國有企業內部控制的常見問題與應對策略分析

汪曉瑩

摘要：近年來，隨著我國國有企業市場化改革不斷深入，在企業內部治理過程中落實并執行內部控制建設是當下加強國有企業核心競爭力的重要舉措。國有企業相較于一般企業而言存在一定的獨特性，因此，國有企業為提升企業經營水平、防止國有資產流失、加強風險管理意識等，還需對其內部控制與管理做出進一步的強化，才能對國有企業內部及外部環境變動所產生的各種風險因素進行有效控制。因此，文章從內部控制的基本內容入手，分析了其重要意義，并找出了當前我國國有企業內部控制工作中出現的問題，結合國有企業經營管理的實際情況對問題形成的原因進行剖析，提出了完善的應對策略。希望能對國有企業內部各項業務活動進行有效的規范，助力國有企業經營能力的穩步提升，盡快達成其戰略目標。

關鍵詞：國有企業；內部控制；問題；應對策略

在當前我國國有企業日常運作與管理中，內部控制直接關系到企業運作與管理最終效果，只有通過內部控制的全面落實，才能夠提高企業的風險防范水平，減少風險發生的可能性，使企業各類資源都得到合理配置，實現國有企業的發展目標。因此，國有企業還應在自身的發展過程中，盡快結合各方面實際狀況，構建健全且科學的國有企業管理體系，針對國有企業內部整體情況全面實施內部控制監督管理，在進一步加強國有企業核心競爭力的同時，還需不斷增強內部控制效率，以此保障國有企業健康穩健發展。但是，就從目前我國大多數國有企業的實際狀況來看，一些已開始落實內部控制管理的國有企業，雖在管理階段獲得過一些成效，但實際上對內部控制觀念的了解還不夠深刻，內部控制過程仍有較多問題存在，使得內部控制優勢無法得到真正發揮，所以，完善并加強國有企業內部控制管理是當下十分必要的一項工作。

一、企業內部控制的基本內容

國有企業中的內部控制，就是指在嚴格遵循相關法規政策的基礎上，國有企業通過對一系列控制管理手段、程序及制度等的合理運用，來保障國有企業內部財務信息數據的真實、可靠與完整，進一步提高財務信息的整體質量，使國有企業內部資產始終都能保持安全與完整。通常情況下，國有企業內部控制的全面覆蓋并不是一蹴而就，需要企業長期的實踐與改進。在當前階段，國有企業的內部控制主要體現在對內部環境的控制、對內部經營活動的控制、對內部風險的控制評價、對內部的監督管理以及內部信息的傳遞與溝通這五個方面。因此，國有企業還需為其內部控制的持續完善，盡快明確自身內部控制主體、研究對象及目標對象這三個關鍵點，助力國有企業內部控制體系的形成，為企業各個階段運營管理的合規性提供保障，創造一個科學的內部控制環境，切實提高財務信息管理水平的同時保證國有資產的安全與完整，推進國有企業的長遠發展。

二、國有企業開展內部控制工作的重要意義

隨著我國國有企業市場化政策的持續推進，內部控制有效實施是當下階段國有企業可持續發展的重要保障，其目的在于增強企業自身的活力及市場競爭能力，實現管理的高效化與標準化。內部控制過程還需要國有企業結合自身各方面的實際狀況構建出一套科學有效的內部控制制度，以此來對其內部各類經營活動進行規范，保障國有企業發展方向的調整、資金的利用、資產的使用、違規行為的防范、整體的經營能力等方面都能在內部控制制度的約束下變得更加規范與標準。

三、國有企業開展內部控制存在的問題

（一）內部控制環境相對薄弱

首先，當前一些國有企業內部的領導層因長期受傳統管理模式的影響，其管理思維還未能與時俱進，及時轉變，因此對內部控制理念的理解仍處在較為薄弱的階段，甚至有部分管理者還認為內部控制管理就是集權管理，配套的制度體系也只是為了應付上級部門檢查的條條框框。

其次，企業內部工作人員的個人素養參差不齊，很多工作人員都還未對內部控制理念進行深入了解，對內部控制認識不足。加之領導層重視程度不高，很多國有企業還沒設立專門的內部控制組織機構，即便有專門的內部控制人員，其職權的劃分也不夠明確，往往與其他業務部門交叉重疊，使得內部控制人員參與國有企業整體活動及決策較少，無法在事前就經營風險進行預判和規避，只能通過事后的監督管理來明確所發生的風險問題，導致國有企業內部風險控制過于滯后，使企業遭受損失。

