數字政府建設下地方政務數據應用的標準化對策研究

陳文明 程永紅

摘 要：數字政府是數字中國建設的基礎，標準化則是經濟社會發展重要的技術手段，在我國80%以上有價值的數據都掌握在各級政府部門手中，利用標準化手段、實現政務數據資源充分利用和有效配置已成為數字政府建設的必然要求。地方政府在政務數據資源開發、利用和流通中扮演著重要角色，對地方政務數據應用進行標準化研究的必要性日漸凸顯。本文通過梳理地方政務數據應用狀況、開展政務數據應用特征分類研究，系統分析地方政務數據應用標準化狀況和問題，進一步提出以標準化原理方法指導政務數據利用和配置為抓手，提升地方政務數據應用標準化水平。

關鍵詞：數字政府，地方政務數據，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.11.011

0 引 言

政務數據是各級政務部門及其技術支撐單位在履行職責過程中依法采集、生成存儲、管理的各類數據資源，關系國計民生，與公眾生活息息相關（中國信息通信研究院，2023）[1]。政務數據的應用更是政府經濟監測預警高效化、治理精準化、促進商事服務和民生服務便捷化的重要要求，是推動政府數據化轉型（許峰，2020）[2]，提升政府數字化治理能力的重要手段。地方政府在政務數據資源開發、利用和流通中扮演著重要角色。黨的十九屆四中全會明確提出“推進數字政府建設”，地方的數字政府建設程度不僅決定了該區域政府及經濟、社會數字化治理水平，影響著各區域政府之間信息的數字化流通成本高低，更決定了全國一體化政務大數據體系的完善程度和政務數據規模效應的發揮。《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》（國辦函〔2022〕102號）指出：“全國已建設26個省級政務數據平臺、257個市級政務數據平臺、355個縣級政務數據平臺”。在我國，80%以上有價值的數據都掌握在各級政府部門手中，地方政府則是這些數據的主要采集者和管理者。在保障數據安全的前提下，促進政務數據的直接性開發應用，加大政務數據共享開放、提高政務數據流通水平、進一步促進政務數據的大規模開發應用成為當前我國地方政府數字化轉型的重要課題（陳訊，2022） [3]。

標準化是經濟社會高質量發展的重要技術支撐，更是政務數據應用和數字政府建設的基礎制度手段，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14號）和《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》（國辦函〔2022〕102號）等文件指出：“要重點圍繞政務數據管理、技術平臺建設和數據應用服務等方面推進國家標準編制，明確各地區各部門提升政務數據管理能力和開展數據共享開放服務的標準依據。各地區各部門、行業主管機構結合自身業務特點和行業特色，積極開展政務數據相關行業標準、地方標準編制工作；制定出臺標準實施方案，提高數據管理能力和服務水平”。標準已經成為地方政務提升政務數據應用水平的重要手段。

然而各地仍然面臨地方政務數據應用標準化支撐不足等共性問題和政務數據在不同行業領域配置標準缺失等個性問題，阻礙了政務數據應用規模效應的發揮、制約了地方數字經濟和區域創新發展。系統梳理和分析政務數據應用的標準化狀況及所存在的標準化問題，提出切實可行的標準化對策，完善支撐地方政務數據應用水平提升的標準化機制，有利于促進地方政務服務治理能力提高和營商環境的改善，實現標準化、數字政府建設、數字經濟發展的高效協同。

1 地方政務數據應用及標準化現狀

地方政務數據應用的關鍵在于發揮政務數據生產要素作用，挖掘政府大數據開放與利用的價值（王芳等，2015）[4]，顯著性提升政務數據在政府管理服務“生產”中的比例和在不同行業領域尤其是數據密集型行業生產活動中的比例，利用數字資源的內外部規模經濟，實現政務數據資源的充分利用和有效配置，助推政府權力監督創新和治理能力提升（譚海波等，2019）[5]；在政務數據應用過程中，利用標準化統一化、通用性、組合化、模塊化原理和方法，實現對政務數據資源規模化應用的“催化劑”作用。地方政府圍繞政務數據及其標準化進行了一定程度的探索并取得了階段性成效，總體而言，地方政務數據在數據層和利用層仍然面臨一系列阻礙和難點（王翔等，2019）[6]。

