試析語言文字督導評估工作的法治化路徑

王 偉

(周口師范學院 機關黨委，河南 周口 466001)

2001年1月1日,《中華人民共和國國家通用語言文字法》(以下簡稱《國家通用語言文字法》)開始施行,為我國語言文字規范化工作的法治化建設起到了奠基的作用。20多年過去,隨著互聯網技術的普及,新的語言文字規范化工作形勢發生了巨大的變化,尤其是虛擬空間語言文字規范問題的不斷出現,對語言文字規范化工作提出了新要求。2015年,我國開始了語言文字督導評估工作,這是國家應對新形勢開展的語言文字規范化工作的重要手段,我們要抓住機遇,滿足建設法治國家、法治政府、法治社會的需要,加大語言文字法治化建設力度,構建較為完善的立法、司法、執法體系,督導與治理雙管齊下,打造具有中國特色的語言文字規范化工作體系。

一、明確和增強新形勢下語言文字法律法規的法律規制

(一)明確和細化語言文字法律法規執法依據

《國家通用語言文字法》第3章“管理和監督”中規定,國家和地方語言文字工作及有關行政部門對本系統、本區域的語言文字使用進行監督和管理。這就將違反《國家通用語言文字法》相關適用規定的管理和監督權力交給了各級行政機關。各級政府行政機關可以按照我國《行政處罰法》,在《國家通用語言文字法》規定的職權范圍內行使相應的行政處罰權。然而,目前互聯網的普及,使虛擬世界語言文字的影響力日益擴大,語言文字使用狀況日趨復雜化,甚至滲透到口語和基礎教育的課堂。對此,《國家通用語言文字法》沒有明確虛擬世界語言文字的監督和管理行政機關。事實上,由于語言文字的工具性特征,加上互聯網運營的技術屬性,如果把虛擬空間的語言文字管理和監督權力固定給某一個行政機關,至少從操作層面上來講是非常不現實的。

面對這種狀況,我們可以參照現實中我國語言文字“黨委領導、政府主導、語委統籌、部門支持、社會參與”[1]的工作機制,由縣級以上政府語言文字工作行政機關出面,通過授權或是委托的方式,賦予相關的行業或組織以相應的語言文字規范化監督權利,對虛擬世界的語言行為進行引導。例如,網絡運營商就在技術條件上具有對虛擬空間的語言文字使用情況進行監督的能力。商家可以參照網絡“掃黃打非”的圖像文字篩查措施,將語言文字使用規范和使用標準與漢字輸入法有機結合,加入人工智能語言識別技術,有效減少網絡語言文字不規范現象,從而營造網絡語言文字規范化的清朗空間。當然,這種形式的的管理和監督,必須通過國家語言文字管理和監督部門許可和授權,最好是能夠在《國家通用語言文字法》相應條款中予以明確,以作為政府行政機關之外的管理和監督力量的補充。任何權利都意味著對等的責任,所以,如果國家語言文字工作行政機關在明確授權網絡運營商在行使監督權利條款,也要將義務和連帶責任、擔責條件等一并寫入,以體現法律的公平、公正性。

在管理措施上,《國家通用語言文字法》只明確了批評教育、責令(限期)改正、警告、督促等,這體現了國家語言文字第一大法的“軟法屬性”。雖然這種規定兼顧語言文字的工具性特征,但也從一定程度上限制和影響了執法力度和執法效果。因此,我們建議,可以參照我國《行政處罰法》,將管理措施與處罰手段相結合,適當加大管理力度。我國的行政處罰種類包括人身罰、行為罰、財產罰、申戒罰等。《國家通用語言文字法》要有針對性地細化和明確我國行政機關對語言文字領域的違法行為有權采取行政處罰的種類和幅度,以便在執法和司法層面上進一步解決這些問題。

與此同時,語言文字法律法規要在專門章節中,明確涉及語言文字領域的執法程序。具體執法程序可參照或遵循我國《行政處罰法》規定的步驟。(1)調查取證。當各級語言文字管理行政機關受理語言文字領域的違法現象時,必須在給予行政處罰前,對違法事實進行調查,全面、客觀、公正地掌握證據材料,為處罰提供依據。(2)告知違法嫌疑主體有關的權利。各級語言文字管理行政機關在掌握有關違法事實材料的基礎上,依法告知違法嫌疑主體所擁有的權利(包括聽證的權利),讓其了解違法的內容和處罰的依據。(3)聽取陳述、申辯或舉行聽證。在審理過程中,各級語言文字管理行政機關要公平地聽取違法嫌疑主體(或代理人)的陳述,允許其申辯,必要時,還可以邀請相關人員參加聽證。(4)宣布處罰結果。各級語言文字管理行政機關作為處罰實施者,根據全面、客觀、公正的調查結果,再次對違法事實進行審查,對照語言文字法律法規相關條款,做出是否予以行政處罰的決定。如果違法程度特別嚴重,造成的影響極其惡劣,可以視情節移送司法機關。

