議程設置理論下教育懲戒的輿論傳播及其啟示

陳其暉 陸維康 楊勁松

（1.同濟大學現代遠程教育研究所國家創新發展研究院（上海教委重點智庫），上海，200092；2.江蘇省蘇州國裕外語學校，江蘇蘇州，215100；3.同濟大學中國特色社會主義理論研究中心黨委辦公室，上海，200092）

教育懲戒是學校教育管理工作中的重要措施，然而由于法律的缺失，學校和教師對學生進行處罰時容易越權且無法律保障。隨著教育懲戒立法工作得到重視，媒體對于教育懲戒的討論也日趨激烈。媒體壓力致使教育懲戒權在實際教育中存在放棄使用的情況。媒體新聞對教師和學校懲罰學生的大肆宣傳使得教師談虎色變，迫于壓力選擇放棄教育懲戒權的使用。目前已有的教育懲戒研究大多集中于法律和教育角度。盡管有的學者已經注意到輿論對于教育懲戒的實施負面影響較大，如聞志強認為媒體對于教育懲戒的報道矯枉過正[1]，但并沒有針對教育懲戒輿論的專門研究。

一、議程設置理論下媒體渲染情緒的機制分析

議程設置理論是傳播學中最重要的理論之一，最初由李普曼提出，后來由麥庫姆斯和唐納德·肖對美國大選期間傳播媒介的報道對選民的影響進行調查得出。議程設置理論著眼于信息傳播的第一階段，即媒體不僅通過議題層次影響人的認知，還通過議題屬性影響人的認知態度。

1.媒介議題的優先層級

議程設置的第一個作用就是通過安排一系列的相關議題以及安排不同議題的優先度來引導受眾應該想些什么，這便是媒體的“構造”作用[2]。伊特曼認為媒介的構造方法是“突出法”和“選擇法”兩種，他說：“構造作用引起人們注意現實的某些方面。”[3]議程設置機制在議程設置理論發展中逐漸明確，這為大眾傳播的議程設置效果提供依據，即人是怎樣被媒體議題的優先級所影響而改變個人議題的優先級。其中第三種機制是0/1/2……N 模式（優先模式），即媒體長期安排同一議題，并對該議題的不同方面給予優先順序，導致受眾根據媒體議題的優先來影響個人議題的優先順序[4]。

媒體首先報道教育懲戒的相關內容使受眾感知到這是一件緊迫事件；然后再長期安排教育懲戒的相關報道，使受眾對教育懲戒重視起來；最后再安排教育懲戒的不同內容，使受眾將教育懲戒的各個方面進行排序。本研究試圖挖掘媒體對于教育懲戒不同內容的優先順序，探查媒體引起的輿論包括哪些方面。

2.“環境再構成作業”機構的價值選擇

議程設置理論下的媒介觀將傳播媒體視作“環境再構成作業”的機構。盡管媒體一直標榜自己的報道是對真實事件的重現，然而供需均衡理論才是議程設置的經濟學支柱[5]，即媒體的供給與受眾的需求需要吻合才能實現信息傳播和盈利的目標。顯然，受眾對處于爭議中的敏感事件最為渴求。那么處于供需均衡下的媒體是怎樣引導受眾思維方式的呢？

李普曼將人們生活的世界分為真實的“現實環境”和由媒介制造虛擬的“擬態環境”[6]。現代人生活在信息爆炸的時代，所以人便生活在擬態環境之中，就無法保證媒介所謂的“真實”信息是否客觀公正。此時，真實環境和擬態環境便產生了錯位，所謂的新聞“守門人”通過特定的文字內容、排版甚至帶有情緒煽動的語氣潛移默化地引導受眾對于某一事件產生偏見。

教育懲戒通過媒體的報道影響受眾對教育懲戒產生偏見。偏見可能是正面的也可能是負面的，但對于教師或學校來說，一旦負面偏見將矛盾全部指向他們，要比正面偏見指向他們的影響大很多。尤其是許多自媒體為了吸取流量、博人眼球，故意將“體罰”“侮辱”“取消學位”等關鍵詞作為新聞標題并以偏概全大肆渲染。因此，本研究通過情感極性分析，試圖挖掘媒體在報道教育懲戒相關新聞事件時是否存在情緒煽動，媒體對于教育懲戒的態度能夠直接影響受眾對待教育懲戒的態度，即媒體是否客觀地引導人們對于教育懲戒“怎么想”。

