自然保護地委托代理機制與事權清單探索

吳佳雨 譚榮 吳格非

摘要：研究目的：在全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點的背景下，探索自然保護地事權清單背后的理論邏輯和判定方法，為協調自然保護地管理過程中的發展與保護、中央和地方兩類重要關系提供參考。研究方法：從公共物品供給、效率公平兼顧原則和政府縱向間約束機制三類理論出發，通過政策文本分析方法，明確了自然保護地委托代理機制和權責。研究結果：（1）自然保護地委托代理機制面臨治理對象復雜、治理范圍難界定、利益主體多元的三重特殊性。（2）兼顧效率、公平和穩定原則，按照“職責判斷—效率評估—公平界定—風險衡量”4階段的事權判定流程，可實現了事權的清晰劃分。（3）形成涵蓋中央事權58項，共同事權75項，地方事權39項的自然保護地委托代理的事權清單。研究結論：充分考慮自然保護地的本質特征、功能價值與治理難點，明確各類公共物品供給職責，規避民眾統治風險和地方代理風險，實現效率最優決策和治理公平，是自然保護地委托代理機制成功的關鍵。

關鍵詞：自然保護地；自然資源；委托代理；中央地方關系；事權劃分

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）04-0043-09

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“自然資源資產產權制度改革重大問題研究”（20JZD013）；百山祖國家公園科學研究項目（2021KFLY11，2021ZDZX02）；青年人才托舉工程（2021QNRC001）。

自然保護地在保護生物多樣性、維護生態安全屏障方面具有重要作用，有效地保持了自然生態系統的原真性和完整性[1]。建立自然保護地體系是中共十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，也是我國生態文明建設的重要組成部分。然而，由于缺乏制度化的自然資源委托代理機制，自然保護地資源治理實踐仍然存在各級政府在職能、職責和機構設置上“同構”的現象。為解決不同部門多頭管理的弊端，全國10處國家公園試點率先展開改革探索，分別采用中央直管、中央委托省級政府代管、中央和省級政府共管、省政府和多層級地方政府共管等模式[2]，將自然保護地管理權限部分上收到中央和省級政府，弱化原先管理中存在的“條塊分離”和“屬地管理”問題[3-4]。然而，復雜的土地權屬問題、多元的人地交互關系等約束條件，導致中央與地方在權力過渡中出現了大量爭議[5]。由于政府間事權分配關系尚不清晰，導致目前自然保護地委托代理機制仍存在諸多不規范的問題。

2022年3月，中辦、國辦印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》，明確國家正在針對包含國家公園在內的8類自然資源資產開展所有權委托代理試點。試點方案要求“到2023年，基本建立統一行使、分類實施、分級代理、權責對等的所有權委托代理機制”。此次試點，實際上就是國家對于明確自然保護地的委托代理職責提出了新的要求。因此，為了能夠更好地呼應實踐中的試點工作，本文在系統分析自然資源所有權委托代理理論的基礎上，專門針對自然保護地的委托代理關系進行科學研判。本文構建了“職責判斷—效率評估—公平界定—風險衡量”4階段的事權判定流程，明確了自然保護地委托代理機制和權責，建立了自然保護地事權劃分清單。該清單將對主體明確、責任清晰的自然保護地委托代理機制具有重要借鑒意義。

1 建立健全自然保護地委托代理機制面臨的特殊性

自然保護地治理體系內嵌于國家治理體制之中，與自然資源治理體制密切相關。但由于自然保護地內復雜的土地權屬、人地關系的張力和多元的治理目標，導致自然保護地委托代理機制難以沿用一般自然資源資產的治理模式。

第一，自然保護地治理對象具有復雜性。自然保護地治理不僅包含了各類自然資源資產的保護和利用，還涉及到促進地方經濟發展、穩定居民就業、維護治安等多項職能。《建立國家公園體制總體方案》中構建了自然保護地事權的基本內容，提及到的生態保護、自然資源資產管理、特許經營、社會參與、宣傳推介等職能已超出了一般性公共事務治理的范疇[6]。自然保護地治理對象的復雜性導致權力行使過程中常常出現更為復雜的職能重疊或相互推諉的問題。

