加強“三調”成果應用 以土地檔案盤活城鎮低效用地

文 /龍口市自然資源和規劃局 張名華

不斷提高城鄉存量建設用地的節約集約和開發利用，建立健全以政府為主導的市場參與的城鎮低效用地再開發政策，不斷完善城鎮低效用地再開發政策體系，不斷提高各類園區集約用地的能力，進一步科學編制村莊規劃，全面推動全市域土地綜合整理工作，進一步盤活城鄉存量低效土地，龍口市第三次國土調查辦公室探索基于第三次國土調查（以下簡稱“三調”）數據成果的城鎮低效用地調查方法，為盤活城鎮低效用地提供舉措，進而為龍口市治理體系和治理能力現代化建設提供先進的經驗。

一、龍口市“三調”工作取得的成果

根據《山東省城鎮低效用地調查技術要點（試行）》相關技術工作要求，龍口市自然資源和規劃局著力開展城鎮低效用地調查及處置工作，結合實際情況，查找相關原始土地檔案，確定項目需求及目標，探索基于國土調查結果提取低效用地底圖的技術路線，取得階段性的成果。

（一）砥志研思，探索融合技術路線。“三調”是一次重大國情國力的大調查，也是黨和國家機構改革后統一開展的自然資源基礎性調查。龍口市自然資源和規劃局充分利用土地的原始紙質檔案結合我市實際情況，在“三調”成果的基礎上，通過制定農村閑散土地調查建庫的工作方案，編寫建庫的技術方案，并制定建庫的實施方案，建立明確的調查范圍、工作依據、技術路線、地類認定和閑散土地分類及編碼等內容，在城鎮村等用地圖層范圍內，提取符合低效用地標準的地塊，將城鎮建設用地范圍內的布局散亂、利用粗放、用途不符合、建筑物危舊但是權屬清晰、檔案完善且不存在爭議的存量建設用地納入數據庫統計的范圍。

通過收集最新高清遙感影像、2021年龍口市土地現狀數據、2006～2021年龍口市土地利用總體規劃、第三次國土調查初步成果、林地范圍、林權檔案、城鎮地籍調查成果檔案、宅基地和集體建設用地使用權確權登記檔案、農村土地承包經營權登記檔案、村莊規劃、土地整治、土地開發、土地整理和儲備檔案等相關資料，分析數據質量，進行數據格式轉換，依據村莊的地籍調查成果，并根據宅基地和集體建設用地使用權確權登記的檔案成果資料，對閑散土地圖斑進行內業勾繪提取、唯一編號，維護閑置土地類型、使用人、權利類型、權利性質、現狀地類等屬性信息。

在“三調”數據成果庫中，利用圖斑細化代碼中的廢棄屬性字段，并從中提取廢棄的建設用地；空間疊加提取城鎮村范圍內的未利用地（空閑地、裸土地、其他草地等）未利用的空閑建設用地；結合用地管理信息，對開發建設手續不完備的歷史遺留建設用地進行剔除；充分利用工業用地績效調查評估的成果資料，摸清土地權利人、位置、面積、用途、容積率、投入產出情況、環境情況、基礎配套設施情況等現狀，弄清土地權屬情況，充分掌握土地權利人意愿等有關信息，為建立城鎮低效用地檔案數據庫打下良好的基礎。

（二）析毫剖厘，科學提供決策依據?！叭{”成果是各類自然資源管理的統一基數、統一底圖，龍口市基于“三調”成果分步開展“基礎調查與低效用地調查”的數據融合方法，同時借助專項調查豐富自然資源的自然、經濟、社會、生態屬性內容，為自然資源管理工作的應用豐富底圖，形成低效用地檔案平臺。

龍口市“三調”成果數據中有低效用地64宗，面積達1079.9394公頃。從權屬性質上看，集體低效用地達55宗，面積為780.4598公頃，國有低效用地達9宗，面積299.4796公頃；從空間布局上看，中心城區有低效用地39宗，面積達493.5069公頃，其中東萊街道低效用地有9宗，面積達39.1665公頃，東江街道有15宗，面積達184.4900公頃，新嘉街道有15宗，面積達269.8504公頃，其余鎮街中北馬鎮有2宗，面積達24.8941公頃，黃山館鎮3宗，面積達66.3770公頃，龍港街道9宗，面積達383.3956公頃，蘆頭鎮3宗，面積達64.3728公頃，七甲鎮1宗，面積達8.0996公頃，徐福街道1宗，面積為0.2770公頃，諸由觀鎮6宗，面積達39.0161公頃。

基于“三調”及歷年土地變更調查，利用土地原始檔案，進行全面分析，利用近十年來的“二調”到“三調”建設用地的變化情況，進行分批次梳理，充分利用土地原始資料檔案，著重從建設用地的規模和城鄉建設用地規模，從居住用地和工業用地等情況進行縱向比對分析；并且根據國際、國內同等城市進行橫向比對分析，找出我市在土地開發強度、土地利用效率、人均住宅面積、工業集聚程度等方面的規律和差距，為政府決策提供科學依據。