1.1 地方政務數據應用狀況

中共中央、國務院制定的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》指出：“數據作為新型生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式”。因此，數據要素資源開發的最終目的在于高效應用，按照生產要素增長理論，任何生產要素生產力作用的發揮離不開各要素之間的協調交互，除政務數據采集、存儲、流通和分析技術要素，政務數據管理組織和機制要素外，政務數據的高效應用與宏觀經濟運行、市場監督管理、公共安全治理、商事服務和民生服務等公共服務提供、政務數據與社會數據的融合共享等各類政務應用場景密切相關，結合地方經濟社會發展程度，形成各類政務數據應用模式。根據數據資源不同性質用途和數字資源可能性作用的實際發揮程度，數據資源應用大致分為政務數據利用型、政務數據配置型、政務數據利用－配置型。

政務數據利用型

不考慮政務數據在不同性質的行業領域進行配置所產生價值的差異性，重點聚焦政務數據資源參與宏觀經濟運行決策、上下各級政府政策執行、市場監管、社會治理以及商事服務和民生服務等地方政府運行過程中的實際程度。其原理在于利用規模報酬遞增效應和邊際利用效率的最大化，實現政務數據資源在政府運行具體活動中充分利用，最終實現每投入一單位政務數據資源所產生的政務管理服務水平提升量為零的均衡狀態。以樂山市智慧城市大腦為例，其地方政務數據利用的核心在于聚焦城市運行，圍繞城市治理和應急處置，全面接入城市已聯網物聯網系統、匯聚各部門政務數據，通過業務驅動和場景主導，構建起包括綜合治理、交通服務、城市管理、市場監管、生態環保、食品安全、文旅服務、民生訴求、城市應急等社會治理主題庫，實現跨部門、跨區域政務數據資源高度整合，對匯聚數據分析展示、兼顧監管與服務、防范化解風險，實現地方政務數據資源的規模化利用（王曉東等，2021）[7]。

1.1.2 政務數據配置型

不考慮政務數據資源在具體某個行業領域的實際利用程度，由于不同的行業領域活動對政務數據要素的依賴程度不同，使得政務數據資源在不同行業領域存在價值異質性，政務數據在數據資源密集型行業領域所產生的價值顯著高于非數據資源密集型行業領域，使得政務數據資源產生配置上的結構價值差異，政務數據在非政務領域如：經濟產業領域、社會事業領域產業的價值差異顯著不同。地方政府可根據區域經濟產業和社會發展及政務數據資源需求狀況，創新政務數據資源開放共享等流通模式，構建合理有序的政務數據要素流通機制，實現政務數據資源在地方各個行業領域的有效配置。蘇州市地方政務數據應用屬于此類型，按照《蘇州市公共數據開放三年行動計劃（2023-2025年）》，蘇州市公共數據開放工作機制的內容包括逐步實現政務部門、國有公共企事業單位、公共管理和服務機構公共數據開放全覆蓋，促進衛生健康、普惠金融、交通出行、教育文旅、民生服務、公共信用、資源環境和工業制造等重點領域公共數據開放，加大公共數據要素在地方重點產業和公共服務行業發展中的比例結構，實現數據賦能地方產業發展、降本增效，營造良好公共數據開放生態。

1.1.3 政務數據利用－配置型

政務數據資源不僅需要在政務管理服務領域被充分利用，更要在不同行業領域之間被充分配置，以充分實現政務數據資源的高效應用，促進政務數據與社會數據的對接利用（郭明軍等，2023） [8]。考慮到政務數據資源外部規模經濟作用的發揮，地方政務數據資源不僅可用于本地政府運行活動，還能夠在各地方政府以及上下級政府之間實現更大規模的充分利用。在此基礎上，政務數據資源還可實現在不同行業領域之間更大范圍的配置，實現地方政務數據資源的充分利用和有效配置。以重慶市政府大數據資源中心為例，其政務數據資源有效利用和合理化配置的核心思路在于構建政務數據體系，包括構建自然人、法人、自然資源與空間地理信息、電子證照等四大基礎數據庫，政務服務、生態環境、農業農村、公共安全、城市應急等N個主題數據庫，N個部門政務數據資源池，共享系統、開放系統，并對體系化的政務數據集中存儲和統一提供管理服務，推動政務數據資源跨部門、跨領域、跨層級共享交換和合理開放利用。在此基礎上，打造了全市統一的政務服務平臺、全市統一的政務辦公平臺、一體化智能化公共數據平臺，保障了政務數據質量并提高了政務服務能力（王曉東等，2021）[7]。

