以黨的二十大精神構建區域協調發展財政政策體系思考

●王紅衛

黨的二十大報告將“促進區域協調發展”作為高質量發展的重要內容，明確提出“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。這是繼黨的十六屆三中全會首次提出“五個統籌”和黨的十八屆五中全會提出協調發展理念以來，黨中央對區域經濟發展的又一重大部署，不僅涵蓋了黨的十九大報告提出的“區域協調發展戰略”，還將區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略囊入其中，從更高層次、更大范圍部署區域發展重大問題，并明確了具體措施，為今后更好促進區域協調發展提供了根本遵循。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，按照黨的二十大和近年來黨中央對區域發展的決策部署，結合《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》等文件要求，財政需要在以下領域更好發揮職能作用，為區域協調發展提供財力支撐和機制保障。

一、建立健全區域協調發展財政調控機制

財政政策是國家宏觀調控的兩大工具之一，促進區域協調發展的宏觀財政政策，要立足于發揮財政公共職能和再分配職能，引導各地方發揮比較優勢，優化資源配置，縮小發展差距，促進協調發展。

（一）建立與區域協調相適應的財政轉移支付制度

因各地發展水平不同，對經濟要素的吸引力存在差異，按市場化機制，發達地區更能享受區域協調發展成果，而落后地區可能存在損失。財政轉移支付制度要針對市場調節領域的不足，完善一般性轉移支付辦法，加大均衡性轉移支付力度，根據各省市間財力水平，以支出成本、增強發展落后地區自我發展能力為基礎，將發展水平和人口規模作為轉移支付的重要參考因素，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區間，著力縮小地區公共服務差異，促進公共服務均等化，促進落后地區共同分享區域協調發展的好處。要精準施策支持重點區域高質量發展，認真實施好長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展、大灣區、長三角地區等區域發展的財政政策，通過統籌中央預算內投資、重大水利工程建設資金、水資源稅費差別化征收政策等手段，鼓勵各區域加快發展，培育中國經濟發展新的增長極。按照主體功能區戰略部署，中央財政要加大對限制開發區域、禁止開發區域轉移支付力度，根據財力水平、生態文明建設帶來的財政減收增支情況和基本公共服務提供能力，逐步增加一般性轉移支付和均衡性轉移支付資金規模，加大資金支持力度。支持特殊類型地區提高財政保障能力，完善對革命老區、原中央蘇區、資源枯竭城市、民族地區、邊疆地區等支持政策，重點加強縣級“三保”支持力度、防范化解縣級政府債務風險，提升公共服務保障能力。要堅持以人為核心推進新型城鎮化戰略，中央財政加大中央預算內投資、海綿城市、黑臭水體、清潔取暖等資金投入，引導城市政府加大投入，支持地方國有企業創新融資方式，推進醫療、教育、養老等基礎設施和公共服務項目建設，打造宜居、韌性、智慧城市。

（二）建立跨區域重大基礎設施建設投入保障機制

跨行政區域基礎設施建設是區域協調發展的基礎和保障，但由于基礎設施公共性或準公共性，資本的逐利性決定了民間資本投入的規模極小，財政為主導的投入機制將是合理渠道。針對跨區域重大基礎設施建設面臨資金分擔、融資渠道窄等難題，要合理劃分財政需求在各地各級政府的負擔，結合項目受益范圍、各級財力和發展水平，確定各級政府的負擔，避免地方政府因擔心負擔過重引發債務風險而放棄投入。要引導省市各級政府在繼續對農村公路、水利等純公益設施實行財政資金保障的前提下，探索對污水處理、垃圾發電等有一定收益的公共產品通過PPP模式、政府投資基金等渠道籌集建設資金，特別是要推進交通、航運、重大水利工程建設投融資體制改革，發揮政府投融資平臺公司作用，盤活公共資源，以市場化方式籌措建設資金，促進基礎設施建設可持續發展。要加大地方政府債券支持力度，在風險可控的前提下，根據各省市承擔重大公益性項目建設任務，適當擴大政府債務額度，支持這些省市發行地方政府債券用于項目建設，提高公共基礎設施水平。