二、媒體關于教育懲戒報道的議題設置

本研究采用文本挖掘方法，將搜集到的教育懲戒相關新聞文本做情感極性分析，統計新聞媒體對教育懲戒的情感傾向，再利用分詞技術統計新聞文本中的詞頻信息，找出新聞媒體關注的重點。數據采集自百度資訊、谷歌搜索中與教育懲戒相關的新聞，以“教育懲戒”為關鍵詞進行搜索，采集的時間段為2019 年全年至2020 年03 月，涉及的來源網站有218 個。經過去重、剔除不相關新聞并對這些新聞內容做去除特殊符號、去除圖片等操作后，總計得到588 條新聞文本。

1.媒介議題的優先層級分析

通過Jieba 分詞處理得出關鍵詞頻率，利用Nvivo 11 Plus 軟件對詞頻進行手動編碼，先創建子節點，隨著節點的不斷增多，合并提煉相似議題，并將其創建為中級節點或高級節點，以此形成樹狀節點體系（見表1）。通過三級節點的詞頻和新聞文本內容的研讀，將媒體較為關心的議題總結為以下幾個方面。

表1 教育懲戒議題關鍵詞

（1）家校關系是教育懲戒的痛點

媒體關注的教育懲戒對象多為中小學生，尤其是義務教育階段，而師生關系、教師和家長的關系成為教育懲戒的痛點，這主要有三個原因。第一，教育懲戒實施細則的缺失尤其是使用條件的模糊導致部分教師在實施懲戒時比較任意極端，典型例子就是體罰[7]。并且如果家長和教師因教育懲戒產生矛盾，法律對于教師的保護力是不夠的。第二，教師面臨的信任危機正在加重，以往的教育懲戒可以看作“教化性權力”，但現在的教育懲戒屬于“契約性權力”[8]。中國由信任度、親密度較高的“熟人社會”變成了基于契約關系的“陌生人社會”，加上自媒體不負責任地斷章取義，加劇了家長對于教師的不信任，因此一旦教師對學生行使教育懲戒權，家長必定會追查教師的理由是否合理、手段是否正確，這就強化了家長與教師之間的對立關系。第三，“倒金字塔”的家庭結構為教育懲戒中緊張的家校關系埋下隱患。即四位祖輩、兩位父輩和一個或兩個孫輩的家庭中，長輩在這樣的家庭結構中所占比例過大，導致孩子成為家庭重心[9]。

（2）不當的懲罰手段是矛盾的關鍵

教育懲戒的邊界在哪，教育懲戒的合理方式是什么，哪些手段可用哪些手段不可用等，這些問題是教育懲戒的核心所在。華東師范大學法學院專家任海濤認為，研究教育懲戒應當包含八大要素，即內涵、目的、主體、手段、后果、性質、分類和合法性，其中手段包括物理上或心理上的強制力；后果是使被懲戒者精神、身體、其他利益受損，或者剝奪其應享有的某種權利；在合法性上，教育懲戒與“體罰”具有顯著區別[10]。從這個觀點來看，適當的懲戒手段應該包括物理和心理上的強制力，并且在使用完懲戒手段后學生應該承擔利益受損和剝奪某些權利的后果，但不得使用體罰。當然，在教育懲戒的合法性上，并非所有人都同意廢除體罰，如呂偉認為完整的教育懲戒離不開體罰[11]。法律界和教育界應該統一教育懲戒的基本要素，尤其在具體手段上更需要達成一致，使懲戒手段既能被家長接受，又確實能對學生起到一定的教育作用，還能夠符合相關法律規定。

由于法律具有強制性，所以教育懲戒的適當手段問題應該由國家頒布法律來解決[12]，法律應明確規定教育懲戒的八大要素，尤其是教育懲戒的分類、實施主體和合法性。法律的制定應當充分考慮教育的特殊性以及道德層面的要求，教育懲戒的最終目的是“戒”而不是“懲”，不應過于絕對化。