（二）內部控制體系存在缺陷

近些年，在我國國有企業市場化政策的不斷深入下，為響應政策，許多國有企業開始致力于自身的內部控制建設，但內部控制體系不夠完善，存在一定缺陷的情況仍有發生，例如：缺乏重大事項決策機制、缺乏崗位或職責的劃分機制、缺乏收支事項管理機制等；除此之外，還有部分國有企業內部控制體系并未順應改革，由于自身缺乏一定的相關經驗，直接去照搬其他企業的制度體系，導致該制度體系與國有企業自身的實際經營管理狀況并不相符，也不能更好地與企業的內部審計、風險管理進行動態結合，例如，沒有根據國有企業內部的風險評價及審計結果來進行反饋，并實施動態調整，同時也未對國有企業內部控制建設進行考核，缺少問責機制。

（三）內部控制執行力不足

由于企業領導重視不夠，內控部門權責不明確，內控制度成為應付監管部門檢查的一紙空文，雖然制度上墻，但是實際執行時形同虛設，導致業務開展無法結合決策層、管理層、執行層和監督層各司其職、協調運作、相互制衡。企業管理層內控意識不強，容易造成上行下效，員工專業素養不高，缺乏內控意識，導致內控制度執行受到阻礙，基層員工是所有內控環節的基礎，沒有自覺的內控意識，極大地影響了內控制度執行的有效性和嚴肅性。

（四）內部控制風險管理不力

首先，風險評估是保證國有企業內部控制有效性的先決條件，但目前我國較多國有企業在其內部控制實施階段，往往會忽略前期風險評估的重要性，缺乏對自身內部、外部整體狀況及環境的綜合分析，對其中可能存在的風險，未能全面識別與評估，也沒有建立科學且合理的風險評估機制，導致國有企業內部風險管理不到位。其次，即使一些國有企業已經具備了較高的風險管理意識，也對相關的風險評估機制進行了完善，但是，針對風險評估管理目標的確立，仍欠缺一定的戰略高度，這部分國有企業通常只關注當下的發展效益，未對長遠的發展做出考慮，使得風險評估作用的發揮受到限制，無法為國有企業內部控制風險管理做出保障。

（五）內部控制流程仍不規范

現階段我國部分國有企業內部控制中的一些環節出現問題，大多是由控制流程規范性不足而導致的。例如，國有企業在其財務內部控制管理環節中，未能設立重要崗位，同時缺少對重要崗位的審計，進而造成財務人員在實際工作中忽視了對內部控制的關注及重要崗位的獨立性，影響了內部控制體系的有效執行。

（六）內部審計監督過于乏力

首先，我國國有企業的內部審計及監督管理工作通常因自身規模較大、分支機構過多，不可避免地會出現了一些監督管理不到位的情況，在這一前提下，國有企業還應制定嚴密的內審監督管理機制，來對其內部各種經濟行為進行管理和規范。但是，仍有一些國有企業的內部監督機構工作人員認為監督管理工作的職責過于“得罪”他人，因此不愿真正履行自身的崗位職責，加之領導層對監督管理工作的疏忽，使得企業內審監督工作的執行過于乏力。其次，國有企業的內部審計作用不足也是當前阻礙內部控制有效實施的關鍵問題，即使部分企業已經建立了合理的內部審計制度，但卻未加強對內部審計的監督管理，且內部審計受其他管理工作限制，導致其缺失獨立性的情況常有發生。

四、國有企業內部控制問題的解決對策

（一）完善企業內部控制的整體環境

首先，國有企業需將自身的治理結構予以完善，企業董事會應積極負責并參與企業內部的投融資計劃和發展策略制訂，并對管理層日常職責進行監管。設置直屬董事會的審計機構與預算管理等機構，承擔有關工作的具體責任。監事會負責監督國有企業董事會及管理層具體工作方面的履職情況，并擁有向企業請求和審查財務報告的權力，并對企業經營活動中會造成國有資產損害的不規范行為及時上報至監管部門。

其次，優化組織構架，設置組織構架時應嚴格遵循分離不相容崗位職責的要求進行，為此國有企業領導層應主動召開相關會議，對設置內部組織構架的要求予以明確，清楚劃分不同崗位之間的權力與責任，并制定崗位職責說明書，保證各崗位工作人員都能按照崗位職責說明書規范自身行為，防止相互推卸責任等問題的發生。

再次，設立一套嚴格規范的反舞弊機制，對企業內可能存在的舞弊行為進行徹底的排查與糾正，并根據國有企業自身的業務流程與實際管理特征，構建出全面的反舞弊資料數據庫，對易出現舞弊現象的主要區域和重點環節展開詳細的核查，并針對國有企業合作伙伴進行全方位的信用評價，建立對外舉報通道，一旦發現舞弊行為應立即上報至企業領導層或監督審計機構進行核查。