第二，自然保護地治理范圍具有不確定性。自然資源的治理往往采取以行政區劃分界為主的管理體制。然而，在目前各類自然保護地整合歸并的趨勢下，部分自然保護地的實際范圍跨越了行政邊界（如錢江源—白山祖國家公園橫跨開化縣、慶元縣、景寧畬族自治縣和龍泉市）[7]。同時，資源生態系統的外部性特征更是不局限于某一特定的區域內，且難以準確把握。因此，保護地的自然邊界、行政轄區的人為邊界和外部性的影響邊界，三者的沖突和不確定性加重了治理的難度。

第三，自然保護地利益主體呈現多元化。建立以國家公園為主體的自然保護地體系是一項復雜的改革任務，是對原有利益主體的重大調整，中央與地方之間、地方與社會主體、不同部門之間都會有利益的調整。現實中自然保護地利益主體的訴求非常復雜，比如，九寨溝風景名勝區的原住民維持生計的基本需求與政府要求的自然資源嚴格保護之間的矛盾，致使處理自然保護地日常事務時極容易與社區發展產生分歧[8]。

2 自然保護地委托代理機制的理論分析框架

自然保護地本質上是具有突出生態價值的自然資源的集中區域。自然保護地治理即是對內部自然資源的整體性保護，并允許適度的、科學的利用，具有典型公共物品屬性。從資源的消費角度來看，自然保護地提供的陽光、水源、植被、土壤等自然資源具有非排他性和非競爭性，滿足公共物品的兩大特征[9]。但另一方面，自然保護地除了提供了生態系統服務外，同時包含科研考察、休閑娛樂、游賞休憩等一系列功能，多樣化的消費方式體現出了有限的非競爭性與局部的排他性，又可以兼具公共池塘資源和俱樂部物品的特性。因此，在公共物品理論視角下，以排他性和競爭性為標準，有助于界定自然保護地作為治理對象的屬性，完成自然保護地治理主體的“職責判斷”。

從自然資源治理的政府職能來說，主要包括保障資源配置效率、促進社會公平和保持經濟社會的穩定發展等三個方面。因此，效率、公平和穩定原則是明確中央與地方政府委托代理關系的基本思路。即在兼顧中央與地方雙向優勢的基礎上，通過這三個原則依次來界定具體事權的行權主體。

第一，對于效率原則，中央政府在“委托”過程中需要考慮兩項內容：一是在信息不對稱影響下，中央政府需要減少信息成本導致的低效決策；二是在激勵相容的影響下，中央政府在制度設計及權責分配時盡可能實現與地方政府的激勵相容[10-11]。這兩項內容是在國家治理效率原則的基礎上形成的自然保護地委托代理機制的“效率原則”，從不同維度衡量了自然保護地治理中的成本問題，能夠落實自然保護地治理中的“效率評估”。

第二，對于公平原則，需要依據各類外部性來區分自然保護地自然邊界、行政轄區人為邊界、外部性的影響邊界等，從而實現“保護者獲益、享受者付費、破壞者擔責”的治理意義上的公平。通過對外部性強弱的界定，明確管理該事務時所需統轄的區域范圍，進而明確自然保護地具體事務是由中央政府負責，還是由相應級別的地方政府負責，滿足“公平界定”的需要。

第三，對于穩定原則，需要重點考慮維護國家行政體制的穩定[12-13]，尤其是降低來自民眾的社會風險和地方的代理風險。針對這一原則，可以通過地方治民，將來自民眾的統治風險限制在地區范圍內，降低民眾風險；通過中央治官，掌握、監督、考核和獎懲官員，約束地方政府行為，在實現間接治民的同時降低地方官員的代理風險[14-15]。對應到自然保護地治理上，需要將如何降低風險納入考慮范圍[16]，即在效率和公平的判定原則之外，還需要采用“中央治官，地方治民”的治理結構，綜合區分全國性與地方性公共事務，前者由中央政府負責，后者由地方政府負責，綜合治理過程中的“風險衡量”。