（三）按名責實，開發盤活低效用地。龍口市自然資源和規劃局以低效用地摸排數據庫和國土空間規劃為依據，科學編制城鎮低效用地的開發利用專項規劃，大力推動城鄉存量建設用地開發利用，完善并制定城鎮低效用地再開發政策體系，充分發揮政府引導市場參與的作用，全面提升各類園區集約節約用地的高效水平?？茖W編制村莊規劃，提高全域土地綜合整治的利用水平，充分盤活農村存量土地。同時調整完善產業和基礎設施以及公共服務領域建設用地的使用標準，加強項目生成階段節約集約用地審查，并根據建設項目可研報告，對節約集約用地情況進行專項詳細的分析，使新上項目用地節約集約化程度達到國內同行業先進水平。

二、利用土地檔案盤活城鎮低效用地的舉措

通過對龍口市城鎮低效用地現狀及潛力分布特點、土地利用強度、土地投入產出強度和改造規模進行分析評價，在充分銜接土地利用總體規劃、城市總體規劃等基礎上，通過以下措施，可開發盤活低效用地，具體如下：

（一）盤活空閑用地，提高土地利用率。針對面積較大、土地容積率及建筑密度低的舊城鎮低效用地，認真核實造成低效的原因，積極盤活空閑用地，改造提升“棚戶區”規模及功能，充分挖掘現有土地潛力，增加科技投入，提高土地利用集約度，防止建設粗放利用、低效利用、無序利用，提高土地利用率。

（二）鼓勵宅基地置換，集中利用舊城鎮低效用地。對于城鎮中布局分散、再開發規模較小的宅基地，針對龍口市的實際情況，優先以“宅基地換房”的方式，鼓勵原土地使用權人按照一定的置換標準無償換取城鎮一套住宅，將收回的宅基地指標納入建設用地土地儲備庫，利用土地檔案查清權利人、面積、四至等，無糾紛后出讓給有意愿進行住房建設的市場主體，建立健全配套政策，在子女入學、城鎮社會保險等方面予以支持，充分調動土地使用權人的積極性，促進土地的流轉及利用。置換方式可參考“棚戶區”貨幣化安置方式，亦可搬遷至集中安置區安置，實現舊城鎮低效用地化零為整、集中利用。

（三）做好低效工業用地改造，盤活土地經濟價值。針對已停產、廢棄、土地效益差、需搬遷入園的低效工業用地，城鄉規劃確定不再作為工業用途的，依法征收做好檔案注銷工作，并按照新的國土空間規劃用途進行使用。受國家宏觀調控政策影響或因市場經營環境惡化，企業資金鏈條斷裂并無力進行再生產的，鼓勵企業退出用地并予以一定經濟補償，積極研究出臺工業用地租賃、租讓結合和彈性年期出讓制度，適度引導外部企業參股、改造、擴建低效工業用地，充分盤活利用土地的經濟價值。

（四）明確企業的發展方向和需求，合理規劃用地。針對舊村莊用地，在城市規劃中為住宅用地的，以舊城改造為主。規劃為公共管理與公共設施用地，規劃發展方向為教育科研用地的，由政府主導征收，并通過協議出讓方式供應臨近教育單位，教育單位部分出資用于舊村莊搬遷。原居民搬遷安置用地，可結合舊城鎮低效用地改造對象予以落實，使土地資源配置利用率得到提高。

（五）因地制宜，確定土地開發強度。對于土地利用現狀與國土空間規劃存在差異的地區，通過環境因子、服務因子以及交通因子分析現狀的土地開發強度，在符合規劃的要求下，挖掘可優化空間，結合經濟學的區位理論以及相應的用地性質，確定優化的土地開發強度。

中國的國情是人口多土地少，現代化建設的進程使土地供需矛盾的局面會持續很長一段的時間，要想實現高質量發展，必須堅持最嚴格的節約用地制度，全面提升節約集約用地。我國城市內低效存量用地的盤活利用已成為城市空間拓展、功能品質提升、高質量發展的重要轉變。盤活城鎮低效用地，提高存量工業用地的開發利用效率，發揮土地檔案的重要作用，利于為產業轉型升級和高質量發展拓寬空間，為城市發展提供更多動能。

“三調”成果是龍口市政府制定經濟社會發展重大戰略規劃，提供重要政策舉措的根本。龍口市將進一步加強“三調”成果共享應用，為國土空間規劃和各類相關專項規劃的提供統一基數和統一底圖。深化“三調”成果應用，發揮原始土地檔案的作用，有利于盤活城鎮低效用地，提高土地節約集約利用效率，推動我市經濟高質量發展和加速新型城鎮化建設，從而為國土資源管理服務水平創造新的高度。