最后，國有企業應不斷健全其內部的人力資源政策，人力資源管理是所有企業經營發展的根本，內部控制效果的好壞也離不開企業內部全體員工的參與。因此，國有企業應制定一套科學的人力資源需求規劃，有機結合自身的組織構架及經營目標，來對國有企業人才招聘的具體要求予以明確，除去基本的學歷、專業能力，還應對人才的綜合素質及道德修養予以重視。

（二）促進企業內部控制體系的優化

首先，為保障國有企業經營管理活動的順利開展，還應從宏觀的視角出發，構建一套完善且科學的內部控制體系。通過不斷對各項制度創新改進，可及時找到企業內部控制制度實施過程中的不足與缺陷，并針對這些不足之處進行及時甄別與淘汰，比如一些實操性有所欠缺且耗時較長，對國有企業經營管理行為無益的制度體系。

其次，國有企業通常其規模較大，涉及的經濟活動較多，因此國有企業內部控制制度還應全面貫徹到各個環節，有助于國有企業識別其經營管理中存在的缺陷，進而確保管理的全方位覆蓋。

最后，國有企業在對自身組織構架實施優化后，還需建立完善合理的績效考核制度，把企業的利益與其內部全體工作人員的利益相結合，以此來提升工作人員對內部控制工作的積極性與主動性，并以更加認真的態度去履行自身的內部控制責任。

（三）提升內部控制執行力

企業領導層和管理層應充分認識到加強內控體系建設的必要性和重要性，把建立健全內控體系作為構建公司完備制度體系的重點來做，同時做到“有制度有執行，有執行有考核”，嚴格貫徹落實。加強全體員工的內控制度意識和思想教育，國有企業必須建立健全培訓機制，現代化背景下的國有企業每天所需面對的信息數據量大，且更新速度較快，為保證國有企業的整體發展水平，就必須不斷提高基層工作人員對內部控制觀念的認識，堅決依制度辦事，堅守原則，嚴格按制度和流程辦事，提高員工執行內控制度的自覺性，讓員工充分參與到內部控制的全過程中，并根據不同工作崗位的工作人員，制定出相應科學的培訓方式。

充分調動協調各部門，形成相互制衡的內控約束機制，通過“聯審”、“聯簽”達到內部監督的協同作用，有效把控事前經濟形勢研判，規避經營風險。

（四）改進企業內部控制的風險管理

國有企業針對風險評估機制的構建，應重點關注其流程的可操性及全面性，主要程序分別以風險評估小組的組建、風險評估的需求、風險評估方案的制定等方面為主。除此之外，國有企業還需持續加強風險管理制度的執行力度，根據企業實際情況設置專門的風險管理機構，為企業風險管理工作的實施提供有效的指導。

首先，國有企業所建立的風險評估機制應是由上至下的，企業可采用聘請外部顧問和內部審計工作人員的方式，分析潛在風險并做出評估，建立風險資料庫同時編制風險清單，將風險等級進行明確，針對一些日常經營活動中常出現的風險以及被識別到的高風險業務，應及時制定定期的常態化申報、動態化監測和科學的管控措施以及相應的模板式應急預案，并按風險程度制定對應的審核計劃。

其次，國有企業還應加強風險預防和解決的基本思路，提高危機感，對潛在風險予以充分的重視，以大概率思維應對低概率事故，避免突發的低概率事故而產生較大的影響，并做好各類風險的預測工作。其一，盡快完善內部專門應對重大風險進行預防與解決工作的領導機制，同時設置預防風險工作領導團隊，并在企業的信息化網絡安全、廉潔從業、資產管理、投資拓展、生產安全、財務資金等方面，都可設置專項工作團隊。其二，完善自身針對重大風險的分析判斷研究機制，建立專項風險工作團隊，各團隊工作人員應積極主動地去收集相關的風險信息，對風險的性質進行判斷、風險的來源進行識別，再對造成風險產生的實際原因展開分析，預測風險的趨勢，針對風險的梳理與評估可按月度進行，抓住重大風險事件，對苗頭性問題做出及時的處理，如發現重大風險事件，需盡快與有關部門展開討論，制定相應的預防對策，科學編制風險報告；企業所設置的專項風險工作團隊對一些潛在風險的分析、研究與判斷可按季度進行，對企業內部重大風險業務及重點的風險領域進行研究與探討，并制定合理的預防對策及措施，最后做出決策時需保證決策的全局性及方向性。其三，完善風險隱患常態化監測排查機制，對企業內各項業務活動中潛在的風險隱患開展常態化的監測與排查，及時記錄排查到的風險、應對策略及策略實施的效果等情況，形成與之相關的工作臺賬，全方位排查、抽查及復查，持續加強國有企業的風險防范控制能力。

