對財政支農項目績效管理的若干思考

○中國水產科學研究院黃海水產研究所 趙竹明

一、引言

2003年十六屆三中全會提出了“建立預算績效評價體系”，2005年財政部發布了《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》(財預[2005]86號)，標志著預算支出績效評價有了依據。2008年中共十七屆二中全會提出了“推行政府績效管理和行政問責制度”，標志著預算績效由第一階段的“績效評價”邁入了第二個時期的“績效管理”。為更好地指導績效管理工作，2009年財政部頒布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預[2009]76號)，并于2011年進行了二次修訂，印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285號)，明確了績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價，從此財政支農項目績效評價發展到了具體的實施層面。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》把“預算績效管理”提升到了法律層面。2017年，十九大報告提出全面實施績效管理，2020年財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預〔2011〕285號)的基礎上，修訂形成并印發了《項目支出績效評價辦法》(財預〔2020〕10號)，要求將預算收支項目全部納入預算管理，自此進入了績效管理的第三個階段——“全面預算績效管理階段”。歷數績效管理經歷的上述三個階段，可以說,開展財政支農項目績效管理是落實十九大報告內容“全面實施績效管理”的必然要求，對提高財政支農項目資金的使用效益、深化預算改革和促進科技創新具有重要意義[1]。2017年以來，中國水產科學研究院黃海水產研究所對所轄單位進行財政支農項目績效管理過程中發現了一些問題，筆者針對這些問題進行了有益思考，提出了財政支農項目績效管理的建議，以期為后續財政支農項目績效管理改革提供新的路徑參考。

二、預算項目績效管理過程中發現的問題

(一)績效指標自設，有一定的隨意性

目前，在二級項目申報預算時需要設置績效指標，績效指標內容由一級指標、二級指標、三級指標和預期指標值構成。其中，一級指標是給定的，包括產出指標、效益指標、滿意度和預算資金執行率；二級指標也是給定的，有標準的細化指標名稱，如數量指標、質量指標、時效指標、成本指標等四個二級指標是產出指標的細化指標，經濟效益、社會效益、生態效益和可持續發展指標是效益指標的細化指標，二級指標服務對象滿意度指標是滿意度指標的細化指標；三級指標自設，如二級指標中的數量指標下面可以設置“發表論文篇數”、“申請專利份數”、“培養研究生人數”、“推廣示范面積畝數”等等。為體現所設指標的完整性，各二級項目在設置三級指標時都需要涵蓋一級、二級、三級指標，到底涵蓋二級指標的哪個細化指標或者設置什么樣的三級指標完全由項目組自定，指標值設置時人為偏低，有一定的隨意性[2]。

(二)績效指標考核時權重分數自定，是否科學值得商榷

二級項目在中期績效評價和年度目標執行監控時，考核滿分100分，其中，預算執行10分，產出指標50分，效益指標30分，滿意度指標10分。預算執行分數=(預算全年執行數÷全年預算數)×10分，按此計算所得分值相對來說比較客觀。對于產出指標、效益指標和滿意度指標的分值由項目組在自評時自己設定，如果一個項目的一級指標設置了許多三級指標，在考核時結構總分如何在其所包含的子指標之間進行分配就比較困難，在自我考核時可能就會給難以完成的指標以較低的分數權重，給容易完成的指標以較高的分數權重，或者在下次指標申報時將指標的預期值適當降低，導致預期指標值出現低報的現象，可能會出現申請的經費多，申報的指標低，也可能會出現指標分值賦值不科學的現象。

(三)匯總方式考核體現不出子項的具體績效情況

目前，二級項目的績效考核為匯總方式報送。由于二級項目由活動組成，活動又由許多子活動組成。如某二級項目由4個活動組成，其中，活動一含3個子活動；活動二含5個子活動；活動三含1個子活動；活動四含2個子活動。基于以上邏輯層次，二級項目的績效指標也必然由所有子活動的績效指標先匯總成活動的績效指標然后再由活動績效指標匯總完成項目的績效指標。在考評時，也是同樣的邏輯層次，需要層層匯總，如果某個子活動績效完成很差，其他子活動的績效成績比較好，則最終匯總后的二級項目績效也可能不會很差，體現不出某個具體子項的真實的績效完成情況。所以說，單純考核匯總項目的績效難以發現某個具體子活動的完成情況。

