多維視角的高校內部審計全覆蓋監督體系研究

［摘 要］審計全覆蓋背景下，內部審計監督體系的改革和創新，是適應新常態、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。本文聚焦高校內部審計監督體系研究，梳理政策脈絡與要求，分析高校內部審計全覆蓋現狀和影響因素，從戰略規劃、資源配置、制度規范和內外環境維度出發，把握內部審計風險導向和重要性原則等理論基礎，提出構建多維高校內部審計“全覆蓋”監督體系的框架設想以及實施路徑建議。

［關鍵詞］高校；內部審計；監督；全覆蓋

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.19.005

［中圖分類號］F239.45 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）19-0018-04

0? ? ?引 言

審計監督是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要內生子體系，在促進全面深化改革、規范權力運行以及反腐倡廉等方面發揮著重要監督作用。基于新的政策導向的審計全覆蓋被賦予了新的內涵，因此構建服務于高校治理和戰略發展的審計監督體系，是高校實行內部審計全覆蓋的方向。據統計，到“十三五”末，我國高校規模為2 438所，在校生規模為4 183萬人，高等教育經費年投入額突破萬億元大關，到2020年達到13 999億元。不斷擴大的辦學規模和不斷增加的經費投入，進一步凸顯高校審計全覆蓋的迫切性和必要性，所以探索高校內部審計監督全覆蓋體系的構建，不僅是審計治理的內在要求，也是為實施內部審計全覆蓋的可行性提供理論支撐。

1? ? ?高校內部審計全覆蓋監督體系構建的政策脈絡和要求

（1）審計監督“全覆蓋”。2014年10月，國務院發布《關于加強審計工作的意見》，從政策層面提出實現審計監督全覆蓋，發揮審計在促進國家治理現代化等方面的作用。同期，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋的總體要求。2015年12月，《關于實行審計全覆蓋的實施意見》進一步明確實現審計全覆蓋的細化目標要求。之后一系列法規制度的出臺和修訂均強調審計“全覆蓋”，并在政策制度中鼓勵加大審計改革創新力度。

（2）構建全面覆蓋的審計監督體系。健全審計監督體系，要堅持做到全面覆蓋這一根本要求［1］。2018年5月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調要努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。2020年6月，審計署公布《“十四五”國家審計工作發展規劃》，提出要加快審計監督體系構建，著力構建縱向與橫向、有形與有效、數量與質量三統一的全覆蓋審計新格局。2022年1月，新修訂的《審計法》將構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系寫入總則。

（3）構建高校內部審計全覆蓋監督體系。盡管審計全覆蓋的政策要求明顯，但從近年高校各類審計、巡視和檢查中發現的資金和資源管理等方面的問題來看，目前高校的內部監督體系尚不完善。2020年2月，教育部新修訂的《教育系統內部審計工作規定》指出，內部審計對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理等實施獨立、客觀的監督、評價和建議，并明確內部審計應對本單位發展戰略、資源資產管理、教務教學業務管理等進行全覆蓋審計。近十年來的政策脈絡顯示，構建高校內部審計全覆蓋監督體系將會使政策導向明晰，是促進高等教育事業實現科教興國、推動高校治理體系和治理能力現代化建設的必然選擇。

2? ? ?高校內部審計全覆蓋現狀和影響因素

高校內部審計近年來積極回應新時代審計全覆蓋要求，在審計類型多元化和審計實施規范化方面，有長足進步。以筆者調研的湖南省高校為代表，“十三

五”期間，內部審計的范圍得到了有效擴展，并于五年周期內進行了覆蓋全省高校的內部控制審計，部分高校開展了采購審計和項目績效審計等。詳細來看，首先實現了內部審計資源尋求整合，內部審計普遍與財務、紀檢和組織等部門有一定程度的聯動和成果共享。其次創新了審計模式，拓展了財務審計、經濟責任審計等委托或聯合第三方審計模式。最后關注審計整改，逐漸認識審計監督“后半篇文章”作用，制定審計整改流程，部分高校建立審計整改制度。雖然通過以上方式已經取得了一些成效，但也發現存在不少無法回避的問題。

（1）全覆蓋目標實現的戰略規劃存在保障缺陷。國家層面對審計監督體系、審計全覆蓋有清晰的戰略目標和適配的審計工作發展規劃，然而高校內部審計的戰略規劃頂層設計不足，現有審計監督難以滿足現代高校審計增值需求。首先是規劃制定不完善。高校發展規劃對審計的表述多為加強審計監督，比較簡短粗放，對高校內部審計工作發展規劃的全局性和系統性思考較少，大部分高校內部審計采取年度計劃模式，沒有審計規劃。其次是戰略規劃的設計缺陷。不同層次、層面的規劃之間政策和目標制定縱橫交錯甚至沖突，不同規劃由不同部門牽頭實施，不同規劃思路不一致等均會對審計目標的達成造成困擾。對于審計全覆蓋聚焦的完善治理、政策制定建議、推進高校事業高質量發展等深度問題，無論是學校還是審計部門依然存在頂層設計缺陷。