綜上所述，效率、公平和穩定原則為自然保護地委托代理機制的構建提供了理論支撐（圖1）。其中，公共物品理論明確了自然保護地治理中政府所承擔的各類物品供給職責，是對保護地治理內容的描述，主要解決保護地治理對象的復雜性問題；效率優先視角下的兩項基本原則在明確治理內容的基礎上，進一步衡量了政府治理過程中產生的各類交易成本，在保護地治理范圍難以清晰界定的情況下探尋效率最優方案；外部性原則為治理體制機制的公平界定奠定了理論基礎；集權與分權治理形式所對應的風險理論，有助于權衡保護地治理時中央與地方兩類治理主體的優勢與劣勢，有利于化解多元利益主體之間的矛盾。據此，本文構建起“職責判斷—效率評估—公平界定—風險衡量”4階段的自然保護地委托代理框架，形成系統的自然保護地委托代理判定流程。當出現多重邏輯導致判定結果矛盾時，傾向于判定為共同事權，在具體實踐中，保留部分的地方裁量權。

3 自然保護地委托代理的判定流程

3.1 職責判定

在職責判定階段，明確自然保護地治理中政府承擔的各類物品供給職責。通過對“競爭性”與“排他性”兩類性質的判斷，將自然保護地所能提供的物品劃分為純公共物品、公共池塘資源、俱樂部物品及私人物品4大類（表1）。

純公共物品同時具有非競爭性與非排他性，自然保護地提供的生態系統服務，包括氣候調節、涵養水源、土壤保持、凈化環境、養分循環、防風固沙等調節服務，維持文化多樣性、提供休閑旅游場所等文化服務，以及釋放氧氣、維持生物多樣性等支持功能，這類服務的收益主體為全體人民，不存在資源的限制，也不需要等價換取[17-18]。

公共池塘資源具有競爭性與非排他性，主要包括自然保護地提供的各類宣傳展示服務——提供的宣傳資料、免費的語音導覽及導游服務，有限的公共休憩設施及用于科學研究工作的自然資源[19]。由于這類物品存在較為明顯的容量限制，且受益者在使用過程中不需要付出任何成本，導致使用主體范圍縮小為通過“競爭勝出”的民眾，即獲得物品使用權的主體。

俱樂部物品具有非競爭性與排他性，自然保護地內收費的游憩產品及合規的經營活動可以歸屬于這一范疇，自然保護地管理機構通過收取門票費、活動費、出售特許經營權等方式限制使用主體，通過使用成本的限制取代了容量的限制。

私人物品具有競爭性與排他性，似乎不應該出現在以“公益”為核心的自然保護地中。但是，自然保護地為滿足原住民的生活需要，必要的放牧、狩獵、采伐、采集、捕撈、養殖等私人物品生產活動仍需得到保障。

3.2 效率評估

在效率評估方面，判斷信息不對稱性、激勵不相容對自然保護地治理效率的影響（表2）。

相較中央政府，地方政府更為貼近基層、貼近需求，更易獲取“地方性信息”。在自然保護地治理中，由于區域異質性的存在，中央政府統一實施的管制舉措往往與地方實際需求存在差異，中央獲取信息的成本就會大大增加，信息不對稱的程度隨之增強[20-21]。因此，基于信息多樣性、信息易識別度、信息時效性、信息具體程度等判別信息成本，將中央政府獲取信息的難度分為信息對稱、信息較為對稱、信息不對稱三級，不對稱性越高則表示這一項事務更適宜由基層政府進行管理，而信息對稱的事務適合由中央進行管理。

從中央與地方委托代理關系的角度出發，如果某項制度的安排可以保障各地政府按照劃定的職能完成工作，那么可以認為這種制度安排在中央與地方政府是激勵相容的。滿足激勵相容原則有利于推動政策意圖的實現[22-23]。若要使地方政府在自然保護地建設管理中起到積極的作用，避免其為了經濟發展目標而無節制地開發利用自然資源，則應當盡可能使政策與機制符合其利益訴求[24-25]。依據激勵相容原則，若自然保護地事務符合地方政府利益，則由地方進行管理，反之，則適宜由中央管理。具體而言，本文將激勵相容程度分為三級，分別為具有一定相容、沒有明顯相容、明顯相容。

3.3 公平界定

在公平界定方面，通過外部性原則造成的管理范疇和分工，產生對于治理公平的影響。

外部性是指自然保護地治理對他人和社會所產生的影響，若這一影響是積極的，稱為“正外部性”，反之，則為“負外部性”。如管護措施、監管處罰等保證自然保護地提供的生態價值的行為，即“正外部性”的實現。當正外部性程度越高，則說明自然保護地所提供物品的影響范圍廣、強度大、受益群體多元[20]。

