基于建設項目規劃實施平臺的區域設計總控探索
——以三林濱江南片地區為例

文/周秋伊

區域一級開發一直是城市更新的發展趨勢和方向。上海市已有諸多實踐，如世博文化公園、世博B片區央企總部、前灘地區、徐匯傳媒港等。其他城市也在不斷探索實踐，如深超總部、湖南金融中心、天府總部商務區等。深圳市在2018年發布試行三年的《深圳市重點地區總設計師制試行辦法》，由“總設計師”把關深圳重點地區規劃、設計、建設和管理的全過程。近年來，區域開發項目層出不窮，地方嘗試發布相關文件以支持區域開發項目。區域開發項目存在兩方面核心問題：一方面，這些項目通常因開發周期過長而導致規劃與實施銜接不到位，直接反映出開發建設過程中各專業銜接差的問題；另一方面，每個區域項目都有不同的開發需求，往往都是“摸著石頭過河”，需要一套成熟的工作制度及技術成果體系以解決各類問題。當前，國內區域開發研究關注“設計總控”的技術內容，強化總規劃師、總設計師的專業責任，缺乏從統籌實施主體責任的視角，探索建設項目全生命周期管控的管理制度和工作機制。

三林濱江南片地區作為規劃實施平臺的試點項目之一，從區域一級開發的實際需求出發，依托規劃實施平臺的實踐，進一步推動地區總圖技術成果和工作制度的優化。

一、區域開發的實際需求

區域一級開發商作為規劃實施平臺的統籌實施主體，不是傳統意義上的房地產開發，而是按區域開發的實際情況，整合開發、設計、建設、運營、管理，對區域土地進行全生命周期管理。

（一）以問題為導向：上位規劃和現行規范無法應對區域性開發的各類問題

區域一級開發相對于凈地開發，普遍面臨著幾大難點問題：第一，規模體量大，開發建設周期長。區域一級開發的起點往往是動拆遷，可能涉及規劃編制、調規、土地變性、主體更變、基礎配套等高難度的前期工作，外部條件也會不斷變化。第二，建設主體多元，項目類型復雜，進度關聯緊密。各板塊、各條線施工界面交叉、相互牽制。第三，涉及主管部門多，對于需區域統籌協調的事項，部門之間協同創新難度大。

（二）以目標為牽引：關注公共空間、紅線內外協調的區域整體發展目標

區域一級開發的開發目標與單項目開發不同。單項目開發側重經濟效益，目的是開發變現后再開發，在擴大規模中做大做強，是單一的線性增長模式，難以實現縱深的拓展。區域一級開發兼顧經濟效益和社會效益，通過市場化機制、專業化管理、國際化標準，一方面實現自我平衡的可持續發展，另一方面更強調生態、生產、生活的高度融合，推動民生服務保障、環境品質改善和區域功能提升，實現區域的整體發展。區域整體發展目標落到規劃設計的理念上，重點關注基礎性、公益性、公共性的內容，同時結合整體的風貌要求協調紅線內外的銜接和統一。

（三）以協調為抓手：構建政企合作模式下的平臺協調機制

區域一級開發往往建立在政企合作模式下，強調資源不一定為我所有。一級開發主體在這種模式下：對“政”，將區域規劃理念通過區域規劃方案落實到空間建設；對“企”，創造良好的營商環境，自下而上反映市場需求。一級開發主體做到上下銜接，發揮平臺的協調優勢，最終實現共同的發展目標。

二、三林項目區域開發實際需求

三林濱江南片地區位于上海浦東新區三林鎮，是浦東建設的黃浦江沿岸的重要工程。項目北起華夏西路, 南到外環路，東至濟陽路，西至黃浦江岸線，總面積4.2平方公里。三林濱江南片地區承載“三林看世界·世界看三林”區域整體開發目標，是未來生態建設的標桿地區，將建設成為以生態體驗、文化藝術、健康宜居為主導的多元復合濱江綠地，也是最生態、最海派、最未來的21世紀海派生活實踐區。

圖1 三林城市設計方案圖

三林區域面積大，涉及項目類型全，有大量市政自建項目和二級開發項目。市政自建項目有市政道路、橋梁水系、景觀綠地、配套建筑等類型；二級開發項目以住宅和商辦的經營性項目為主，后續三林公司將通過公開股轉的方式，確定實施建設主體。三林地區是一個較為綜合的區域開發項目，集成了幾乎所有的一級開發需求。