（3）教育懲戒程序和救濟渠道

教育懲戒中的程序正義比結果正義更令人關注。程序正義更加關注教育懲戒的過程，由于教育懲戒帶有明顯的行政化和人治化特點，導致了執行規則殘缺、立場無法中立等弊端，使得懲戒的社會公信力下降[13]。即使教育懲戒的目的、手段方式或理由都是正當的，但程序不正當仍然得不到法律支持。

因此，要將教育懲戒法治化和獨立化。首先，目前法律中缺少教育懲戒的實施程序規定，導致教育懲戒實施時武斷隨意。紀律性懲戒多依靠教師課堂中或課后的立即行動，這類懲戒呈現出即時、快速、時間短、隨意的特點，教師很難擺脫個人情緒的影響實施懲戒，故人治化突出。學術性懲戒一般交由學校處理，學校處于強勢的公營造物地位，擁有更強的話語權，并且常常依托行政人員決定懲戒后果，故行政化突出。法律或規章制度中懲戒程序的缺失助長了教師和學校對學生懲戒時的不公。相比懲戒手段細則，懲戒程序細則是可以規定清楚的，因此相關法律修正案和學校制度中應該盡快增加懲戒程序細則。其次，內部權力尋租導致教育懲戒不夠獨立。無論是依靠學術委員會的懲戒，還是依靠校長、年級主任等行政者的懲戒，都依賴于學校內部人員，無法保證教育懲戒真正的獨立。最后，教育懲戒缺乏救濟渠道，嚴重影響程序正義且無法保障學生利益。如果說程序正義允許學生事前參與和事中參與，那么救濟渠道就允許學生事后參與。盡管《教育法》《高等教育法》等法律法規允許學生對教育懲戒不服提起申訴或其他救濟渠道，但在實際操作時學生卻面臨投訴無門的尷尬境地，往往只能求助于司法救濟。學生救濟渠道應該包括教育申訴（包括校內申訴和行政申訴）和教育行政復議[14]，但如上所提及，校內申訴機構并不能完全獨立，而行政申訴和教育行政復議又有一定條件和模糊地帶（如提起申訴和行政復議的主體區別，可申訴或申請行政復議的范圍語意不清等），這無疑給學生申請救濟增加了困難。

（4）教育懲戒適用的起因和目的

從關鍵詞和新聞文本來看，媒體對于教育懲戒適用的起因聚焦于學生的失范行為，這些行為所引發的教育懲戒指向教育教學管理，即教育懲戒的目的。媒體對于教育懲戒起因和目的的爭論主要在“什么樣的失范行為才能使用教育懲戒”“教師利用教育懲戒真正的目的”和“具體的懲戒措施與學生的失范行為是否匹配”這三點上。首先，是否學生出現了失范行為就必須要使用懲戒措施？處理這個問題的關鍵在于法律或學校制度對于學生產生的“可苛責行為”的定義，如無意行為、學業失敗是否歸屬于“可苛責行為”？其次，教師在使用教育懲戒時是否真的出于教育教學管理的目的？許多報道中，學生往往只是忘帶作業，教師便使用嚴厲的手段懲戒學生，產生家校糾紛，更有甚者，教師心情、學生特征等無關因素也影響了教師使用教育懲戒的目的，導致歧視性教育懲戒的出現。最后，教師所使用的懲戒手段與學生所犯錯誤的嚴重程度是否匹配？在前兩個前提條件明確，即起因和目的都符合的情況下，教師使用的具體手段可能存在過重的情況，這也是引發家校糾紛的重要原因之一。