(二)科學把握執法尺度,適當增加硬性手段

隨著我國語言生活形勢的發展,違反語言文字法律法規的現象更加復雜化、多樣化。這就倒逼作為行使管理權力的各級語言文字行政機關,必須針對不同的違法現象,拿出充分的應對手段和措施。如果語言文字違法后果涉及國家形象和地位,危害民族團結、國家統一,就不能僅采用警告、批評教育、督促改正等“軟性”手段。因此,我們要科學把握相關語言文字法律法規的懲處力度,借鑒國際上通行的政府監管社會的重要手段——行政強制,通過授權,將實施強制措施的權利賦予相關語言文字管理行政機關,擬定和完善語言文字法律法規中有關行政強制執行和行政強制措施的條款,使語言文字管理行政機關的行政管理行為更加有力,語言文字法律法規體系也更加規范,最大限度地壓縮違法空間。

與此同時,科學地把握執法尺度,不僅需要遵循語言文字的發展規律,對相關語言文字法律法規進行不斷完善,還有賴于語言文字法律法規的相對穩定性。因此,語言文字法律法規一旦通過法定程序予以公布實施,就必須保證其在一段時間內的公定力。如若變更,也需要對語言事實進行客觀、全面的調查取證,經過嚴格法律程序審查,慎重地照顧到相關法律法規的系統性。只有用辯證統一的哲學思想來指導語言文字法治化建設,才能保證公法的約束力,促進語言文字法治化建設駛入良性的軌道。

二、樹立大語言文字法治理念，督導與治理并重

語言文字法治化建設不單純是一個法治范圍的概念,由于語言文字的工具性特質,以及文化載體功能,相關的法律法規必定涉及使用社團的群體利益,一點一橫關乎未來,一曲一直影響深遠。因此,在語言文字法治化建設的過程中,首先不能違背語言文字的發展規律。語言文字是語言文字法治化工作最直接作用的對象。如果政府語言文字管理行政機關沒有正確對待語言文字的多重價值,只是簡單地從某一個功能層面著眼制定語言規劃,那就很可能會有失偏頗,不僅會使語言文字規范化和標準化工作失去應有的價值和意義,更有甚者,可能會影響語言在社會中應有的交際和傳播職能,這樣的語言文字法治化建設的結果可想而知。20世紀七八十年代的漢字簡化工作,就是只著眼于漢字的工具性特質,一味追求認讀、書寫的便捷,忽視了其文化傳承功能,直接影響到了漢字的地位和形象,最終被廢止。這給我們今天的語言文字法治化建設提供了深刻的教訓。其次,語言文字法治化建設還需要以系統性為原則,充分考慮社會、經濟、文化、政治、軍事、民族、外交、歷史、地域等各方面的不同情況,樹立大語言文字法治理念,整體著眼,為提升語言文字法治化建設的效果奠定方法論基礎。中華民族擁有5000多年優秀法律文化,為今天進行語言文字法制化建設提供了豐富的傳統滋養,我們不僅要繼承和發揚我國優良的傳統文化,還要借鑒世界法治文明成果,從我國現階段的語言生活實際特點出發,不斷探索具有中國特色的語言文字法治化建設之路,以惠民為根本,使語言文字事業更好地服務經濟社會的發展。當然,語言文字法治化建設需要一支高素質專業隊伍,實施法治,更需要“關鍵少數”的法治思維,只有增強領導干部的法律意識,在遵法、守法上起帶頭和表率作用,才能增進各族群眾對我國語言政策和相關法律法規的認同,促使整個社會遵紀守法氛圍的形成。

加強新形勢下語言文字法治化建設,要將督導與治理并重,在《國家通用語言文字法》的治理原則基礎上,“推進德法共治”[2],加強法制宣傳,從法治實踐中總結經驗,補充和完善相關語言文字法律法規,通過法治保障我國語言文字方針政策的有效實施,提升語言文字規范化和標準化工作成效,為我國經濟社會發展助力,為我國語言文化的傳承和發展提供法律保障。

(一)博采眾長,充實語言文字法治手段

第一,借鑒我國《民法》《刑法》《行政處罰法》等法律的規定,從責任追究力度上,強化對語言文字違法現象的法律治理。我國的《國家通用語言文字法》相關條款規定了批評教育、責令(限期)改正、警告、督促等形式的責任追究,這就意味著如果語言文字違法現象損害公民的相關權利,就必須對侵害主體進行責任追究。然而,就目前的語言文字違法現象而言,在違法表現、危害程度、影響范圍等方面,都超出了《國家通用語言文字法》列舉的范疇,這就使得已規定的相關責任追究針對性不強,而且責任追究力度不夠,從而影響到責任追究的效果。實際上,我國法律規定的責任追究種類涵蓋民事、刑事、行政等范圍。因此,《國家通用語言文字法》可以根據語言文字違法現象的實際情況,借鑒《民法》《刑法》《行政處罰法》等法律,把責任追究的相關條款從內容和種類上加以補充和完善,特別是針對涉及語言文字的侵權行為,一定要加大責任追究的力度,提高違法成本,不給侵權主體留下僥幸的心理幻想。

