促進地攤經(jīng)濟正規(guī)化的國際經(jīng)驗和啟示

賀芷逸，李思敏，倪 璇

(1.南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210023；2.山西財經(jīng)大學(xué)，山西 太原 030006；3.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215031)

地攤經(jīng)濟是一種以自我雇用為主的經(jīng)濟形式，臨時存在于城市的各類街道、廣場等公共場所，被認(rèn)為是一種典型的非正規(guī)經(jīng)濟[1-2]。

對于老百姓，尤其是失業(yè)、創(chuàng)業(yè)失敗或是受到部分工廠壓榨人群，地攤經(jīng)濟是重要的就業(yè)來源，但對于著力打造文明衛(wèi)生城市的政府，地攤經(jīng)濟卻一直是城市治理的一大難題。政府對城市形象的要求與市井百姓謀生需求的差別引發(fā)了諸多社會矛盾，往年有多起城市管理部門與攤販街頭沖突的事件發(fā)生[3]。因此，一味實行排斥性政策不可取。在促進攤販經(jīng)濟正規(guī)化的道路上，各地政府都在不斷嘗試中摸索，卻一直沒有總結(jié)出順應(yīng)攤販本身特點的同時還能夠滿足城市管理需求的政策。

后疫情時代，為了促進就業(yè)、帶動經(jīng)濟發(fā)展，艱難生存的地攤經(jīng)濟再度復(fù)蘇，隨之而來的問題也亟待解決。

地攤經(jīng)濟并不是中國特色，國外不僅有馬路市場和“地攤經(jīng)濟”，而且出現(xiàn)的時間更早，一直保留到現(xiàn)在[4]。文章將關(guān)注點從國內(nèi)順延到國外，希望通過對國外應(yīng)對政策的分析思考，為國內(nèi)積極的規(guī)劃響應(yīng)提供一些經(jīng)驗參考和啟示。

1 中國地攤經(jīng)濟現(xiàn)狀

1.1 攤販自身問題

沒有固定攤位的攤販擠占公共空間，在街頭隨意擺放，部分商販在人流量較大的商場門口、廣場附近、學(xué)校周圍擺攤設(shè)點，影響交通，引發(fā)擁堵。其“臟、亂、差”的特點深入人心。并且，食品來源也不清楚，衛(wèi)生環(huán)境條件不理想。攤販大多因追求低成本，在食品安全方面沒有很高的要求。地攤也沒有固定門店，食物大部分暴露在外面，缺少必要的防護措施，很容易沾染灰塵。

1.2 政府治理攤販困難重重

政府為方便管理攤販，并打造文明衛(wèi)生城市，規(guī)劃了疏導(dǎo)區(qū)，這既能美化城市環(huán)境，也能“固定”這些流動攤販，但流動攤販就是依靠這“流動”二字獲得可觀的收益，一旦讓其在固定區(qū)域內(nèi)經(jīng)營，其顧客群很容易就會被消耗殆盡，利潤不如流動在不同地點多。

我國尚未形成一套完整細(xì)致的法律來治理攤販，因而在管理時沒有明確的法律界限，損害了一部分?jǐn)傌湹睦妗?zhí)法權(quán)力約束機制的不明確也容易放大執(zhí)法過程中城管的權(quán)力[5]，加之工資待遇不高，容易利用職權(quán)掙得額外收入，比如向攤販?zhǔn)杖”Ｗo費，作為交換，城管會在執(zhí)法時睜一只眼閉一只眼。逐漸形成的行業(yè)“潛規(guī)則”是對法律、政策權(quán)威的挑戰(zhàn)，也是對治理過程的擾亂。

此外，稅收方面也存在問題，沒有營業(yè)許可執(zhí)照沒有辦法收稅，而對沒有固定攤位的攤販發(fā)放營業(yè)許可執(zhí)照又不太現(xiàn)實，收稅也會打擊一些低收入者進入。

2 國際地攤經(jīng)濟管理模式分析

2.1 發(fā)展中國家——以印度為例

同為世界人口大國和發(fā)展中國家，印度的攤販經(jīng)濟規(guī)模也十分巨大。

2.1.1 印度有較強勁的攤販組織

在印度有常見的全國性和地區(qū)性的攤販協(xié)會，如1972年成立的自我雇傭婦女聯(lián)合會(SEWA)，1998年在艾德邁赫巴德成立的印度全國性的攤販組織——印度國家攤販協(xié)會(NASVI)，地區(qū)性的組織有孟買小販協(xié)會(Bombay Hawkers Union)、加爾各答的攤販組織HSC。這些攤販協(xié)會組織主要維護內(nèi)部的秩序和對外(政府)的溝通談判，并且在政府政策制定方面有重要影響。這與我國的攤販經(jīng)濟的組織形式大為不同。

2.1.2 印度攤販治理過程政治化

印度攤販經(jīng)營者往往是黨派成員，攤販組織對印度的政策導(dǎo)向具有重要影響，既是權(quán)力上的政治行為者，也是行動上的政治勢力。這雖然在一定程度上是對攤販的保護，但也造成了政治混亂。