（三）實施區域公平公正的稅收制度

稅收是國家調控經濟的主要手段，稅收負擔是促進經濟發展的重要因素。促進區域協調發展，要根據各區域發展水平，加快明確地方主體稅種，把資源稅、土地稅等稅種下劃到地方，增加消費稅地方占比，增強地方收入的穩定性，實現稅收與當地在全國發展大局中的地位相匹配。要深化增值稅和消費稅改革，避免因稅負不公帶來區域要素流通和消費成本不一、因產品生產地和銷售地的不同帶來稅收流失，引起各地為爭取流動性稅基而發生無序競爭、市場分割，促進各類要素和產品在更廣泛區內公平流動。要推進區域間稅務執法標準統一，推動區域內執法信息互通、執法結果互認，為區域協調發展創造良好條件。

二、建立健全資源優化配置的財政引導機制

區域經濟協調發展需要由勞動、資本、技術等經濟要素的自由流動和優化配置，在區域內根據市場規律向更有效率的區域或領域流動、匯聚，提高整體資源配置效率，才能提高區域協調發展水平。

（一）強化勞動力自由流動資金保障

根據區域管理學有關理論，在知識經濟時代，人力資源是區域競爭力形成的決定性因素，區域經濟的發展狀況在很大程度上取決于人口教育水平、科技開發能力和技術創新精神。從世界百年現代史看，主要經濟體的發展與其勞動力的增長密切相關，美國依靠高素質移民帶來的高素質勞動力資源，保持了持久的發展能力，而德國、前蘇聯、歐盟、日本等由于勞動力人口低增長率，先后落后于美國發展。我國工業化的發展對工人勞動技能的要求逐步提高，財政政策要立足培養高技能產業工人為目標，彌補市場機制的不足，具體包括：完善農村轉移人口市民化財政政策，推進教育、醫療等公共服務覆蓋到農民工及其隨遷子女，實現農民向市民轉變；統籌用好技能培訓、職業教育等各類資金，持續大規模開展面向新生代農民工等人員持證培訓，提高農民工崗位技能，適應產業升級對產業工人技能的需要；加大對經濟落后區域和農村地區教育投入，鼓勵各區域出臺人才引進獎補政策，擴大高質量人才供給。

（二）以財政資金引導資本在各區域有效配置

不同區域間及區域內部，受經濟發展水平影響，金融環境存在一定差異，在市場調控下，金融資本具有追蹤高收益低風險的本質，導致經濟越發達地區的資本流入越強，越落后地區的資本流入越困難，影響了區域協調發展。為避免金融資源在區域間配置不均衡問題，需要發揮財政資金引導作用，降低金融資本風險，促進金融資本優化配置。應發揮區域金融機構貼近本地、服務本地實際，安排財政資金或地方政府債券資金注入區域性中小銀行，壯大當地金融機構實力，提高其資金融通能力，為本地經濟發展提供長久資金保障。同時，當地政府應出臺財政金融協調配合政策，安排財政資金通過信貸風險補償、政策性擔保再擔保、支持投貸聯動等方式，分擔金融機構的風險損失，縮小金融資本在區域間的風險差異，避免資金外流，促進金融資本更小風險流入當地實體經濟。

（三）強化科技創新轉化資金保障

財政政策應從技術的創造和轉化兩方面努力，推動在更大區域范圍內知識的創新、引進、擴散和應用，提高技術對經濟增長的促進作用。一方面，要促進科技基礎設施在區域內協調配置，實施財政獎補政策，支持區域內創新平臺、實驗室、大科學裝置、重大科技基礎設施等建設與布局，彌補市場注重應用研究、忽視基礎研究的不足。特別是中央預算內投資要向經濟發展落后地區傾斜，改善當地的科研條件。另一方面，要促進技術交易，對經濟發展落后地區，要允許當地提高科研人員在成果轉化中收益比例，對科技企業開展科技成果轉化費用損失保險的保費給予一定補助，設立區域性的成果轉化基金，支持企業創新產品市場化交易。

三、建立健全加快樞紐經濟發展的財政保障機制

隨著區域內鐵路、公路、河流航線等重要交通干線建設，在交叉點上形成交通運輸“樞紐”，區位條件和投資環境都具有優勢，逐漸成為交通干線連接地區的經濟增長點，對經濟要素吸引力和對附近地區的經濟輻射力進一步增強，促進更多要素流動和產業發展，對區域協調發展的帶動作用日益明顯。針對我國諸多樞紐對經濟要素的集聚、整合效應發揮不足，交通運輸“流量”大于“留量”、沒有形成樞紐產業等問題，財政政策應做到以下幾點：