（2）資源配置與內審全覆蓋存在一定矛盾。第一是“活多人少”局面在審計全覆蓋背景下進一步加

劇，高校內審人員規模基本無增長，數量矛盾明顯。第二是能力矛盾，高校內審人員普遍年齡偏大、以財務人員為主的現狀與審計全覆蓋所要求的人員結構、專業素養、溝通水平等存在一定差距。第三是信息化配置矛盾，與高校業財融合信息化程度比較，審計信息化手段推進稍顯滯后。以調查的H高校為例，2020年內審項目較5年前增長近40%，但內審人員數零增長，6名內審人員中3名為會計專業，2名為工程專業，其中45歲以上占比100%，僅工程審計借助相關軟件。造成上述矛盾的主要原因是高校機構人員精簡，編制受限，人員缺乏流動性，且基本為財務和基建人員間輪換；宏觀層面審計、審計信息化等針對性審計力度不夠；校內校外資源整合協同效應不明顯、高校辦學經費不足等。

（3）制度規范與治理現代化存在短板。內部審計監督體系發揮綜合效能的重要抓手就是與大學治理體系和治理能力現代化相適應的制度規范。但調研顯示各高校的內部審計工作規定大部分是2020年《教育系統內部審計工作規定》修訂前制定的，從領導體制、組織機構、審計實施到結果運用沒有系統性梳理和優化。首先，對審計新領域缺乏制度指導實踐，機械地照搬以往的制度或是依靠各大框架政策指導，無法在高校內部組織有效實施審計。其次，缺乏體現審計治理能力、服務高校治理的制度規范，增加了審計人員的審計質量風險，進一步降低了審計人員工作的主動性。最后，組織機制短板、制度設置差異、流程規范的可操作性不足，均制約審計監督作用發揮。

（4）內外環境對內審全覆蓋存在認知偏差。一是社會層面對內部審計的認知偏差，對內部審計權威性、專業性存在偏見。二是高校決策層、部門學院和被審計對象的認知偏差，對審計全覆蓋涉及的新領域、新范圍不理解，認為審計諸多方面越權，出現消極配合審計等情況。三是內審人員的認知偏差，內審人員對審計全覆蓋還是全部審計理解有限，面對不斷增加的新對象和新內容存在有意或無意的抵觸心理。這說明審計部門對于相關政策的宣講以及溝通不足，上位文件僅在內審部門內部消化。其次，內部審計部門自身觀念轉變也比較滯后，在服務決策管理、質量控制方面缺乏清晰的思路，降低了外界對審計的認可度。最后，部門間人員工作職責不清，工作推諉帶來負面的疊加效應，審計人員工作積極性下降，審計效果打折扣，又進一步加劇了工作主動性下降。

3? ? ?多維高校內部審計“全覆蓋”監督體系框架設想

本文以需求和問題為導向，基于相關政策要求梳理和現狀分析，對構建全覆蓋的內部審計監督體系的合理性和迫切性充分論證，從戰略規劃、資源配置、制度規范和內外環境四個維度，以全對象、全內容、全過程為主線，提出構建一個橫向到邊、縱向到底，全方位、寬領域、立體式的多維高校內部審計“全覆蓋”監督體系框架，如圖1所示。

3.1? ?理論基礎

（1）風險導向和重要性原則。內部審計準則重點強調內部審計機構和人員對組織風險應全面關注，內部審計業務組織開展應以風險導向為基礎。同時，內部審計實施必須充分運用重要性原則，通過對差異或者問題的性質、數量等影響因素的考量，科學確定重要性水平。因此全覆蓋審計不等于完全審計，而是有重點的全覆蓋。內部審計機構應當判斷分析組織的管理需要、風險現狀和審計資源的配置情況，關注具體開展的審計事項、類型，綜合形成審計計劃和方案，重視重點領域以及關鍵環節，最合理地解決審計資源問題。

（2）需求與問題導向。內部審計監督體系框架的本質是為審計目的服務。通常內部審計作為微觀層面的組織單元是組織機構領導者、業務部門等眾多利益需求者在加強內部治理等方面所使用的手段，也是宏觀層面對整個監督體系的有效補充，來滿足主管部門和社會大眾的知情需求。而問題的提煉歸納是確保內部審計監督體系運行順暢的重要保障。因此，構建全覆蓋模式的內部審計監督體系，清晰的需求導向和問題導向，是確保目標達成的關鍵。所以，要針對資源配置等不同維度的問題梳理，在時間與空間、深度與廣度上不斷完善高校內部審計監督治理體系。

（3）內部審計質量評價。依據內部審計全覆蓋全流程的要求，內部審計監督體系在閉環設計時容易理解結束在審計整改和結果運用環節。但是審計質量是影響內部審計發展的關鍵因素［2］，質量好壞是衡量內部審計監督體系完善與否的重要標志，內部審計質量評價是高校內部審計全覆蓋監督體系框架成效檢驗不可或缺的一環，內部審計質量評價是為了確保內部審計工作更為有效地進行，由內審部門組織實施的一項控制活動。因此，多維度確保規范化、科學化的審計質量評價體系形成以及評價實施，能對審計的計劃確定、方案形成和項目開展等產生重要作用，修正體系中不完善的地方，在糾偏和調整過程中確保體系的健康運行。

