是一個地方。她認為，兒童友好場所需要“從兒童的直接環境到全市范圍內的各種物理環境和社會環境”，并且強調了空間的“示能性”“可及性”帶來的積極的情緒，如兒童對地域的歸屬感和認同感[14]。Oktay強調了“從前門到街道，到公共場所，再到鄉村的公共空間層次結構”的重要性，因為不同層次的公共空間提供了不同的功能，并產生了安全感和社區感[15]。規劃學視角提出兒童友好城市的空間政策框架需要涵蓋五個領域：土地使用/建筑環境、提供自然環境、本地可達性和流動性、提供服務和半公共的第三場所。其中，公共場所的可達性和功能可視化、廣泛的活動區域、結合兒童需求的土地使用和交通規劃是創造兒童友好地區可持續發展的關鍵概念[16]。二是與街區規劃進行融合，推動街區空間會與兒童形成特有的互動關系，并對兒童的空間知識和空間認知產生潛在影響。城市建設重視的多樣性和包容性與兒童友好城市建設存在內在的緊張關系。雖然所有個體都具有在自身直接生活的街區公共空間可見和合法存在的“城市空間權利”，但是特殊群體對街區公共空間的使用權利可能與兒童“獨立行走”的權利相沖突，限制兒童對街區公共領域的使用，從而降低兒童身體健康水平、獨立流動性、社區探索和社會互動水平。適合特定情境的學習行為是兒童時期社會化和文化適應過程的一部分，各種公共空間包含許多對調節公共空間互動的適當行為的重要期望，當孩子們看到并參與街道和公共空間的互動過程并與人交流時，將學習在不同空間和各種情景下的正確行為，并將個人經驗與“父母傳授的知識、社區民俗和兒童的集體智慧”結合起來，進而獲得街頭文化知識[17]。Tranter提出主動交通和公共交通是形成兒童友好環境的重要條件，比如，英國的“步行巴士（walking bus）”以成人護送的方式構建起了特殊的兒童安全路徑；荷蘭對“兒童友好街區”環境的探索，在兒童友好城市實施了道路環境優化，以及充分考慮滿足兒童自由步行、騎行、休息、游戲和社交需求的限制、串聯及共享的道路設計。三是融合社區空間。社區空間反映了社區的自豪感、身份和生活，在成年居民使用和享受以及社會關系再生產的同時，增加了兒童的安全感、控制感、熟悉感、知識增長和對物質環境的依戀。兒童與“自然”的接觸、運動的自由、即興創作、互動的流動性和周圍社會網絡的支持，也使關系福祉被再生產出來，城市中廣泛的綠色空間和玩?？臻g不如社區的社會物質結構和居民對社區空間的社會建設，對兒童健康更重要。通過社區綠色空間來彌補歷史上的環境不公平，創造社會自然和關系福祉，可以滿足更廣泛的社區需求并形成當地特色，除了加強當地傳統的社會關系紐帶和互動外，所有這些因素都有助于兒童的健康發展。

（二）兒童參與促進

兒童參與促進關注到了兒童參與權利是否能得到實質保障和實際行使，兒童有效參與的影響、有效參與的達成條件、參與程度和參與方式。一是兒童有效參與會提升滿意度，但是需要找到合適的參與方法。兒童的視角可以在規劃和設計以及進行的景觀管理的靈活變化中發揮重要作用。Roe發現，對建筑環境進行重大改變時沒有包括當地兒童的看法，強烈地影響了兒童以及兒童對政府的看法，但是找到讓兒童參與當地環境發展的方法是一個重大挑戰[18]。二是達成兒童有效參與的條件，需要交互式規劃過程、對人類需求的反映、告知和指導決策過程、社會不同部門的參與，特別是在這個領域有一定發言權的部門的參與、以及弱勢群體的參與。兒童成為積極伙伴是一個持續性的過程，還需要市政府繼續致力于建立機制，保障長期投資、與公眾合作參與、通過專業人員來進行兒童意見的匯編和組織，除此之外，可以創建一個兒童可以在其生活范圍內實際參與的結構。三是兒童參與程度，可以根據做出決策和影響改變的程度以及社區互動合作的程度兩條標準，將兒童參與程度從低到高劃分為裝飾、裝門面、操縱蒙騙、社會動員、商討咨詢、兒童負責、共同決議，其中兒童負責、共同決議以及一定程度的商討咨詢和社會動員屬于真正的兒童參與[19]。四是兒童的參與方式和參與路徑需要通過專門的戰略、工具和策略進行設計，良好的面談技巧、正式場所之外的參與、語言使用和一對一參與，可以成為有效的兒童參與，和包容性實踐的策略和方法。

