新時代背景下鄉村治理困境與對策探析

于同城

（安丘市郚山鎮農村經管服務中心，山東 安丘 262100）

我國長期處于社會主義改革的關鍵階段，傳統社會經濟治理結構面臨嚴峻挑戰的地方，而農村的社會經濟發展正從傳統的倫理觀念逐步向現代社會的社會經濟發展轉變。農民的社會流動性越來越大，傳統的農村社會正在發生變化，在這種社會中，勞動是農民之間的重要紐帶，融入以勞動為基礎的現代農業社會和與農業有關的問題。農業不再是一個封閉的經濟社會，農民的經濟前景和文化觀念不斷擴大，農民對商品和社會服務的需求不斷增加，改革稅制的市政當局的公共財政和人力資源不斷減少，管理社會的能力顯然不足。

1 鄉村治理相關概念及新時代背景

1.1 鄉村治理內涵界定

農村也意味著它屬于農村地區。治理行為必須與政府權力直接相關，并由政府權力直接運用，從而影響農村社會和農村民眾的治理行為，從而達到政府領導、管理和監督協調農村社會經濟發展的主要目的，治理主要體現在運用公共權力對農村基層社會公共事務進行監督管理。農村經濟治理的主要含義是各級人民政府、村級村民自治組織、村級領導干部和農村農民是農村經濟治理活動的不同主體。共同促進和維護農村人民社會公共經濟健康發展，維護農村公共社會、經濟和政治穩定，是一個相互合作、共同組織、參與社會組織的過程，農村各類公共事務管理與市場調節。

1.2 鄉村治理的新時代背景

1.2.1 新時代鄉村社會矛盾轉化的迫切需要

伴隨著新時代農村經濟的發展。農村人民對物質生活的水平要求日益提高，但是卻與落后的鄉村治理制度產生了矛盾。為了改善新時代農村社會矛盾的迫切需求，黨中央提出鄉村振興政策，提高農村的物質生產、生活水平，滿足人們日益增長的精神文化和物質需求。鄉村治理強調鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?，其中，“治理有效”是推動鄉村治理的保障性要素和關鍵性環節。打鐵還需自身硬，鄉村振興有國家政策支持之外，更需要鄉村自身增強治理能力。因此，要走鄉村振興的發展道路，就必須要夯實鄉村治理根基，把握好鄉村治理關鍵環節。鄉村治，百姓安，國家穩。無鄉村善治，必無鄉村振興。

1.2.2 基層社會民主政治建設的制度化要求

我國是人民民主專政的社會主義國家，所以基層社會民主政治建設強調最廣大人民的利益。黨和國家十分關心鄉村發展和鄉村治理，進入新時代，為解決好“三農”問題首次提出實施鄉村振興戰略。可以說，鄉村的發展質量就直接影響著我國的現代化水平和質量，現在提出實施鄉村振興戰略就好比給鄉村下了一場及時雨，讓鄉村發展煥發生機和活力。

1.2.3 基層社會治理體系現代化的內在要求

因為黨具有先進性，時刻強調人民的利益，所以社會治理就必須要強調鄉村治理。為了群眾路線所要求和黨的性質與宗旨所提出為人民服務的理念。人民現在要求把落后的鄉村治理環境改善成先進文明的現代化鄉村制度。社會主義新農村建設是一項長期性、復雜性的系統工程。鄉鎮政府工作既是各類新農村工程建設的具體組織者和政策引導者，也是農業新村建設各項優惠政策的具體實施者。因此，加強鄉鎮政府行政事務管理也是一項長期的基礎性工程，需要多方面的努力。相信未來我國農村鄉鎮行政體制改革將進一步有效推動實現今年建設中國特色新農村社會的戰略目標。

2 新時代背景下鄉村治理存在問題分析

2.1 鄉村公共產品和服務供給不合理

我國現代農村公共生活產品和社會服務取得了長足進步和快速發展，農民在文化教育、醫療衛生、電力和公路基礎設施等方面也得到了巨大的經濟發展。但由于我國以往采取自上而下的政府供給結構模式，基層鄉鎮政府提供的公共服務產品和社會服務與農村農民的實際需求不符，造成基層鄉鎮政府在公共服務產品和社會服務的整體供給結構上嚴重缺位和錯位。農村居民生產經濟生活急需的農村基礎設施和公共服務仍然不足。教育、文化、醫療衛生等領域的公平競爭尚未得到根本解決?？萍嘉幕Y源嚴重缺乏。農村教育、文化、娛樂、體育設施內容較少，設備和活動場所嚴重不足。

