我國應急避難場所標準體系構建研究

周倩 屈瑩 秦挺鑫

摘 要：開展標準化工作是提升應急避難場所建設工作質量和管理方式的重要措施，同時也是強化應急避難場所高質量建設的有效途徑，然而我國尚未構建系統完善的應急避難場所標準體系。本文通過梳理我國應急避難場所現狀，分析了應急避難場所建設管理存在的不足，根據標準體系構建的原則和方法，構建包含基礎通用標準子體系、設計建設標準子體系、管護使用標準子體系、效果評價標準子體系在內的應急避難場所標準體系框架，并提出標準體系建設實施措施，以期為我國應急避難場所建設、防災減災標準化工作提供參考依據。

關鍵詞：災害，應急避難場所，標準體系

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.11.002

0 引 言

近年來，隨著地震、山洪、臺風等自然災害的頻繁發生，應急避難場所啟動次數也隨之增加，如：2 0 21年臺風“煙花”登陸時緊急轉移143萬余人，2022年瀘定地震緊急安置人口5萬余人，2023年北京731暴雨轉移12.7萬余人[1]。應急避難場所作為政府救災的一項重要安置措施，在災害發生時能夠為受災群眾提供緊急避險和臨時安置的安全空間，伴隨災害沖擊的愈發加劇，人類對應急避難場所的需求和依賴也在不斷增強[2]。

據不完全統計，目前我國已建成約13萬個應急避難場所，主要應對地震、洪澇、地質等災害，可為超7億人提供安全庇護。盡管數量和規模上已經達到空前水平，但由于我國尚未建立系統完善的應急避難場所標準體系，多地場所建設缺乏統一規范，導致地區間場所建設水平差距過大，不利于防災減災能力的提升。因此，為推動應急避難場所統籌發展，提升避難場所規劃、建設、管護、使用等要求，急需構建全國應急避難場所標準體系，為建設統一規范、適應新發展要求的應急避難場所提供技術支撐。本文通過梳理我國應急避難場所標準化現狀，提出現階段構建全國應急避難場所標準體系的必要性，依據標準體系構建原則，從全生命周期角度提出全國應急避難場所標準體系框架，以期為推動我國應急避難場所的標準化、規范化發展提供參考和借鑒。

1 我國應急避難場所標準化現狀

我國應急避難場所標準化工作開始于2003年，中國地震局與北京市人民政府聯合建成了我國首個規范性應急避難場所—— 元大都遺址公園地震應急避難場所[3]。2004年國務院發布的《關于加強防震減災工作的通知》（國發〔20 0 4〕25號）文件首次提出“要結合城市廣場、綠地、公園等建設，規劃設置必需的應急疏散通道和避險場所，配置必要的避險救生設施” [4]。隨后，中國地震局印發了《關于推進地震應急避難場所建設的意見》（中震發救〔2004〕188號），明確要求要在全國范圍內全面推動地震應急避難場所的建設。2007年，國務院辦公廳發布的《國家防震減災規劃（2006-2020年）》中也提到“在省會和百萬人口以上城市將應急避難場所和緊急疏散通道、避震公園等內容納入城市總體規劃，拓展城市廣場、綠地、公園、學校和體育場館等公共場所的應急避難功能，設置必要的避險救生設施” [5]。此后，住建部、原安監總局、中國地震局等有關部門先后出臺國家標準和行業標準指導全國應急避難場所建設，2018年之前應急避難場所一直處于各地、有關部門和行業分散建設與管理的狀態。

截至2023年8月，我國已發布實施的應急避難場所國家標準、行業標準、地方標準共計48項。其中，國家標準4項，行業標準3項，地方標準41項，這些標準的出臺與實施，對各地避難場所規范建設起到重要的技術支撐作用。在應急設施配置方面，GB 21734-20 08《地震應急避難場所場址及配套設施》作為應急避難場所研究領域第一個強制性國家標準，首次提出將地震類應急避難場所劃分為I、II、III類的分類思想，指出場所選址應避開的自然災害和事故災難風險種類，基于地震避難場所類別提出配置相應的基本設施、一般設施和綜合設施，為地震應急避難場所的設計、建設或改造提供了借鑒，對于推動發展全國應急避難場所的標準化工作具備里程碑式意義。在場所設計方面，住建部于2015年發布了GB 51143-2015《防災避難場所設計規范》，該標準從建筑設計角度給出了防災避難場所、避難場地、避難建筑等多個術語定義，同時提出了將避難場所分為緊急避難場所、固定避難場所和中心避難場所3種類型，并就場所選址、功能布局、總體設計、場地設計、建筑設計和避難設施設計等多個維度形成技術規范。在管護運行方面，GB/T 33744-2017《地震應急避難場所 運行管理指南》的發布實施填補了我國在避難場所運行管理方面的標準空白，該標準是以保障場所安全運行、服務受災群眾為出發點，將管理學思想與應急避難結合形成技術標準條款，按照災前、災中、災后3個階段提出了地震應急避難場所的日常管理、應急啟用、安置運行和安置運行結束4個發展階段的工作內容和要求。隨著應急避難場所研究深度和實踐基礎的不斷健全完善，GB/T 35624-2017《城鎮應急避難場所通用技術要求》提出將城鎮應急避難場所劃分為I、II、III類，從基礎通用角度規定場所選址、布局、避難設施和應急轉換關鍵內容與要求。此外，北京、深圳、福建等多個城市根據區域內災害風險特征，制定專門應對地震、臺風、暴雨等多災害類型應急避難場所相關標準，適應區域災害風險特征，用于指導本行政區域內的場所建設。