（一）加大樞紐基礎設施建設投入

交通設施是樞紐經濟發展的基礎。但由于基礎設施的純公益性和準公益性，其投資規模大、無收益或收益回收期限長，民間資本參與的積極性不高，需要各級政府加大財政資金投入，中央財政要大力支持國家綜合貨運樞紐建設，統籌利用民航發展基金、中央預算內投資、車輛購置稅收入補助地方資金、中央企業資金等，采取“獎補結合”方式，大力支持樞紐港站等交通運輸基礎節點和多節點串聯與往返形成的重要網鏈等綜合貨運樞紐建設，大力提升綜合貨運樞紐運能利用效率、運輸服務質量、運營機制可持續，推動國家綜合貨運樞紐在區域發展中充分發揮資金流、信息流、商貿流等集聚效應，為全國產業鏈供應鏈服務，增強對區域經濟高質量發展的輻射帶動作用。

（二）促進發揮樞紐輻射帶動作用

要素匯聚是樞紐經濟發展的前提。在市場經濟體制下，要素流動遵循經濟規律，流向收益率更高的行業或區域。財政政策要發揮引導作用，彌補市場調節的不足，降低要素流動的成本，完善要素流動機制，具體包括：研究制定支持口岸、引育基地航空、大型物流集成商等財政政策，對相關企業設立機構、開展業務活動進行補貼，支持航空、物流等企業開拓市場，降低物流成本，提高物流便捷性，加快構建現代物流運行體系，促進交通“流量”變“存量”，實現更多資源、資金、資本向樞紐匯集、沉淀。

（三）引導構建樞紐關聯產業體系

關聯產業是樞紐經濟發展的關鍵。財政政策要在本土產業培育和產業鏈條龍頭企業引進兩方面發力，制定支持關聯產業發展的財政政策，完善招商引資財政獎勵政策，用好現代服務業等產業投資基金，發揮國有企業資本優勢，增強對樞紐經濟相關產業的吸引力，大力發展現代物流、航空金融、國際會展、離岸金融、飛機租賃等業態，提升樞紐經濟水平。

四、建立健全區域發展利益補償機制

由于各地資源稟賦、發展環境、經濟基礎等不同，各地在區域發展中的收益不同，建立利益補償機制有利于區域內各省市共擔發展成本、共享發展成果，能夠實現互惠互利，對提升區域資源利用效益，促進區域協調發展具有重要意義。

（一）實施縱向與橫向相結合的生態保護補償

實施生態保護補償對促進生態環境保護與治理、提升生態環境承載力、提高自然資源利用效率具有重要作用，按照財政部等四部委《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》（財建〔2016〕928號）等文件精神，推廣新安江流域橫向生態保護補償試點經驗，由中央財政設立專項資金，用于鼓勵長江、黃河、南水北調工程等流域上下游政府之間根據流域跨界斷面水質類別或特征因子濃度值，確定補償資金，對上游省市進行補償，專項用于上游政府開展流域生態環境保護治理與水污染防治等領域，為上游政府做好生態保護治理提供資金支持，也為上游政府提供公共服務提供財力保障。

（二）實施與主體功能區地位相適應的財政補償機制

財政收入是各級政府履行職責、提供公共服務的物質基礎。促進區域協調發展，需要根據國家和省級各主體功能區定位，繼續完善財政體制，中央和省級財政應當考慮主體功能區各地生態保護支出項目和自然保護區支出項目建設需要，合理劃分上下級政府財政收入分成比例，切實提高限制開發區域基層政府公共服務供給能力，避免差距過大。中央財政要統籌利用中央預算內投資、中央財政水利發展資金、國家重大水利工程建設基金等，提高國家重大水利工程承擔比例，帶動地方加大投入，穩步推進重大水利工程、小流域綜合治理、固溝保塬、淤地壩除險加固等水環境項目建設，改善水環境質量。發揮好國家綠色發展基金、中國政企合作投資基金（中國PPP基金）等基金作用，通過與相關區域政府設立子基金以及直投等模式，帶動地方政府、社會資本擴大對環境薄弱地區的投入，支持當地環境保護和污染防治、生態修復和國土空間綠化、能源資源節約利用等項目建設，提升環境承載力。發揮國際金融機構資金期限長、利率低等優勢，通過中央財政統借統還方式，鼓勵地方政府做好項目儲備，積極爭取世行、亞投行、亞行等國際金融組織和外國政府貸款，為當地生態文明建設和經濟發展提供資金保障。