3.2? ?實現路徑

（1）協同戰略規劃，做好頂層設計。政策背景和受托需求是內部審計的存在基礎。因此高校內部審計監督全覆蓋需要從審計對象、審計內容、審計過程全覆蓋入手做好全面統籌和整體規劃，將各層面規劃統一到審計全覆蓋的目標和方向。通過建立服務高校教育戰略需求的行業審計發展規劃、服務學校辦學定位和發展的學校發展規劃、服務學校治理和受托訴求的學校審計工作規劃以及確保規劃實施的學校年度審計計劃，形成鏈條式全覆蓋頂層設計，暢通內部審計全覆蓋從計劃方案到審計整改的完整閉環。同時還需關注深層次問題，推進高校事業發展和治理現代化建設。關注戰略規劃的全局性和前瞻性，從審計對象的確定、內容的選取、過程的統籌，推動內部審計全覆蓋，為組織可持續發展提供可行性建議，推進整體治理結構的優化。

（2）整合審計資源，保障審計成效。支撐全覆蓋審計落地，審計資源的配置是關鍵。集成有限的審計資源聚焦重大事項、戰略和決策。堅持有重點、有步驟地推進內部審計全覆蓋，緩解審計資源壓力。加強與內部監督力量和外部審計的協同。以黨內監督為主導，更好地發揮內部審計在大監督體系中的作用。加強成果共享機制建設，解決重復監督與無人審計的困局。優化人員配置，提高審計隊伍整體能力，通過內部挖潛和社會招聘等方式補充符合新要求的內部審計生力軍。從政策和業務等多層級加強內審職業培訓，創新政府審計跟訓等方式。改革審計模式，充分發揮審計成果的作用，大力推進“一項多審，一審多果，一果多用”的模式。強化技術手段，通過信息化賦能全覆蓋審計，在全方位的審計信息化體系基礎上，構建智能化審計體系。通過信息技術和審計手段的優化融合，彌補人力資源的短缺，適應重大項目審計的信息跟蹤、識別、處理等全流程需求。

（3）創新制度規范，健全運行機制。內部審計全覆蓋需要與之相稱的制度和機制的保障。首先是對上位政策的修訂和完善，例如對2009年制定的《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》等明顯滯后的制度、條款進行修訂。加強審計新領域專項指導性政策的出臺，避免內審人員執行的盲目性。高校層面推行總審計師制和黨委會的兩級領導機制，確保黨的統一領導和審計的專業獨立性。針對戰略審計等新類型，挖掘審計事項特點，全方面制度創新，規范項目實施流程，鼓勵高校在政策法規框架下總結與嘗試。針對較普及的審計類型，提煉標準化規范，這不僅有利于在全覆蓋的要求下，通過制度和流程規范，突出重點、提高質量，還有利于保障不同審計人員對同一審計對象分析的趨同性，減少審計判斷風險［3］，從機制上確保內部審計全覆蓋監督體系的健康運行。

（4）改善內外環境，強化結果運用。發揮內部審計全覆蓋監督體系的實效需要良好的審計環境。充分發揮高校各類組織效能，高校內部審計要積極推行審計委員會制度，同時發揮審計工作領導小組、經濟責任審計聯席會議等職能，協調項目良性推進。因勢利導做好審計宣傳和溝通，充分運用各種渠道將審計職能擴展傳遞至外界，在全覆蓋背景下依規把握審計邊界，避免抵觸情緒蔓延。加大審計公開力度，在法律法規允許范圍內，不同層級、不同范圍最大限度公開審計相關信息，使組織內部和社會充分享有知情權。強化審計整改和結果運用環節，對問題的整改堅持銷號制，審計結果與決策層、組織部門、業務部門等主動對接，將審計成果的價值擴大化，提升審計權威性。通過審計環境的改善，消除內部審計全覆蓋監督體系的堵點。

4? ? ?結束語

新時代的多元需求變化促使內部審計職能不斷擴展和轉型。內部審計監督體系從多個維度出發，將全覆蓋的要求融入監督體系框架設計，構建立體、全面的高校內部審計全覆蓋監督體系符合高校整體審計提質增效的目標和治理體系現代化的需求。

主要參考文獻

［1］王會金.健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系［J］.審計與經濟研究，2020，35（1）：7-8.

［2］邱國峰，繆穎霞.內部審計質量評價體系的建構［J］.中國內部審計，2018（2）：30-35.

［3］肖錚.全覆蓋背景下高校內部經濟責任審計標準化探索：基于模型體系構建［J］.財經界，2022（35）：21-23.

［收稿日期］2023-05-16

［基金項目］湖南省教育科學“十三五”規劃2019年度專項課題“多維度構建高校內部審計全覆蓋監督體系研究”（CJ194160）。

［作者簡介］肖錚（1976— ），女，湖南益陽人，高級會計師，主要研究方向：審計與財務管理。