2.2 鄉鎮政府職能發揮錯位

我國基層鄉鎮政府還存在著職能定位不清、職能結構錯位、職能缺位和越位等特殊情況，沒有按照市場經濟發展的要求充分發揮政府職能?；鶎痈骷夃l鎮政府部門管理職能交叉，管理服務范圍廣；有的地方基層鄉鎮政府管理服務部門綜合職能不到位，或者一味地努力發揮政府管理服務效能，沒有真正做到為群眾服務，而不能更注重公共服務產品供給、社會服務產業等政府職能的全面完善。

2.3 村民自治功能較弱

經過幾十年的改革發展，我國以農村為基礎的基層農村社會治理民主制度逐步完善。在農村自治社會的形成中，當村民在重大社會事務中擁有決策權時，應充分發揮廣大村民參與民主決策的作用。然而，在現實社會生活中，一些地方的民主制度并沒有得到充分的落實。比如，當村民面對一些重要的農村公共事務或涉及廣大村民集體重要利益的重大事項時，大多不召開民主會議或各級村民代表大會全部參與討論、決策。相反，所有的村干部都是通過民主協商作出決定，忽視了對村民集體話語權的保護。一些縣的一些農村干部法治意識淡薄，法律道德意識淡薄。他們往往對相關法律的規定是否屬于維護農民合法權利義務缺乏正確的法律認識。而且，這些村民的法治文化素質較低，民主法治意識淡薄，在農村法制社會中，引導村民依法自治的主體功能沒有得到充分發揮。

3 新時代背景下鄉村治理問題的原因分析

3.1 落后設施建設和鄉村人民需求的矛盾

隨著市場經濟的不斷發展，二元體制將被打破，大量農村資產資源將進入市場。農村大量資源的巨大效益受到農村內外資本和社會各界人士的高度關注。農村地區將越來越受到外部市場的沖擊，農村地區將越來越深入地參與到整個經濟社會運行中，甚至是最偏遠的農村地區。在此背景下，將出現大量的資產處置、復雜的經濟運行和管理活動。村級治理模式原本側重于農村內部管理，已不能適應未來農村形勢發展的需要，必須進行創新和完善。

3.2 鄉鎮政府權責不對等

憑借政治權威，上級政府往往將本級職責強行攤派給鄉鎮，而對鄉鎮經濟社會發展至關重要的項目資金及執法權力又都集中分布在垂直管理部門手中，鄉鎮政府雖是一級政府，卻承擔了絕大部分下移的事務，權力空間被嚴重侵蝕，基本演變為縣政府的派出機構。鄉鎮政府“干什么”，完全由上級黨委政府簽訂的責任書、制定的考核細則來決定，使鄉鎮基本失去了自主權。鄉鎮政府基本沒有行政執法權，卻要經常開展“執法”活動，出了事故，還要被追責，本是責任主體的縣級部門卻變成了督查主體。

3.3 鄉村治理欠缺法治思維

進入新時代，在國家向基層鄉村反哺推進鄉村振興戰略的歷史機遇下，少數領導和部門及村干部缺乏及時系統學習，自身法治思維和法治素養不足，對基層群眾自治制度的科學理解上還不是很完善，對法治宣傳教育工作認識不到位、重視不夠。部分農村村民參與基層治理熱情不高，處理糾紛乏法治思維。

法律思維在具體解決糾紛應用中還有待強化，部分村民存在“法不治眾”的心態，在出現糾紛或者是個人利益遭受損害的時候，很容易慣性思維通過找政府、找熟人途徑解決問題。個別村歷史遺留問題的難解決，加重了百姓對法律不信任。農村基層法治宣傳成效還可繼續挖掘。法治宣傳教育實體陣地還需要提檔升級，法治宣傳櫥窗不能專欄專用、內容更新不及時，法治公園、游園等質量不高、亮點不多；其次，部分偏遠鄉村，普法更多層面集中在村黨員干部，對一般的留守普通老百姓，則忽視了對法律的宣傳學習。

4 新時代背景下鄉村治理對策路徑

4.1 合理農村公共產品和服務的供給結構

要注重推動社會公共服務產品和農村社會服務綜合供給保障能力逐步提高，不斷完善服務供給體系結構。農村公共服務產品提供與社會服務的關系，涉及城鄉每個農民的根本利益。由人民政府直接提供，城鄉村民免費共享。黨政部門要統籌合理安排推進農村農業基礎設施項目建設，不斷優化和加大財政投入。特別是要高度重視加大對農村休閑文化娛樂配套設施的投入，加大對農村基本醫療衛生服務的投入支持，豐富貧困村民的休閑文化娛樂生活，加大各項社會保障措施。