（5）呼吁法律法規和規章制度的確立

首先，目前的法律沒有保障學校或教師實施教育懲戒權的合法權益。關于教育懲戒的一些規定零散分布在《教師法》（第7 條）、《教育法》（第29 條）和《中小學德育工作規程》（第27 條）等法律文件中，并沒有專門法律賦予教育懲戒權的合法性。值得關注的是2017 年和2019 年青島市和廣東省分別頒布了《青島市中小學校管理辦法》和《廣東省學校安全條例（送審稿）》，首次在地方立法中賦予了教育懲戒權的合法性。但這兩份規章文件同樣存在問題，如與上位法沖突、性質不清、缺乏可操作性等。因此，需要一個專門的法律文件賦予教育懲戒以合法性，保障教師、學校和學生的合法權益。立法中需要明確教育懲戒的內部邊界和外部邊界，所謂內部邊界就是要調整教育懲戒權與其他權力之間的關系，以免各種權力的交叉混亂和矛盾；外部邊界主要需要平衡教育懲戒權與其相對人權力之間的關系，以此保障各方權益不受侵犯[15]。其次，學校應該在法律允許下制定規章制度。我國法系沿用特別權力關系理論，這一理論下學校由政府設立并掌控，承擔特定的公共職責并為社會提供教育服務。作為典型的公營造物，公立學校與其利用者學生構成了以特定教育目的為前提的公法關系，在這一關系下學校的特別管束權是其重要內容[16]。特別管束權責下，學校有權制定自己的規章制度而無須法律授權。最后，輿論對于教育懲戒的實施細則較為渴求。盡管教育懲戒相關條款在中央法律或地方規章中已經出現，但都由于不夠細致而不具可操作性。學校規章制度中可以在列舉負面清單的基礎上以“原則”代替“細則”，給予教師實施教育懲戒時一定的自由裁量權，這更具可操作性和現實性。

2.媒介機構的情感傾向分析

情感傾向分析對包含主觀信息的文本進行情感傾向性判斷，通常針對帶有主觀描述的文本，自動判斷該文本的情感類別并給出相應的置信度，情感極性分為積極、消極、中性。情感傾向分析對文本詞匯賦值，最終結果sentiment=0 表示負面情感，sentiment=1 表示中立情感，sentiment=2 表示積極情感。但是在對文本進行分類的過程中，由于在數據搜集時以“教育懲戒”為關鍵詞，所以每篇文章都會出現“懲戒”這個負面詞匯，其對應的負面權重較高，影響分類的準確性。因此，在進行情感傾向分析前先將每篇新聞文本中的“懲戒”這一關鍵詞刪除，然后導入進行分析。

通過情感傾向分析得出，持正面態度的新聞有78 篇，持負面態度的新聞有66 篇，持中立態度的新聞414 篇，合計558 篇。平均置信度為0.8187，表示區分度良好，結果可信度高。

總的來說，媒體的價值選擇還是比較中立的，超過74%的媒體在報道新聞時不具煽動性，比較客觀。具有明顯情感傾向的媒體占總體比例較小，且正面傾向與負面傾向數量相差不大。通過查閱文本來源發現，大部分帶有明顯情感傾向的新聞都來自于自媒體，而官方媒體都能夠較為客觀中立地報道關于教育懲戒的新聞。

持正面態度媒體的觀點可以總結為：教育懲戒的實施能夠在青少年身心發展過程中起到指導性作用，適當的懲罰對于學生養成良好的行為習慣非常有效，認為實施具有必然性；只有立法賦權與立法限權并重才能有效激活教育懲戒權實現懲戒權與學生權利的平衡從而有效保障學生權益維護教學秩序；回歸教育教學本身，對孩子多一點關注和關愛，對老師多一點理解和信任，對法律多一點鼓勵和支持，對社會多一點理性和耐心。持負面態度媒體的觀點可以總結為：所謂的教育懲戒權立法更多的是為學校和老師免責，對于教育質量的提高和對孩子的教育效果作用寥寥；反對使用懲戒，家長和老師應該多和孩子站在一起共同面對成長中的困境；最主要的顧慮是教師在實施教育懲戒中體罰學生，給學生造成生理和心理傷害。

三、大眾媒介引導下的教育懲戒立法啟示

1.以“負面清單+懲戒原則”代替細則

立法工作的難點在于如何將教育懲戒的細則規定清楚，這是學校和教師實施教育懲戒的依據。但在目前連懲戒手段都存在爭議的情況下，將懲戒方式一一列出非常困難。另外，在實施教育懲戒權上教師有一定的自由裁量權，如果細則規定過于死板，那么在實際操作中會喪失自由裁量權。因此，建議立法或者制定規章制度時采用“負面清單+懲戒原則”來代替細則，一方面負面清單制更容易操作，另一方面懲戒原則既能夠給予教師一定的自由裁量權，又能對他們的自由裁量權進行規制。