不同法律之間的相互參照和借鑒,不僅是法律文化健康發展的科學途徑,也是促進“人類法治文明建設”[3]的有效手段。

第二,保證語言文字法律法規的實施效果,加強語言文字司法監督。根據我國《國家通用語言文字法》,國家各級語言文字行政機關行使對語言文字規范化工作的管理和監督權力。然而,在任何權力的行使過程中,都不可能排除不當作為甚至不作為的現象。為保證我國語言文字法律法規的實施效果,切實保障語言文字使用者的合法權益,科學推進語言文字法治化建設,對語言文字的司法監督就顯得很有必要。目前,我國的語言文字司法監督還沒有一個成熟的模式,這與語言文字的工具性特征有很大的關系。因為語言文字的違法現象很難界定為對某一個確定主體的私人利益造成法律層面的損害,但是,又存在對國家統一、民族尊嚴、文化傳承以及精神文明建設等方面造成長期不利影響甚至嚴重危害的可能性,涉嫌對國家、社會的公共利益造成損害。依據訴訟法理論,一旦利益受到損害,無論受害者是誰,都有向法院提起訴訟的權利,從而尋求司法救濟,由法院依法追究法律責任。所以,對違反語言文字法律法規的這種損害和侵犯國家、社會的公共利益的行為,比較適宜的保護公共利益的訴訟手段應該是公益訴訟。一般來講,相關語言文字管理行政機關不作為的表現有以下兩種：一種是沒有對違反國家語言文字法律法規的現象進行依法管理,造成不管理或管理隨意;另一種是雖然對違法現象進行了管理,但是管理效果適得其反,既違背了語言文字自身的發展規律,又不利于我國語言政策和語言規劃的制定和實施,甚至造成人力和智力的浪費。以上行為,都可以利用公益訴訟的手段,通過法院依照法律程序,追究行政責任。

加強語言文字司法監督,不僅可以提高語言文字行政機關依法執政的效率,提升語言文字管理隊伍的法制素養,而且可以完善語言文字法治化工作體系,助力建設法治社會環境。

第三,加強對語言文字法律法規實施效果的監測,建立相關督導和評估機制。構建完善的語言文字法治體系,離不開對立法實施效果的監測。監測過程可以為完善立法內容和執法程序等提供依據,與此同時,還可以在法制建設層面探索中國特色語言文字規范化道路。因此,我們建議,將語言文字法律法規監測列入我國語言文字規劃的意識日程,在語言文字督導工作中,讓專業的法學人員參與進來,通過定期開展相關法律督導和綜合評估活動,用法學理論指導語言文字法制建設實踐,及時發現和反饋在執法過程中產生的問題,為進一步完善目前我國相關立法提供材料積累和理論支撐。

對于語言文字管理工作來說,只關注法律法規的制定是遠遠不夠的,還應該對法律法規的實施予以高度重視。由于我國地域遼闊,方言眾多,民族差異、文化差異等因素,在相當大的程度上直接影響國家通用語言文字的推廣和普及。所以,各地政府語言文字管理機關要在執法過程中,充分考慮到當地的實際情況,循序漸進,千萬不能一刀切。即使是依法治理,也要認識到法律本身的滯后性。近十幾年語言文字生活的快速發展,給當前的法律法規提出了許多不能有效解決的復雜問題。這說明,隨著社會的發展變化,語言文字規范化和標準化工作面臨更高要求,語言規劃和語言政策的制定必須時刻與鮮活的語言現狀同頻共振。語言文字法制建設需要創新,新時代語言文字工作機制需要創新,我們一定要抓住國家建設法治社會的契機,不斷探索和構建完善的語言文字法制體系,在制定和維護兩個層面上均衡用力,以負責任的態度,確保語言文字法律法規的實施效果,樹立語言文字法治工作的權威。

第四,用管理學理論指導語言文字管理機構的建設。我國目前的各級語言文字管理機構基本上都與教育主管部門合署辦公。這無疑是從側重語言文字的認讀和文化傳承功能而設置的。然而,隨著我國國力的強大,語言文字事業的地位也日益重要。在各個領域、行業中,不斷出現由語言文字不規范、不標準而引發的問題。這些問題很多超出了語言文字管理機構的權力管轄范圍,有些問題或缺乏主管部門,或被多個部門重復管理,造成機構之間矛盾對立、相互掣肘;另外,還存在具有管理能力的相關管理部門因未能得到合法的授權而無從管理的現象。以上困境充分說明,目前的語言文字管理機構設置已經難以應對現實中出現的語言文字問題,制約了管理效果和力度,嚴重地削弱了政府的公信力,語言文字管理機關的地位和形象也由此顯得比較尷尬。