1.2 地方政務數據應用標準化狀況

基于國家層面的政務數據應用標準化頂層設計和標準化工作成果，各地方政府利用標準化手段和方法推動和規范地方政務數據的匯聚、整合和開發利用。

1.2.1 國家層面政務數據應用的標準化概況

在國家層面，依托全國信息技術標準化技術委員會，成立了電子政務標準工作組、公共數據開發利用專題組、大數據安全標準特別工作組，負責全國政務數據開發應用的標準化活動，在《國家電子政務標準體系建設指南》編制基礎上，圍繞數據元、信息資源目錄、開放共享和安全管理等領域制定了系列國家標準，使數據要素建設有規可依、有章可循（史叢叢等，2023）[9]。如：GB/ T 32617-2 016《政務服務中心信息公開數據規范》、GB /T 39046-2020《政務服務平臺基礎數據規范》、GB/ T 21063.3-20 07《政務信息資源目錄體系第3部分：核心數據》、GB/T 38664.1-2020《信息技術大數據 政務數據開放共享 第1部分：總則》、GB/T 39477-2020《信息安全技術 政務信息共享 數據安全技術要求》和GB/T 38667-2020《信息技術 大數據 數據分類指南》等國家標準。

1.2.2 省級層面政務數據應用的標準化概況

在省級層面，各地相繼成立地方性大數據、數字政府等專業標準化技術委員會，負責開展當地政務大數據標準化工作，如：貴州省大數據標準化技術委員會、廣東省大數據標準化技術委員會、上海市公共數據標準化技術委員會、山東省大數據標準化技術委員會、山西省網絡安全和大數據信息技術標準化技術委員會等。

此外，通過頂層設計建立大數據標準體系，構建大數據標準建設的統一藍圖和實施路徑（趙瑩等，2022）[10]，圍繞地方政務數據平臺、數據開放共享和數據安全方面研制了一批地方標準，促進了省級地方政務數據應用標準化水平提升。如：DB52/ T 1541.3-2020《政務數據平臺 第3部分：數據存儲規范》、DB52/T 1541.6-2021《政務數據平臺 第6部分：面向全網搜索應用的數據處理規范》、DB15/ T 2104-2021《政務數據開放共享 元數據》、DB36/T 1179-2019《政務數據共享技術規范》、DB44/T 2111-2018《電子政務數據資源開放數據管理規范》和DB44/ T 2110-2018《電子政務數據資源開放數據技術規范》等省級地方標準。

1.2.3 市級層面政務數據應用的標準化情況

市級層面政務數據應用的標準化工作主要集中在各大省會城市和經濟社會較為發達的非省會地級城市。杭州市圍繞政務數據分類、共享流程和安全監管研制了系列市級地方標準，包括DB3301/T 0322.1-2020《數據資源管理 第1部分：政務數據安全監管》、DB3301/ T 0322.2-2020《數據資源管理 第2部分：政務數據安全責任》、DB3301/T 0322.3-2020《數據資源管理 第3部分：政務數據分類分級》、DB3301/T 0322.4-2020《數據資源管理 第4部分：政務數據共享流程》，規范了市級政務數據的共享流通。蘇州市以政務服務信息平臺為基礎，推進公共數據開放，包括DB3205/T 1074-2023《政務服務“全程網辦”平臺建設規范》和《蘇州市公共數據開放實施細則》（規范性文件），促進公共數據規范有序開放；在重點領域，蘇州市以全面推進城市數字化轉型為契機，研制了DB3205/T 1071-2023《建設電子檔案元數據規范》。此外，蘇州市還制定了國內目前唯一涵蓋了公共數據、企業數據、個人數據的綜合性地方性法規《蘇州市數據條例》；制定了《數字蘇州標準化建設實施方案》，提升數字政府標準化支撐能力。

2 地方政務數據應用的標準化問題

各地在政務數據應用實踐的基礎上，利用標準化手段從體制機制上破解“系統小而散、互聯互通難，數據共享難”等信息化瓶頸問題，并取得一定的成效，尤其是在重點政務領域的信息化系統平臺架構、應用開發等技術規范方面較為顯著，一定程度上提升了地方政務數據應用的標準化水平。但是地方政務數據應用過程中仍面臨政務數據應用場景不健全、政務數據跨部門共享開放范圍不夠廣、政務數據支撐政府運行的程度不夠高、政務數據在不同行業領域安全有序配置率較低問題。從標準化角度來看，這些問題的出現與地方政務數據應用標準體系不健全、政務數據重大基礎設施標準規范缺失、政務數據歸集共享領域標準不完善、政務數據參與政府運行標準化機制和政務數據在不同行業領域安全有序流通的標準化機制缺乏密切相關。

2.1 政務數據應用標準體系不夠健全

為順應數字化變革，部分地方如：北京市等通過構建政務數據相關標準體系率先開展數字政府建設的系統化頂層設計，但總體上各地方數字政府和政務數據應用的標準化體系建設步伐滯后，使得政務數據應用標準化工作缺乏方向性指引，阻礙地方政務數據應用標準化工作的合理有序開展，無法更大范圍地實現政務數據對政府高效運行的賦能和政務數據與地方數據密集型產業的深度融合。