（一） 三林項目規模大、周期長等特點引發區域項目的問題需求

三林項目規劃建筑量約220萬平方米，集中綠地建設約180公頃，規模巨大。區域內包含綠化、道路、保障房、商品房、商辦、學校等項目。從2014年啟動動遷起，動遷工作歷時6年，但后續開發建設預估仍需數年之久。至今所有控詳規劃均已完成批復，但軌道交通線、過江隧道、區域變電站等外部條件仍在變化，導致部分地塊的設計條件不穩定，給后續開發帶來困難。

（二） 三林項目因海派風貌的規劃理念，有其特殊的目標需求

三林項目規劃在重點地區打造濱水公共活動空間，特色住宅區打造傳統海派圍合街區肌理以及特色街道空間。一方面，三林因海派風貌要求，需突破部門現行規劃設計規范；另一方面，區域內需協同多個二級開發項目，打造高品質且風貌統一的空間環境。

（三） 三林項目存在諸多區域統籌難點，面臨多部門多條線的協調需求

三林項目面臨諸多區域統籌問題，涉及發改委、住建委、交通委、規劃資源局、交警、電力等主管部門，而在現行的管理制度下，難以從規劃設計出發協同多個部門進行創新。

三、三林項目規劃實施平臺下的設計總控

2021年6月上海市規劃和自然資源局發布《關于開展建設項目規劃實施平臺管理工作的指導意見（試行）》和《上海市建設項目規劃實施平臺管理工作規則（試行）的通知》，作為區域開發項目的頂層指導性文件，明確區域開發的統籌實施主體身份，充分發揮其能動性。其后，市規劃資源局在上海市選取北外灘核心區、三林濱江南片地區、徐匯金融城等重點區域作為先行試點，同時在南匯（臨港）等五大新城重點地區積極推廣。下文將結合三林建設實施平臺的實踐，探索符合區域開發目標、服務二級開發綜合約定的規劃設計管理工具，以解決問題、目標、協調三大需求，建立起一套相對成熟的工作成果體系。

（一）以總圖為核心、全過程動態維護的地區總圖成果體系

1.一張總圖：統一工作底圖，并輸出報批成果。地區總圖以全區域、全專業信息的工作底圖作為基礎，有效銜接法定規劃與落地實施需求之間的規劃設計工作。工作底圖指整合地區內各項目各階段的方案形成的地區總圖，包括編制依據、技術圖紙(及指標)、專項專篇等。區域內若已有法定控規或相關專項規劃，通過開展城市設計方案落入底圖；區域內部分項目已處在方案階段，則拼合概念方案、方案設計、擴初、施工圖、竣工圖等階段的圖紙落入底圖。工作底圖在區域開發中發揮以下作用：第一，區域統一工作底板，統一管控要素；第二，解決區域性、公共性、界面性問題；第三，統籌區域內外、地上地下以及紅線內外設計管控要求，梳理邊界性條件；第四，底圖隨項目建設動態更新，及時預判問題。

在工作底圖的基礎上，輸出對外報批的地區總圖正式成果，成果內容包含六張總圖及管理手冊。（1）三林項目對應需征詢協調的不同部門，分為總平面圖、地下總圖、市政總圖、交通總圖、綠化總圖、消防總圖，共六張總圖。六張總圖后續作為正式的地區總圖成果，可作為未來主管部門對區域內建設項目的方案審批依據。（2）管理手冊即六張總圖分系統的說明文件，細化設計引導要求，明確建設標準和實施界面。

2.一份問題清單：重點問題專題研究落入總圖。區域開發過程中，以推動項目實施為導向，梳理各類相關問題，并尋找解決路徑，形成問題清單。問題清單作為區域開發的管理工具，可提早預警，并動態更新問題的新增和解決情況。

對于區域開發中系統性問題、重點區域以及需加以穩定的重大邊界條件問題，可開展專題研究，專題研究結論納入地區總圖。重點專題可通過總控專家論證會的方式征詢意見，對界面、技術、審批中遇到的各類問題進行研判，形成專家意見，形成的會議紀要作為平臺的技術支撐。