具體而言，由于自然保護地事權所提供物品的外部性各有不同，通過對外部性影響邊界的判斷，進一步判斷該事務由中央政府還是地方政府管轄。當一項事務的外部性越強，政府在管理時所需要統轄的空間區域越廣，則更適宜由中央政府進行管理。例如，在由地方政府負責經營性活動的治理時，為了經濟利益的最大化，可能產生較大的負外部性（如過度開發）。此時如果缺少中央政府監管，這種負外部性就可能被忽視，造成“破壞者擔責”這一環節的缺失。而讓中央政府介入管理，比如由中央和地方政府共同負責，則更有利于“保護者獲益、享受者付費、破壞者擔責”這一治理公平的實現。

3.4 風險衡量

在風險衡量方面，衡量自然保護地委托代理中面臨的民眾統治風險、地方代理風險對于自然保護地事權歸屬的影響。在“效率優先”與“風險控制”的雙重劃分標準作用下，判定三種（即中央、地方和共同）委托代理關系（表3）。

對于自然保護地中全國性公共事務，如果在事權實施環節，“治事”與“治民”都可以分離，依據效率原則進行中央集權的管理并不與風險原則沖突，可以將其歸類為中央事權；然而，如果存在某些事項與“治民”不能分離，那么就會導致效率與風險的沖突，例如，在自然保護地水體污染防治事權行使過程中，水體的高外溢性特性使其更傾向于中央管理，但治理的同時也需要管理和控制民眾對水體的污染，因此中央與地方需要共同行使事權。

對于地方性公共事務，事權實施環節不涉及到“治官”，那么中央不需要對此項事務進行額外監管與控制，可以依據效率原則由地方負責該事項的開展。若一項地方性事務地方政府受到的激勵程度較低，在缺乏監管的前情況下會產生地方代理風險，例如在自然保護地內開展小范圍的旅游活動時，地方政府為獲取更多的經濟利益，往往不會對旅游活動的范圍及強度進行嚴格的限制，從而違背了自然保護地的生態保護目標，需要由中央政府進行控制。

綜上，將“能與治民工作分離的全國性公共事務”劃歸為中央事權，“能與治官工作分離的地方性公共事務”劃歸為中央事權，“不能與治民工作分離的全國性公共事務”及“不能與治官工作分離的地方性公共事務”劃歸為共同事權，完成縱向約束視角下自然保護地委托代理的風險衡量。

4 自然保護地委托代理的事權清單

我國各類自然保護地均出臺了針對性的法律法規或部門規章，本文綜合考慮了自然保護地之間的共性與特性，歸納匯總各類自然保護地政策文件，從中甄別適用于自然保護地管理事項，梳理出普適性的自然保護地委托代理的事項清單。

第一步，建立政策文件索引庫，提取自然保護地委托代理事項。在國家政策網、林草局、自然資源部、生態環境部官網、自然保護地官網等15個網站中，以國家公園、風景名勝區、自然保護區等為關鍵詞進行政策文件的爬取，在此基礎上進行了篩選。提取了涵蓋多種類型自然保護地，具備不同效力的綜合性管理規定或專項管理規范文件。建立了包括27項綜合性保護地管理規定、39項專項規定、33項管理標準的文件索引庫，全面覆蓋了目前自然保護地治理中涉及的各類事項。

第二步，建立自然保護地委托代理事項分類體系，搭建分析框架。依據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》及《建立國家公園體制總體方案》中關于自然保護地管理機構及地方政府職能的定義，解構了自然保護地委托代理事項的構成要素，將其歸并為管理類（巡護監測、防災減災、日常管理等）、保護類（資源調查、保護、修復等）、經營類（旅游、宣教、科研、產業、設施建設等）。在此基礎上，依據事項在實施環節的不同分工，分解了自然保護地委托代理事項的實施流程，并整合歸并為五大類、三層級的自然保護地事項分類體系。具體包含規劃建設20項、管理執行55項、監督處罰21項、資源保護35項、經營利用41項，共計172項自然保護地治理事項。