4.2 鄉鎮政府機構改革

鄉鎮政府機構改革的主要目標和任務仍應是加快建設現代服務型地方鄉鎮政府。鄉鎮政府機構應更加明確其基本職能。主要任務是發展新型地方集體經濟，提供公共服務產品和社會服務，改善農業民生。鄉鎮政府要特別注意嚴格控制政府建設規模，優化結構，努力提高政府工作效率。鄉鎮政府部門要根據自身實際職能需要，優化調整原有行政部門的職能結構。依法應當保留或者注銷的，應當及時保留或者注銷。精簡部門人員，提高城鄉基層人民政府依法行政的透明度，嚴格按照法定權限和行政程序依法履行職責，繼續努力促進基層農村集體經濟社會健康發展穩定，保護廣大農民合法權益。

深化鄉鎮政府行政服務管理體制改革，必須始終遵循積極、穩健、循序漸進、務實的基本原則。改革有利于加強管理，提高行政效率，促進農村經濟社會健康發展，有利于不斷提高行政服務質量，把提高行政管理水平作為工作的根本宗旨，并應結合自身工作實際開展。根據上述指導思想和實施目標，合理調整和設置現有鄉鎮黨政領導班子，合理調整和劃分現有鄉鎮一級行政機構的職能，合理調整劃分現有鄉鎮二級行政區劃，加強對現有鄉鎮行政機構設置的監督管理，整合利用鄉鎮社會行政資源，推進鄉鎮領導干部“交叉任用”，加強對現有鄉鎮行政機構設置的監督管理為深化鄉鎮社會行政事務管理體制改革，要引入鄉鎮市場機制，深化和完善鄉鎮工作站體制改革，建立健全規范、科學、民主的鄉鎮管理決策監督機制，減少鄉鎮財政補貼支持的服務人員數量，降低鄉鎮管理成本。推進新時期深化鄉鎮經濟管理體制改革，要始終圍繞加快推進我國社會主義小康新農村建設這一重要進程，形成一套有利于加快轉變農村經濟社會增長方式和發展方式，促進全面協調可持續發展的長效機制。這確實是一項具有強烈社會、政治和經濟政策性質的工作。要從實際出發，在實踐中大膽探索創新，積極穩妥推進。

4.3 提高村民自治能力

村民民主自治管理能力的不斷提高，既是村民自身政治素質的不斷提高，也是農村干部自身綜合業務素質的提高，是推進我國農村環境治理的一個關鍵點。農村干部要以學習馬克思列寧主義基本路線理論體系為思想指導，不斷學習和提高自身的政治、思想、文化素質。廣大農民群眾是推進農村綜合治理的主體，是推動社會主義新農村體系建設可持續發展的動力和不竭的力量源泉。對于當前農村環境治理存在的問題，如何治理、如何搞好治理、如何建設新農村基礎設施項目、如何搞好建設等，村民代表大會有民主發言權。因此，農民社會主體利益的地位不易動搖。

5 結語

鄉村治理是一個古老的話題，也是新時代不斷探索的課題。許多鄉村因為治理有效而蓬勃發展，政治清明、經濟活躍、文化繁榮、思想健康、善行善舉如潮，也有的地方因為治理無方而日漸墮落，民風不古、經濟落后、思想頹廢、陋習難改、利己主義盛行。雖然，在黨中央的統一領導下，各地如沐春風，總體形勢向好，但是，發展不平衡的現象還是存在，于是就有了文明富裕村與治理難點村的區別。之所以存在這種區別，不排除自然環境惡劣與基礎條件太差等原因，但是，更多的還是人為因素所決定，說到底還是具體治理思路與方法不同造成的。

鄉村治理的基本目標，簡單地說就是要凈化社會環境、弘揚社會正氣、倡導文明新風、實現鄉村振興。如何實現這個目標，雖然黨和國家有一系列包括法律規范在內的制度安排，但是，具體到每個地方每個村，其方式方法還是各有千秋的。“疏堵結合治陋習、文化塑魂聚民心、合理規劃明方向、文明創建樹新風”的策略，用正確的思想觀念和身邊的榜樣典型教育引導、用適當的管教措施懲治丑惡、用優秀的道德文化勵志鞭策，通過多管齊下的工作推進，基本達到標本兼治的理想效果。講正氣、講文明、講團結、講自力更生的自覺性空前提高，睦鄰和親的好現象、善心善行的正能量越來越多，整體上文明祥和、自強上進、樂善好施的社會風尚越來越好。