（五）優化企業內部控制的整個流程

為保證國有企業內部控制體系實施的高效性，需重視整個內部控制流程，保證各項流程的實施都有對應的崗位負責，加強對內部控制重點崗位及職責的設置，并針對處于內部控制重點崗位的相關工作人員制定專門的培訓機制。除此之外，業務流程作為國有企業內部控制的載體，是工作開展的關鍵，因此，國有企業在其日常經營活動中，必須對業務流程進行嚴格的規范，隨時對流程的不足之處做出改進，保證內部控制流程的科學性與合理性，從一定程度上規避內部控制風險，提升國有企業經營效率。

（六）加強企業內部控制的監督體系

首先，國有企業領導層還應加強自身對內部審計及監督工作的重視程度，并將其列入日常工作的重要內容，實行重點的監督考察，以便能隨時把握審計工作的進展情況。此外，國有企業內部審計機構應針對自身工作情況定期開展自我評價，在評價過程中發現不足并予以改進，進一步加強審計工作的整體水平；同時還可對審計結果定期實施跟蹤檢查，對所發生的問題保證責任到人并進行整改。

其次，為將內部審計作用充分發揮，國有企業還需盡快將其內部審計功能與定位進行明確。同時，為進一步加強國有企業內部審計工作開展的獨立性與權威性，還應建立一個獨立的國有企業內部審計機構，聘請專門的內部審計人員加入機構并將其崗位職權予以明確的劃分，尤其需引進對企業自身業務了如指掌，能夠輕松發現并識別到企業日常運營管理過程中薄弱環節的專業人才，以此來防止國有企業內部各工作人員利用關系或職位的便利，來影響內部審計工作的順利進行。此外，審計機構應將審計的工作內容由過去的事后糾錯轉變為事前預警與防控，在審計項目上針對國有企業日常的經營活動及業務，增加相關的事前事中審計，可以從資產安全控制、不相容崗位分離控制及授權審批控制等幾個重要的控制方面著手，加強對高風險和重點業務的審計，通過對規范的剖析，對企業運作的合規性進行探索，以此來對內部控制的正確性展開評價，達到持續監督控制的目的。

最后，國有企業應當建立健全的外部監察機制，與企業外部的監督管理機構、所處行業的行業協會等展開交流溝通，以此來提升企業的內部審計能力；同時定期委托外部審計機構開展專項內控審計，使企業內部控制的執行過程受到一定的約束與改進。

此外，外部監察部門也需要建立清晰明確的考核評價體系，將考核指標進行細化，進而為企業內部控制建設中的被考核者提供科學的指導與標準。如：企業內固定資產是否真的被私人所占有；企業內部有大量資產處于閑置狀態，是否由于融資對象與內部工作人員有直接利益關系，企業還需進行對外融資租賃；企業內部所報銷的服務費用、咨詢費用是否都是真實需要的；需報廢處理的固定資產是否符合報廢處理的標準，處理后的殘值是否被計入賬；企業內主管級人員違規為他人提供債權保證；在企業內為自身或關系人運用不正當手段謀取利益等情況。同時應公布考核結果，并對存在較大問題的企業進行批評與指導，對有嚴重違規違紀行為的，要對其進行責任的追究；如有涉嫌犯罪等行為的出現，那么則要移交至當地司法機關進行處置。缺少懲罰機制的考核工作是沒有意義的，只有制定了清晰明確的處罰標準，再根據標準嚴格執行，將最后得出的考核結果納入到企業相關負責人及工作人員的考核中，才可以有效提升企業內部全體工作人員對內部控制建設的積極性與主動性，同時還可強化工作人員對內部控制制度執行的自覺意識。

五、結語

綜上所述，為了更好地推動國有企業適應市場化政策的改革，還應不斷加強企業內部控制整體水平，助力企業更好地去應對多變的市場經濟所帶來的外部風險。國有企業只有在企業持續運營過程中不斷對內部控制實施階段出現的問題進行剖析，并通過對國有企業內部控制環境的完善、內部控制系統及流程的優化、風險管理的改進、監督體系的加強等手段，為國有企業建立全面、系統的內部控制體系，助力國有企業健康穩定發展。

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（作者單位：北京市平谷區人民政府國有資產監督管理委員會）