2.1.3 印度的法律制度對攤販?zhǔn)桥懦獾?/p>

印度雖然在法律上沒有直接禁止攤販經(jīng)濟，但是也對其在城市公共空間的使用上進行了限制。1951 年出臺的《警察法》規(guī)定：“任何人不得在任何街道或公共的地方通過下列方式造成阻礙：以公開展示售賣，或者在貨攤、放入桶里、籃子里等任何方式進行售賣。”該法還規(guī)定警察有權(quán)驅(qū)逐任何在大街上的售賣[5]。

2.2 發(fā)達國家——以英國、美國、荷蘭、韓國為例

發(fā)達國家的地攤有歷史，有傳承，許多地攤集市已經(jīng)成為這個國家或者地區(qū)的標(biāo)志性景點，如英國建于13世紀(jì)的博羅市場、法國巴黎的哈斯拜有機市集。地攤、小商販只要規(guī)范、合理，搭載著優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的地攤經(jīng)濟肯定會是城市的一道靚麗風(fēng)景線。

在分析了各代表國家對于地攤經(jīng)濟的管理方式后，總結(jié)出了以下具有普遍適用性的措施。

2.2.1 執(zhí)照經(jīng)營

在像倫敦這樣的大城市，管理方式主要是強化執(zhí)照管理，建立信用體系。如果市民想擺地攤，需要提前申請執(zhí)照，由所在地區(qū)的警察進行資格審核合格后才能獲得擺攤資格[4]。同時英國健全的個人信用體系，也確保了違法處罰的順利實施。在美國，與普通經(jīng)營行業(yè)一樣，流動攤販需要達到相關(guān)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，得到牌照，才可以經(jīng)營攤位。在荷蘭，許可證分為攤位牌照、街市牌照、商販牌照三類，由消費者和市場管理局共同監(jiān)督發(fā)放。

2.2.2 適當(dāng)?shù)亩愂蘸蜏?zhǔn)入門檻

韓國政府每3年會重新審核攤主的經(jīng)營資格[6]。以2016年11月對首爾市蘆原區(qū)實施的調(diào)查為例，以蘆原區(qū)的生活型財產(chǎn)收入標(biāo)準(zhǔn)：2人家庭(及以下)3億韓元、3人家庭3.3億韓元、4人家庭3.6億韓元、5人以上3.9億韓元為考量基準(zhǔn)，對于持有總資產(chǎn)超過3億韓元的攤主，將由政府審議決定其是否能繼續(xù)保留對地攤的經(jīng)營資格[7]。這在一定程度上保證了真正需要通過擺攤維持生計的經(jīng)濟基礎(chǔ)較差的攤販的經(jīng)營權(quán)。

出于對衛(wèi)生安全、依法登記、納稅等綜合性要求，美國對流動攤販的準(zhǔn)入門檻較高。紐約政府通過詳細(xì)的法規(guī)，對流動餐車從室內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生程度到停放位置都有詳盡的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。再加上相關(guān)部門的監(jiān)督罰款，攤主在鞭策中不斷提高自身質(zhì)量，因而形成了對管理者、經(jīng)營者、消費者三方都有利的良性循環(huán)。而適當(dāng)?shù)亩愂找彩窃诟鞯仄毡榇嬖诘模@一方面維護了商場或租賃商鋪個體經(jīng)濟的利益，同時也可以對流動攤販進行一定程度上的規(guī)范。例如，每年4月之前，攤主要主動向政府上報所得稅，并支付每季度300或400美元的執(zhí)照費[4]。但這并非固定的，費用會根據(jù)銷售額進行適當(dāng)調(diào)整。

2.2.3 打造各地特色，實行區(qū)域管理[7]

荷蘭各個地區(qū)的自由集市，根據(jù)區(qū)域功能定位與歷史發(fā)展沿革來決定市場分工與業(yè)態(tài)組成[8]。位于德派普區(qū)(De Pijp)的艾伯特市場是歐洲最大的露天市場；水上花市(Floating Flower Market)是著名的鮮花市場；巴扎跳蚤市場(Black Market The Bazaar)是歐洲最大的室內(nèi)二手市場。通過合理的市場分工，有效地利用區(qū)位條件進行資源配置，使得每個集市承擔(dān)起具有特色的商業(yè)功能。

韓國實行區(qū)域管理，即將市區(qū)劃分為三類區(qū)域：絕對禁止經(jīng)營區(qū)域，相對禁止區(qū)域，引導(dǎo)區(qū)域。同時對營業(yè)時間和經(jīng)營范圍也有限制，在鼓勵不同地區(qū)的地攤經(jīng)濟迎合消費者需求的同時，也要保留和突出一定的經(jīng)營特色，使之能與地區(qū)的人文氣息相互交融[7]。如位于首爾市鐘路區(qū)的“東廟跳蚤市場”，主打“二手貨”買賣，還有望遠(yuǎn)小吃市場、仁寺洞三清洞古董市場等。這些特色集市不僅滿足了消費者的需求，同時也成為一道人文風(fēng)景線，成為游客們的人氣觀光地。