第三步，制定自然保護地委托代理的行權清單，明確事權歸屬。依據“職責判斷—效率評估—公平界定—風險衡量”4階段事權判定流程，針對172項自然保護地治理事項展開事權判定。邀請二十余位熟悉自然保護地管理的理論專家和實踐工作者對研判結果校準。最終，將自然保護地委托代理的行權清單，劃分為中央事權58項，共同事權75項，地方事權39項（表4）。

5 結論

本文以規范自然保護地委托代理的中央與地方關系為主線，形成了流程化的事權判定方法，構建了標準化的自然保護地委托代理事項清單。基于自然保護地三重特殊性，本文建立的“職責判斷—效率評估—公平界定—風險衡量”4階段事權判定流程，能夠充分考慮自然保護地的本質特征、功能價值與治理難點，在兼顧效率、公平和穩定的原則下，實現了事權的清晰劃分。通過將這個框架應用到實踐，本文建立了涵蓋58項中央事權，75項共同事權，39項地方事權的自然保護地委托代理的行權清單。該清單成果對于清晰界定自然保護地治理中的中央與地方關系、規范自然保護地委托代理機制具有參考價值。

從政策層面來說，《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》雖然對委托代理機制的建立提出了要求，但沒有將事項權責進行詳細的劃分。本文建立的行權清單，讓委托代理的主體更加明確、責任更加清晰。除此之外，積極推進自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，結合自然保護地央地事權清單，優化財權和支出責任，重構收益分配結構，都將是未來試點的重要工作。

從體制層面而言，本文建立的清單為保護地管理體制、治理結構和激勵機制的完善提供了方向指引。在實踐中，自然保護地存在管理能力、管理體制、人地矛盾以及激勵機制等方面的難點問題，現實事權劃分結果與理論清單存在差異，理論上的判定流程可以為現實差異向理論最優的方向轉化提供思路參考。例如，理論上的地方事權，但現實中是中央事權時，通常是反映出地方動能不足的問題，根據激勵相容原則，可以通過對地方政府進行政治和經濟激勵，或針對自然保護地管理者和全體公民進行道德激勵，調動各主體積極性，使其符合理論最優。

不能否認，本文通過理論剖析與政策研究完成的自然保護地委托代理機制的構建，雖然盡可能全面地剖析了影響自然保護地委托代理關系的多重因素，但流程化的事權判定方法可能存在一定的主觀性。自然保護地委托代理事項清單的科學性在后續研究中仍需要結合自然保護地治理實踐進一步完善。未來我們將在理論分析的基礎上進行深入的實證研究，加強與自然保護地委托代理機制相關的協同體系研究，探索自然保護地縱向治理結構、多元激勵體系等相關配套制度的建設。

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Principal-agent Mechanism and Affairs List in Protected Area Governance

WU Jiayu1，2，3， TAN Rong2，3， WU Gefei1，4

（1. Institute of Landscape Architecture， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 4. School of Computer and Computing Science， Hangzhou City University，

Hangzhou 310015， China）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the theoretical logic and determination methods behind the list of rights of natural protected areas in the context of the pilot for the principle-agent mechanism of natural resource assets ownership of the whole people， so as to provide a reference for coordinating the development and protection and the central-local relationships in the management process of natural protected areas. The research method of policy text analysis is used to clarify the agency mechanism and rights and responsibilities of nature reserves， starting from the theories of public goods provision， the principle of balancing efficiency and equity， and the vertical constraint mechanism between governments. The research results show that 1） the entrusted agency mechanism of natural reserves faces three unique characteristics， i.e.， complex governance objects， the problematic definition of governance scope， and diverse interest subjects. 2） Considering the principles of efficiency， equity and stability， and following the four-stage decisionmaking process of “responsibility judgment， efficiency evaluation， fair definition and risk measurement，” clear division of decision-making power can be achieved. 3） A list of entrusted rights covering 58 central ones， 75 shared ones and 39 local rights for natural reserves has been formed. In conclusion， fully considering the essential characteristics， functional values， and governance difficulties of natural reserves， clarifying the responsibilities of various public goods supply， avoiding public governance risks and local agency risks， and achieving optimal decision-making efficiency and governance equity， are the key to the success of the natural reserve agency mechanism.

Key words： protected areas； natural resources； principle-agent relationship； central-local relations； division of administrative powers

（本文責編：張冰松）