將已經公認的、危害學生身心健康的懲罰手段以負面清單的方式在法律或規章中明確呈現，教師或學校在實施教育懲戒時不得使用這些手段和方式。如將“不得對學生關禁閉、不得扇學生耳光、不得辱罵學生”等寫入《教師法》；而像“拍打學生”這種合法與否與實施程度相關的手段以“原則”的形式規定更為合適。懲戒原則對自由裁量權進行了規制，如比例原則、目的正當性原則、可苛責性原則、不當聯結禁止原則[17]、合法原則、教育性原則、平等原則等。教師應該認真學習教育懲戒原則，保證懲戒權的使用在規定的原則之內。

2.構建四位一體的規制制度

除了以國家立法的形式規制教育懲戒權的實施外，學校層面的制度管理、教師層面的自我管理和家長層面的外部管理是規范教育懲戒的有效手段，也是保證家長參與教育懲戒，減少家校沖突的措施。有研究者提出教育懲戒權規制的路徑可以分為“法制”“管制”和“人制”三個層面[18]。這一理論的確能夠確保各方利益，也能形成自下而上的管理制度，然而，通過媒體的議題分析發現，家長也希望參與到教育懲戒的規制和實施，家長作為學生的監護人理應參與到教育懲戒之中，這也是緩解家校矛盾的重要措施之一。因此，四位一體的規制制度從國家層面的法律規制、組織層面的管理規制、教師層面和家長層面的人員規制四個利益相關者出發，通過外在的強約束力和內在的柔性約束力相結合，達到規制教育懲戒的目的。

3.成立獨立機構保證程序公正

程序正當要求學校成立獨立的裁決和救濟機構，并且這一機構從規則制定到人員組成再到程序過程都必須保持獨立公正，不允許出現權力尋租。

首先，規則制定要充分聽取學生、家長和教師的意見，在保證合法性的同時也要充分考慮教育的特殊性。規則制定時要避免含糊其辭，如“依情節嚴重程度酌情處理”——什么是情節輕？什么是情節重？酌情處理的依據是什么？這些含糊表達容易導致懲戒的人治化，最好能夠將類似條款表達清晰，或者借助“負面清單+懲戒原則”來規定。其次，人員組成是保證機構獨立的主要因素，人員立場的獨立保證了裁決過程和結果的公正，尤其需要避免利益相關者的介入。另外，裁決機構的監管也是保證其公正裁決的有效措施，且監管機構與裁決機構的人員不能存在交叉或利益關系。最后，獨立機構應當嚴格遵守法律或學校規定的懲戒程序，從懲戒前的學生知情權到懲戒中的學生聽證權，再到懲戒后的學生救濟權都要確保學生參與及其利益。

4.根據行為嚴重性劃分不同等級的懲戒手段

懲戒的目的是教育學生，懲戒的手段應該與學生所做出的失范行為相匹配，所以有必要根據學生行為的嚴重性來劃分不同等級的懲戒手段。教育部制定頒布的《中小學教育懲戒規則（試行）》中（以下簡稱為《規則》），將教育懲戒分為一般教育懲戒、較重教育懲戒和嚴重教育懲戒。一般教育懲戒適用于違規違紀情節較輕的學生，較重的教育懲戒適用于違規違紀行為較重或經過當場教育懲戒拒不改正的學生，而嚴重的教育懲戒適用于違規違紀情節嚴重者，且必須是小學高年級以上學段的學生。相應的懲戒手段包括：一般教育懲戒如點名批評、口頭或書面檢討、罰站等；較重教育懲戒如接受訓導、承擔校內公共服務、限制參加集體活動等；嚴重的教育懲戒如停課等。但在《規則》中并未定義何為“較輕”“較重”和“嚴重”的不當行為，這給教師和學校在依據《規則》實施教育懲戒時留下了空白，在以后的《規則》修訂當中，應當將不同程度的不當行為與不同程度的懲戒手段都解釋清楚，教師和學校在實施教育懲戒時才不會過于隨意。