3 國外對地攤經(jīng)濟的治理經(jīng)驗及對我國治理的啟示

3.1 建立攤販行業(yè)內(nèi)部組織，實行“多方共治”

我國是民主的國家，“人民”不僅包括消費者群體，也包括攤販群體。政策要結(jié)合政府、攤販行業(yè)、社區(qū)、消費者的意愿，打造多方合作治理的模式，以便更好更快地推行治理政策。這是以公共利益為價值取向，而不是囿于一方的個人利益。

我國攤販群體龐大，具有高度分散性，并且在社會上總體屬于弱勢群體，政府難以收集所有攤販的信息，了解他們的意愿，攤販也無法有效地維護自己的權(quán)益，因此建立一個全國性的攤販組織在一定程度上具有必要性。韓國、印度等國家都自發(fā)形成了屬于攤販的組織，對其國家治理有一定的益處，值得借鑒學(xué)習(xí)。

建立攤販組織有利于構(gòu)建全國性的攤販信息網(wǎng)。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達的今天，建立一個網(wǎng)站或設(shè)計一款A(yù)pp不是難事。在屬于該組織的網(wǎng)站或App上，可以設(shè)計多個單元，如政府政策、攤販信息、攤販交流窗口、消費者建議等，供攤販和消費者交流。

攤販組織的存在也減輕了政府的行政壓力，提高了決策效率。組織內(nèi)部可以先協(xié)調(diào)好各方矛盾，整合出團體利益要求，再向政府相關(guān)部門遞交申請，攤販間的關(guān)系變得緊密，避免直接沖突。反過來，政府若要對攤販群體下達命令，只需直接找到組織的領(lǐng)導(dǎo)者，節(jié)省了人力與物力成本。

攤販以一個組織的形式存在還能在一定程度上促進自我規(guī)范。一旦組織形成了凝聚力，組織成員便會自覺遵守組織規(guī)定，集體榮譽感使其不會輕易違反，甚至進一步提高自身素質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量[9]。

3.2 打造特色文化街區(qū)，提升攤販的商業(yè)價值

不同地區(qū)的地攤經(jīng)濟在滿足消費者需求的同時，可以突出一些經(jīng)營特色，形成地區(qū)特定的消費文化，打造成固定的攤販街區(qū)。例如首爾市鐘路區(qū)的“東廟跳蚤市場”主打二手商品買賣。成片的地攤經(jīng)營和有銷售主題的商品會吸引消費者光顧，這有點類似于城市“疏導(dǎo)區(qū)”。可按商品種類打造不同特色的街區(qū)，如小吃一條街、百貨街等，在如今發(fā)達的自媒體時代，視頻、文字宣傳還能提高街區(qū)曝光度，吸引城市消費者，甚至成為旅游打卡地，以提升其商業(yè)價值。這樣看來，特色文化街區(qū)不僅能保證攤販固定經(jīng)營場所，方便管控，又能給攤販帶來較滿意的收入。生活上，文化街區(qū)還能給重復(fù)單調(diào)的生活增光添彩，豐富市民的休閑娛樂方式，給鋼筋水泥的城市帶來溫暖的火光。

3.3 完善相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)層層滲透管理

設(shè)置準(zhǔn)入條件。效仿韓國治理模式，可以對攤販家庭總資產(chǎn)進行調(diào)查，并根據(jù)國情設(shè)置準(zhǔn)入條件。這可以更精準(zhǔn)有效地幫扶經(jīng)濟基礎(chǔ)較差的群體[7]，同時又能一定程度上避免行業(yè)勞動力過剩的情況。攤販須實名登記，注冊擺攤賬戶，擁有各自的“商標(biāo)”，以便后續(xù)反饋。

同時，實施全方位的監(jiān)管和考評。從食品安全和產(chǎn)品質(zhì)量到攤販信譽，需要不定期考察，并設(shè)置專門的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管城管受賄或怠工的現(xiàn)象。政府可以讓攤販加入一個特定的系統(tǒng)，以提供實時定位和選擇、預(yù)約攤位的操作，方便對流動攤販進行管理。

4 結(jié)論

地攤經(jīng)濟是日常生活中一種流動性很強的經(jīng)濟形式，也是非正規(guī)經(jīng)濟形式不可分割的一部分。在中國這個人口大國里，地攤經(jīng)濟作為一種解決無業(yè)人口的方式登上歷史舞臺。20世紀(jì)末期，我國開始摸索并不斷探索地攤經(jīng)濟的各種發(fā)展方式，向其他發(fā)達國家、發(fā)展中國家學(xué)習(xí)，取其精華，去其糟粕，在不斷地學(xué)習(xí)與更正中尋找適合自己的發(fā)展方式。