管理機構設置的科學化需要管理學理論的指導。國家要根據工作形勢的變化,進一步完善語言文字管理部門的機構設置,在原有的基礎上,細化和明確管理機構的管理職能,創新管理機制,吸收具有專業特長的人員進入管理隊伍。與此同時,在政府行政機關之外,可以采用咨詢委員會、參議聯席會、顧問委員會等形式,加強部門協同管理,拓寬管理渠道。針對目前語言文字規范化問題比較集中又存在管理困難的重點行業和重點領域,加強語言文字法治化管理力度,賦予相關法律機關相應的管理權限,使語言文字法治化管理常態化。

另外,國家還要通過語言文字督導評估工作,加大地方各級政府在語言文字管理方面是否作為的量分權重,跟蹤其語言文字規范化履職進程,將激勵問責引入督導評估標準,督促黨員領導人員帶頭守法,凸顯黨政機關在語言文字規范化過程中的重要地位。

(二)“軟”“硬”結合,剛柔并濟,營造良好的語言文字規范化氛圍

將“硬性”指標引入語言文字規范化管理體系,只是對現行語言文字法律法規的“軟性”加以補充和完善。但是,任何單方面的治理方法,都無法應對復雜、紛繁的語言文字不規范現象。在執法過程中,如果單方面強調使用法律的“硬性”手段,那么語言文字管理工作勢必可能由于受到剛性限制而靈活度降低,法治實踐中,管理主體也將面對法律規制空白和違法“灰色地帶”而難以下手。如果仍依靠目前的法律管理和監督,那么,至少難以對當今的語言文字違法現狀有明顯的改觀。所以,我們在進行語言文字規范化工作中,要實事求是地對語言文字不規范現象產生的社會環境進行分析,把“硬性”的法律治理手段與“軟性”的督導手段相結合,創新語言文字規范化工作機制,有針對性地開展語言文字管理和監督工作。

在我國,目前互聯網使用人口已超過十億,然而,現有的管理和監督傳統媒體的語言文字管理方法和措施,對于網絡新媒體而言,明顯地不適用。但是,從我國目前的語言文字法律法規來看,還沒有明確針對不規范問題頻發的網絡語言文字領域的規制。面對這種情況,我們就應該弘揚中華優秀傳統法律文化,倡導德治為主,立足民本理念,借鑒網絡綜合治理的方法和經驗,嚴格落實網絡領域意識形態責任制;對當代語言文字規范化治理理論進行大膽創新，將“黨政機關、新聞媒體、學校、公共服務行業”傳統語言文字管理工作四大領域進行拓展,關注和加強社區、企業、農村、軍營等區域的語言文字規范化工作,把普通話水平測試、城市語言文字工作評估、語言文字督導評估等工作范圍擴展到以上區域內,完善和補充相應的評估指標和激勵措施;改革“政府主導、語委統籌、部門支持、社會參與”的原有工作機制,全面加強黨對語言文字規范化工作的領導,明確各級政府對網絡領域語言文字不規范現象的管理責任,把企業、網民作為主要工作對象,逐步打造符合網絡領域語言文字規范化實際的“多主體(黨委、政府、企業、社會、網民)參與、多手段(經濟、法律、技術等)結合”針對性工作格局;依靠社會的力量,在“網、報、屏、微、端”等載體上,加大語言文字法律法規的線上線下宣傳教育力度,提升網民的語言文字規范化意識,增加對語言文字在促進和維護國家統一、民族團結、文化傳承等方面重大意義的了解,讓遵法、守法的法律精神深入人心;鼓勵網絡經營主體和軟件運營商通過在承諾、合約中加入遵守語言文字法律法規條款等形式,使網民在依法擁有使用語言文字權利和自由的同時,明白應該承擔的語言文字規范化義務,盡到自覺遵守規范的責任。

語言文字法律法規是成文規范。任何法律都是道德的體現,而道德又是最好的內心戒律。當代語言文字規范化治理工作必須德法并重,既要重視法律法規的剛性制約,又要重視道德的內在教化、外在習得作用,使法治和德治有機結合,致力打造守法光榮、違法可恥的良好語言文字規范化社會氛圍,把語言文字法治工作融入法治國家、法治政府、法治社會建設的范疇,不斷探索和開創我國語言文字法治工作新局面,為把我國早日建設成社會主義文化強國貢獻力量。