（三）實施對口支援和協作

加強區域間及對口支援工作，引導發達地區加大財政資金投入，對西部經濟落后地區、經濟轉型升級困難地區開展對口支援或協作，大力支持基礎設施、公共服務、產業發展等項目建設，提升經濟發展水平。鼓勵受水區各級政府加大對水源地政府資金投入，建立財政投入穩定增長機制，加大南水北調中線工程水源地、三峽庫區等地區生態環境項目建設支持力度，提升水源地環境質量，并在保障財政投入的同時，創新多元投入機制，構建政府、社會組織等社會力量開展支援和協作，提升公共服務供給能力，實現互利共贏。

五、建立健全構建區域市場一體化的財政管理制度

市場是全球最稀缺的資源，也是實現發展最重要的資源。實現區域協調發展，需要試圖打破市場分割和貿易壁壘，建立統一的大市場，促進商品（含服務)和生產要素(資本、勞動力、技術等)在更加廣闊的區域內流動到最有效率的區域，實現資源優化配置。財政政策要破除制約經濟暢通循環的各種障礙，讓資本、資源、商品、服務、數據等各種市場要素都能高效運轉起來，激發新的市場活力。

（一）強力推進政府投資項目對外開放

市場化程度越高，對反壟斷的要求就必然越高。事實充分證明，壟斷或寡頭壟斷利用在行業內的強勢地位，建立市場進入壁壘，排斥新的廠家進入行業，通過提高產品價格獲得超額利潤，進一步鞏固其壟斷地位，阻礙了市場的完整性和有效性，最終導致市場的低效率。美國洛克菲勒家族“石油帝國”、電報電話公司等寡頭被肢解，微軟、蘋果等公司被巨額處罰，非但沒有削弱美國的影響力，反而催生了一大批創新企業的成長，進一步強化了美國在該領域的強勢地位。我國促進區域協調發展，需要進一步放開市場準入，嚴厲打擊壟斷行為，促進各類企業自由進入、充分競爭，提高整體經濟效率。具體包括：完善政府采購和政府購買服務政策，落實對中小微企業傾斜政策；打破招投標“隱形門”“玻璃門”，鼓勵各類所有制企業參與基礎設施和公共服務領域項目建設；完善政府投融資體制，推進水利、交通、電力等領域地方國有企業混合所有制改革，引進戰略投資者，完善法人治理結構，建立現代企業制度，公平參與承接政府項目建設。

（二）提升財政政策法制化規范化水平

各地出于保護本地企業、幼稚產業發展以及增加財政收入的目的，對外來企業實行不公平的政策措施，短期內促進了本地經濟發展，但長期看，區域貿易保護將降低本地企業的市場競爭力。實現區域協調發展，要加強財政政策規范化管理，出臺重大財政政策，特別是在制定出臺招商引資、產業發展、企業發展等涉及市場主體的財政獎補政策，要嚴格進行合規性審查，堅決避免影響市場公平競爭的政策措施，確保市場主體公平享受財政支持政策，讓市場“看不見的手”對資源配置起決定性作用，保障資源要素充分自由流動。探索財政涉企資金直達機制，避免財政惠企政策在執行中“打折”“變形”，加劇區域不公平，促進財政政策在各個市縣公平實施。

（三）提高財政管理手段市場化水平

傳統財政涉企資金主要依靠行政手段對財政資金進行分配，主管部門和財政部門發揮決定作用，容易導致市場不公、腐敗等問題。促進區域協調發展，需要發揮市場的作用，根據區域產業布局、經濟發展實際需要，改變區域各級政府以財政直接補助企業等傳統方式，探索借助政府投資基金模式，將財政支持產業和企業發展的各項資金進行基金化改革，由區域內各省市共同出資設立政府投資基金，委托第三方機構進行管理，以市場化方式選取投資項目，促進財政資源優化配置，推動區域經濟協調發展。■