現行的應急避難場所國家標準和行業標準大部分是在2018年之前發布實施的，在一定時期內為應急避難場所建設提供了技術支撐，但由于當時尚未建立標準體系，各部門在標準制定方面缺乏溝通、銜接和相互借鑒，標準間應急避難場所的定義和界限并不一致，分類原則和方法無法達到統一，指標和技術內容存在交叉重復、甚至矛盾沖突，給地方應急管理部門在實際建設執行時造成很大困擾。2018年機構改革后，由應急管理部統籌推進全國應急避難設施建設，指導各地應急避難場所相關工作，在此情況下為推動統一規范標準化的應急避難場所建設，有必要構建系統科學的全國應急避難場所標準體系，為應急管理工作提供著力點，同時也為未來技術標準制修訂等工作提供藍圖和規劃。

2 標準體系構建

2.1 構建原則

（1）系統完善，全面成套

構建全國應急避難場所標準體系，覆蓋涉及應急避難場所規劃、建設、設計、管護使用、評估認定等方面所有內容，涵蓋了應急避難場所建設發展的全生命周期，保證標準體系的系統、完善、全面成套。

（2）挖掘共性，統籌兼顧

從應急避難場所頂層設計考慮，挖掘基礎通用標準，形成規范一致的共性領域要求，解決應急避難場所長期以來內涵概念不一致、分類分級、技術指標難以統一的矛盾局面，為統籌規范其他技術標準提供抓手。

（3）對標需求，重點保障

應急避難場所最核心功能是為群眾避險避難提供安全的場所環境，因此必須保障受災群眾在安全的場所中有飯吃、有水喝、有地兒住。聚焦衣食住行等現實需求，重點開展場所安全設計、空間布局、應急設施配置、物資供應和人員管理等標準規范，保障應急避難場所災時應急效能的發揮。

（4）協調銜接，兼容開放

提升風險防患能力，統籌安全與發展，銜接大安全大應急框架下的國家應急管理體系、應急管理標準體系，強化應急避難場所與應急管理標準之間的配套作用，吸收國外應急避難場所典型經驗，以技術規范形式融入我國標準化工作，進一步提高應急避難場所的規范性和安全性。

2.2 標準體系框架構建

我國應急避難場所標準體系框架主要包括基礎通用標準子體系、場所規劃標準子體系、設計建設標準子體系和運行管理標準子體系4個部分。標準體系框架如圖1所示。

基礎通用標準子體系?；A通用標準是指在一定范圍內，可供應急避難場所全生命周期普遍使用的一般的、基礎的、通用的標準，具有普遍適用性、指導性意義，可為標準體系中的其他標準提供研制基礎。該標準子體系主要包括術語標準、符號標準、通用技術標準、分級分類標準、信息編碼標準、工作指南等。根據全國標準信息公共服務平臺查詢可知，當前由應急管理部牽頭制定的《應急避難場所術語》《應急避難場所分級及分類》《應急避難場所標志》等3項國家標準正在研制當中，為其他相關標準研制提供基礎性支持。

場所規劃標準子體系。建好用好管好應急避難場所是踐行“人民至上，生命至上”重要理念的具體表達。應急避難場所規劃作為城市防災減災規劃的重要組成部分，應當與城市總體規劃、防災減災規劃銜接配套，并保障與城市總體規劃實施的一致性。該標準子體系主要用于應急避難場所專項規劃、場所選址、功能布局等參考使用的標準，一般包括發展規劃、空間規劃、功能規劃等。目前，尚未制定應急避難場所相關規劃類標準。

設計建設標準子體系。應急避難場所的存在和完善，事關公共安全和人們的生命財產安全，而建設設計決定了其空間位置、功能作用、建筑安全性、設施設備完善性等重要內容，因此必須嚴格把控建設設計環節標準。該子體系主要由設計、建設、設施設備、物資配置等5個部分組成，主要用于指導應急避難場所在功能布局設計、工程施工、項目驗收、應急設施配置和應急物資配置等方面提供服務。

運行管理標準子體系。管理使用是決定應急避難場所能否發揮最大效用的關鍵環節，主要由平時管護、災時運維、信息系統管理、場所評估認定、監督反饋等5個內容構成，能夠為處理場所建成后管理運維各項事宜，及為場所掛牌認定、應急啟用前和啟用后的緊急評估提供依據。

3 應急避難場所標準制定的重要方向

通過對標準體系框架的構建及相關標準梳理發現，我國應急避難場所標準仍然存在嚴重缺失，現有標準不足以支撐大安全大應急框架下建設多功能、綜合型應急避難場所的需求，因此有必要結合我國現實需求，從標準層面考慮應急避難場所建設管理的全生命周期管理。并提出以下標準研制計劃，見表1。

4 結 論

本文梳理分析我國應急避難場所標準化現狀，基于全國應急避難場所建設發展不統一、不規范、缺乏統籌的現狀，構建涵蓋規劃、設計、建設、管護使用等環節的應急避難場所標準體系，并立足于缺失領域提出重要標準研制建議，旨在為應急管理部門人員開展避難場所工作提供技術支持，同時也為未來建設更高標準、更高質量的應急避難場所提供標準助力。

參考文獻

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