(四)財政支農項目績效閉環管理薄弱

財政支農項目績效管理應該是一個閉環式的管理，該閉環管理應該涵蓋項目立項、項目執行、項目監控、項目績效評價以及后續績效評價結果的運用等諸多環節。但在實務中項目承擔單位普遍存在重立項、輕管理的現象，有的只關注了資金的預算執行進度，而不管資金花的對不對，好不好，有的只關注了產出指標忽視了效益指標和服務對象滿意度指標[3]。由于評價結果的運用機制不完善，管理部門對評價結果的運用大部分限于執行進度考核方面的運用，如執行不好會壓減下一個三年規劃期的資金規模，但具體的科研效果執行得好不好沒有或者很少監督，對此也沒有建立起共享的科研信用管理平臺[4]。

三、財政支農項目績效管理的優化建議

(一)分類管理項目績效指標，及時頒布相關標準

建議國家對項目績效指標進行分類管理，對政府購買服務類的項目可以由下達資金方根據安排的財政資金的規模參照市場價格提出績效指標完成最低要求的下限或者政府部門出臺這類項目績效指標的價格標準，承擔項目的單位根據財政撥付的資金規模和價格標準倒推出需提供的績效數量。對基礎研究性學科，可酌情配置績效指標，滿意度指標和社會效益指標可合理設定或空缺；對重大專項與重大民生類項目可按照單項項目獨立設置細化績效指標；對其他具有行業性的項目的績效指標建議由行業主管部門牽頭完成項目指標信息庫的采集，申報項目績效指標時錄入資金規模后績效指標會自動從信息數據庫提取，以此來減少人為設置的隨意性。

(二)建議由同行業專家設置指標值和指標分數或者增設專家評議過程

針對承擔項目的項目組既當運動員(自己給績效分數欄目賦值)又當裁判員(自我打分)的現象，建議項目組只提出三級績效指標名稱，對三級指標的指標值和指標值分數由同行業的專家來設定。這樣做就可以在一定程度上解決項目組在指標值的申報和績效評價過程中既當運動員又當裁判員的問題。同時，同行業的專家也知曉各個指標完成的難易程度，由其設置指標值和指標分數更合理、更科學，更能讓人信服，這種做法也會解決純財務人員去考評項目時因為不懂專業而產生信息不對稱的問題。

如果由同行業的專家設置指標和指標分數在實務中操作有難度的話，也可以由相關部門(財政部門或者業務部門)牽頭聘請行業專家在績效指標設立申報環節增設對設立的績效指標和設置的指標分數權重的評議，由專家對其設立的指標和分數權重進行修訂調整，以修訂調整后的績效指標和分數權重作為績效考核的依據。

(三)建議以子活動為考核單元，由業務歸口管理部門對子活動進行考核

首先，建議考核時不以匯總方式考核，而是按子活動進行考核。這樣做能真實評估出某個具體子活動的績效完成情況，也能較容易發現某個具體子活動存在的問題；其次，建議業務管理部門歸口管理子活動的考核，對子活動的績效進行全程動態考核，財政部門可以監督檢查或者隨機抽查，這樣操作也能體現出業務管理部門的專業性，可以發揮業務管理部門的專業優勢，也能了解到項目是否契合國家戰略，干得好不好，干得值不值，是否還值得下一步支持等等。由于僅歸口業務主管部門管理，這在一定程度上也會避免多部門重復考評給科研人員帶來的壓力。

(四)加強財政支農項目績效的閉環管理

加強財政支農項目績效管理應從項目立項、項目執行、項目監控、項目績效評價以及結果運用等諸環節入手。在立項時，可組織專業人員或者三方機構對項目績效進行科學評估，評估績效指標設置的合理性、科學性以及對應預算資金規模的適當性[5]；在項目執行環節，要結合項目中期績效監控，考核預算執行和所設績效指標的完成情況，及時發現和解決項目實施過程中的問題，在合理的情況下可以允許項目組對所設績效指標進行適度調整，并以調整后的績效指標作為績效指標最終的考核依據；在績效評價環節，要關注項目的績效完成情況，對產出指標、效益指標和滿意度指標進行綜合衡量和評價，對于低效的資金項目應在其規劃期內壓減項目支持的資金規模或停止支持，對評價優秀的項目，可以適度考慮資金規模的增量申請；在評價結果運用環節，要對評價結果優秀的項目給予公示和獎勵，做到績效管理工作的公開透明，從而提升全社會的績效意識和績效理念。

四、結語

財政支農項目績效管理是一項非常重要的系統工作，其開展得好不好直接影響到資財政資金的效益和科技創新的活力。筆者認為在績效管理中應該區別共性問題和個性問題，把握績效管理的規律，隨著“閉環管理”和“分類管理”的不斷實施和財政支農項目績效改革的不斷深化，財政支農項目不斷創新的績效管理方式也會越來越科學、越來越合理，也更能激發出全社會的科技創新的活力。