2.2 政務數據應用關鍵環節和重點領域標準較為缺乏

政務數據相關地方標準主要集中在政務數據平臺技術等環節，政務數據目錄、數據元、數據分類分級、數據質量管理、數據安全管理等政務數據應用關鍵環節的標準規范較少，地方重點行業領域的政務數據應用標準更為不足，政務數據應用關鍵環節和重點領域標準研制工作不夠突出，無法實現政務數據應用和數字政府、數字經濟和數字社會建設的快速突破和高效協同。

2.3 政務數據利用和配置的標準化機制不完善

政務數據充分利用和有效配置的前提在于政務數據的規模化、高質量歸集以及合理有序的共享開放流通，目前各地尚未建立一套針對一體化公共數據平臺的標準規范，也缺乏政務數據在政府管理服務“生產”過程中的系列標準和政務數據流通的標準體系，無法實現政務數據的充分利用和有效配置。

2.4 政務數據應用各級標準宣貫實施程度較為薄弱

數據標準是業務系統和數據互聯互通的基石（關春等，2019）[11]，標準支撐政務數據應用水平提升作用的有效發揮在于研制的標準能夠宣貫實施和不斷改進。鑒于城市能級差異，地方政務數據應用有關各類地方標準的制定實施并不能完全支撐政務數據應用水平的全面提升。因此，各地在宣貫實施政務數據應用有關的國家標準、行業標準和地方標準方面仍有很大的提升空間。

3 地方政務數據應用的標準化對策

依據地方政務數據應用及標準化工作實際問題，結合各地政務數據應用和標準化工作經驗，為地方政務數據應用的標準化水平提升提出如下對策建議。

3.1 制定系統化的政務數據應用標準體系

根據國家政務大數據標準體系框架要求，系統梳理政務數據應用領域的相關國家標準、行業標準、地方標準和團體標準。圍繞政務數據利用和在重點行業領域的配置，研制政務數據應用標準體系，包括政務數據應用的基礎通用標準子體系，如：政務數據分類標準；政務數據采集存儲標準子體系，如：政務數據采集規范和存儲規范；政務數據共享標準子體系，如：政務數據共享流程標準；政務數據開放標準子體系，如：政務數據開放流程標準；安全保障標準子體系，如：政務數據安全技術規范等。形成規范統一、上下級協同、有力支撐地方的市級政務大數據標準體系。

3.2 加強政務數據應用關鍵環節和重點領域地方標準研制

重點圍繞地方政務數據應用標準化薄弱環節，強化政務數據質量管理、數據安全管理、政務數據平臺建設管理、政務數據運營管理等政務數據標準規范研制，結合地方數字政府建設特點和特色優勢產業重點領域，總結政務數據共享和開放技術經驗和模式，加強重點領域政務數據應用的標準研制。借助標準化手段，實現政務數據應用關鍵環節和重點領域的快速突破。

3.3 完善政務數據利用和配置的標準化機制

政務數據利用和配置的標準化機制的完善在于綜合利用標準化統一化、通用性、互換性、功能模塊化等標準化原理和方法，并貫穿在政務數據賦能宏觀經濟監測預警、市場監督管理、社會治理、政務服務、民生服務，政務數據與地方重點特色產業、行業領域的生產活動的各環節和各方面。通過標準化的思維方式總結并提煉各環節和各方面的標準化技術經驗，進一步進行標準的必要性和可行性分析，最終形成政務數據利用和配置的標準規范。

3.4 積極貫徹實施政務數據應用國家標準、行業標準和地方標準

完善標準規范落地推廣機制，結合地方政務數據應用標準化工作實際，制定出臺標準實施方案，重點關注政務數據應用各類國家標準、行業標準和地方標準的適用性和協調性。強化政務數據主管部門職責，定期對標準執行情況開展符合性審查，強化標準規范實施績效評估，充分發揮政務數據應用標準體系的支撐作用。

4 結 語

標準在地方政務數據發展應用中起著基礎性、規范性、引領性的重要作用，通過梳理地方政務數據應用及其標準化現狀、問題，提出了構建系統化政務數據應用標準體系、加強關鍵環節和重點領域地方標準研制、完善政務數據利用和配置的標準化機制以及積極貫徹政務數據應用領域國家標準、行業標準和地方標準等建議。未來，各地應利用綜合標準化原理，推動政務數據資源的充分利用和高效配置，賦能地方數字政府、數字經濟和數字社會建設，提升政務數字化治理能力和數據與經濟社會融合發展的水平。

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