3.一張項目庫和時間表：統籌區域項目的開發建設總體計劃。梳理內外部項目信息，包含項目類型、設計建設進展、設計單位信息以及項目之間的關系等，形成一張項目庫和時間表，實時跟蹤項目進展，統籌開發建設總體計劃。項目庫和時間表在區域開發中發揮以下作用：第一，與動遷計劃相銜接，有效控制一級開發進度及資金管理；第二，與投資計劃相銜接，聚焦區域首發片區，打造區域整體品質形象；第三，與施工計劃相銜接，統籌配套、把控時序、嚴控成本，有效避免不同項目間建設進度的相互制約，如工序沖突、用地制約、場地共用等問題。

（二）協同內外聯審、服務項目實施的平臺工作機制

三林規劃實施平臺，包含市區兩級政府或主管部門（市規劃資源局、新區規劃資源局）、專家委員會、統籌實施主體（地產集團及三林公司）、技術服務團隊（華建總控團隊及技術總負責人）以及相關專業部門，組織市區及部門聯審工作，共同把關方案質量，協同審批，實現一、二級聯動的項目開發目標。

圖2 三林規劃實施平臺方案審批流程

1. 項目設計引導。三林項目開發階段，需對區域所有項目進行設計引導，編制二級開發項目、市政道路及生態綠地三個專項的項目設計任務書，用于指導后續設計，實現底線目標管控。設計引導中包含規劃、建筑風貌、景觀綠化、交通、市政、水利、綜合防災以及各專項設計。

2. 項目設計方案審查。三林項目對分項設計方案進行設計復核，重點協調各專項設計之間的技術邊界和功能邊界，提出正式方案審查意見。后續方案審批階段，一級開發主體的方案審查意見作為方案設計成果的附件一并上報審批。

3. 聯審平臺的協同機制。對區域開發中的重要項目，搭建市區聯審平臺機制，以確?！昂梅桨浮甭涞?。在項目實施過程中，具體通過組織聯審平臺的論證會，對地區總圖成果、設計任務書以及各個子項設計成果進行評議，對建管審批、技術落實中遇到的各類問題進行研判，形成專家意見，以會議紀要的形式明確協調口徑，作為后續項目落地實施的依據。

（三）服務三林9單元的設計總控工作

三林9單元是三林地區第一個股轉的二級開發項目，由四個開發地塊組成，以住宅、商辦功能為主。9單元毗鄰現狀運行的8號線凌兆新村地鐵站，未來規劃2條地鐵線設站。9單元區位條件優越，作為三林地區的門戶，在項目庫和時間表中被確定為三林濱江項目開發單元中的首發項目。

預判在三林二級開發階段，9單元方案設計最大的不確定性是三線換乘的條件不穩定。因此，在地區總圖編制環節就將該問題列入問題清單，以提示二級開發的風險點。就此三林項目開展專題研究，并通過專家會征詢意見，基本厘清軌交、市政道路及綠地、開發地塊的設計、建設、運管界面，明確申通集團、地產三林公司、經營性地塊的開發主體，在軌交換乘通道、地下空間以及附屬設施結建、改建等方面的實施要求。

區域內某一項目的實施問題，通過設計引導前置研究，并在平臺層面協調解決；在項目報審設計方案時，附項目設計的方案審查意見作為主管部門審核方案的依據，最終達到統一建設手勢、拉齊建設目標的目的。

四、結論與建議

當前，在兩個頂層文件的指導下，上海市區域開發的設計總控工作迎來快速發展的重大機遇。三林項目設計總控工作兼顧區域整體品質和市場開發效益，沉淀了一套較為成熟的工作機制和技術成果內容。但作為規劃實施平臺的試行項目，在項目實際落地過程中仍遇到諸多機制不明晰的問題。例如各主管部門對于區域整體目標的認識不到位，相關事項統籌協同的難度大，導致高品質項目審批落地周期拉長，影響區域開發進度。

基于建設項目規劃實施平臺的設計總控工作正在不斷探索中逐步完善。在實際項目中，區域開發還離不開平臺的機制創新和市場合作。一方面，希望規劃實施平臺基于《上海市城市更新條例》，在規劃設計管理流程上嘗試創新，對規劃實施平臺更多地賦能賦權，以更好地統籌多部門的審批協同機制。另一方面，還可立足區域建設項目實際需求，充分發揮市場主體的主觀能動性，拉動一、二級聯動的利益協調溝通機制。