四、結論與啟示

國外兒童友好社區的建設理念、政策、體制和機制跨越了多個學科，目前已經基本達成四點共識。一是目前兒童友好的政策體系主要在城市層面和國家層面建立，兒童友好城市并不是要新建一個兒童主導的城市、街區或社區，而是通過一定措施，嵌入兒童友好理念，提升原有城市、街區或社區的兒童友好程度，維護兒童的空間權利，創造適宜兒童居住、出行、玩耍和成長的環境。二是創建兒童友好型城市需要將本土化和國際化進行適當結合，特別是要注重本土化和在地化。通過調查發現，由于兒童友好城市的發展差距較大，在英國運作良好的步行校車計劃在墨爾本卻只實行了六年后便被取消，漫長的實施鏈條遭遇志愿者困境，并且步行巴士也并沒有增加獨立步行上學的兒童人數。這表明，兒童友好城市的建立需要結合城市自身發展情況，因地制宜，通過聯系實際建立符合自身特點的兒童友好城市才能促進兒童健康成長。三是兒童友好城市/社區建設主要采取多元主體協作模式，從空間營造和兒童參與兩個方面重點推進。但是缺乏充足的制度設計和多元有效的協作模式，兒童友好城市建設的政策體系缺乏與城市其他政策體系的銜接和配合，建設主體主要是政府，政府負擔過重。四是兒童友好社區是實現兒童友好城市重要的立足點和基本單元，社區公共空間的友好程度關系到兒童多種能力的獲得，很多國家都將社區公共空間建設和兒童社區參與作為兒童友好理念踐行和兒童友好城市建設的物質基礎和行動基礎。

但是在參考國外兒童友好政策推進和實施路徑時需要注意三方面問題，一是在超大人口規模的復雜城市巨系統中如何推動兒童友好理念的實踐。二是東亞制度背景和文化視野下如何進行兒童友好城市建設，特別是在中華文化背景和政治體系下如何推進政策實施以及如何體現兒童福祉。三是對兒童和青少年友好的城市并沒有“單一模式”。兒童友好理念以何種路徑和機制嵌入社區治理與社區建設之中，兒童友好社區建設如何推進，如何在建設過程中保障兒童福利、賦能兒童參與和增加社會兒童友好的共同意識，以此為基礎，進一步豐富中國語境下兒童福利實踐的政策研究。

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Knowledge Pedigree of Policy Promotion System and Implementation Path of Foreign Child-friendly City Construction from the Perspective of Welfare Sharing

ZHAO Xin

（College of Management， University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： The report of the Twentieth National Congress of the Communist Party of China proposed to “protect the legitimate rights and interests of women and children”. Foreign countries have formed rich and mature theoretical research achievements in the construction of child-friendly cities. How to promote relevant policies， how to implement them and what factors affect them are important issues in this field， but there is still a lack of systematic research on them. Based on this， the knowledge genealogy of foreign research is sorted out around this issue， with a view to laying a theoretical foundation for the subsequent deepening of China’s child-friendly city construction. The knowledge pedigree shows that the macro level research mainly focuses on the policy promotion system for the construction of child-friendly cities， basically adopting the strategy of “policy first， infrastructure planning catch up” and the model of “government led multi subject collaborative cooperation”. There is a huge difference between developed countries and developing countries in the emphasis of construction content， and the policy of child-friendly city construction is less compatible with other policies; the research at the middle level focuses on the close relationship between the implementation path of child-friendly cities and the integration of child-friendly concepts with urban space， street space and community space， as well as whether children can participate effectively. Therefore， it can be seen that there is no “single construction model” for child-friendly cities. In the future， theoretical research and policy research on child welfare practice in China should be further enriched.

Key words： benefit sharing; foreign children; twin cities construction; child participation; genealogy of knowledge

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