外循環體系助推區域創新要素流動的實踐與建議

張瀅星 王宏偉

中國電子信息產業發展研究院軟科學研究處，北京 100081

黨的十九大報告強調加強創新能力開放合作，黨的二十大報告提出推進高水平對外開放。把創新能力和開放合作落到實處,即是發揮外循環體系對我國創新要素流動的帶動作用。創新要素主要通過直接投資、技術轉移、國際研發合作等多種渠道在國際擴散和流動，一直以來我國都非常重視利用外資。本文通過實證研究，總結區域創新要素流動規模化的三大主要模式，分析其實踐路徑并提出相關建議，以期推動新型工業化戰略下的區域高質量發展。

1 文獻綜述

樊春良[1]從宏觀角度探討了對外開放和國際合作對中國科學發展的促進作用，認為對外開放和國際合作不僅幫助中國在科學方面取得很大的進步,而且帶來了新的思想和視野,促進中國科技體制改革、制度建設和政策發展。徐佳等[2]從區域角度分析技術創新與經濟發展,構建、發展和完善區域創新系統對提升我國創新能力、促進區域經濟發展、實現中華民族偉大復興具有重要意義。王磊[3]在自貿區設立背景下，以區域創新發展現狀及意義作為切入點,進一步分析了區域創新發展過程中存在的問題,并探討了自貿區對實現區域創新發展的重要影響路徑。葉霖莉[4]在構建自貿區建設影響地區技術創新水平作用機制的基礎上,評估了自貿區建設對地區技術創新水平的影響，認為自貿區能夠顯著推進地區技術水平創新。彭迪云等[5]選取2011—2019 年中國280 個地級市的面板數據為樣本,實證分析了外商直接投資對區域研發創新能力的影響及內在機制，認為外商直接投資對區域創新能力具有直接促進效應,能直接提升區域創新能力。劉啟雷等[6]構建了外資研發生態與區域自主創新生態的共演模型,刻畫出區域創新生態系統與外資研發生態協同演化的內在規律。祝影等[7]基于產業研發的視角,引用耦合理論對外資研發與自主創新兩個系統進行理論建構,分析外資研發與自主創新的耦合關聯效應,研究認為,中國產業外資研發與自主創新系統的耦合強度在逐步增加,高技術產業表現得尤為明顯。

現有研究表明，區域創新與對外開放之間存在必然關聯，學者從不同切入點出發對國際合作與創新之間的聯系進行了探討。本文旨在從區域創新要素流動角度探討區域創新發展的實踐路徑，并對如何充分發揮外循環作用助推區域創新提出建議。

2 設立自貿試驗區，通過制度優勢打造邊際效益高地

2.1 地緣優勢是設立自貿試驗區的首要條件

創新要素總是從期望邊際創新要素收入低的區域流向高的區域，通過設立自貿試驗區打造邊際效益高地的區域，均具備一定的地緣優勢。首先，與“一帶一路”倡議、長江經濟帶、西部大開發、中部崛起、振興東北老工業基地等存在地域上的相關性。其次，具備對外貿易的交通便利性。例如，一般沿海（江）自貿試驗區要臨近港口、一般內陸自貿試驗區要臨近高鐵站和機場。最后，與海關特殊監管區域或場所、高新區、經開區、保稅區等特殊政策區有高度的關聯性。

2.2 自貿試驗區成功的關鍵在于制度創新

自貿試驗區通過制度創新打造高水平對外開放的“試驗田”，制度創新主要體現在投資便利化、貿易便利化、金融開放性、事中事后監管等方面。自貿試驗區借助制度優勢聯結國際和國內市場，吸引國外創新要素規模化流入，這已經成為促進國內國際雙循環的重要推動力。

自2013 年9 月上海自貿試驗區設立以來，在國家層面，我國自貿試驗區已探索形成了278 項制度創新成果并在全國或特定區域范圍復制推廣。自貿試驗區建設從東部沿海地區起步，向中西部發展，再到邊境地區，共設有21 家自貿試驗區及海南自由貿易港，大體分為沿海型、沿邊+跨境型和內陸型3 類。商務部數據顯示，2022 年，我國21 家自貿試驗區實現進出口總額7.5 萬億元，同比增長14.5%，占全國的17.8%。

3 設立國際合作園區，通過產業耦合推動國際合作引流

3.1 國際合作園區是兩國產業合作的重要空間載體

國際合作園區多以高新區/開發區內園中園的形式設立，享受雙邊政策優惠。自1994 年第一個國家間合作項目——中新蘇州工業園區建設以來，據前瞻產業研究院統計，國際合作園區數量已達70 多個，形成了工業園區、生態新城、商貿物流園、綜合新城等多種類型，主要分布在港口城市、區域經濟中心城市或沿邊經濟中心省市，如浙江、江蘇、北京、廣東、遼寧、四川、河北、山東、廣西、陜西、天津、重慶等地，從最初的引外資加工制造項目，到加大產業銜接與配套引優質外資優化出口結構，國際合作園區已經成為開發區產業轉型升級新平臺。

3.2 中外中小企業合作區是中外合作園區的重要形式

工業和信息化部自2012 年起，探索設立中外中小企業合作區，先后設立太倉、揭陽、廣州、江門、蒲江、蕪湖、嘉興、濟南、昆山、滄州等15 個中外中小企業合作區，涵蓋高端裝備制造、新能源、新材料和生物醫藥、節能環保、信息技術等戰略性新興產業。工業和信息化部數據顯示，截至2022 年底，這15 個合作區累計簽約外商投資項目超過4 300 個，實際使用外資規模達430 億美元。

3.3 產業耦合是國際合作園區根植于國際合作網絡的關鍵

國際合作園區瞄準國際先進水平，以歐洲、韓國、新加坡、日本等國家為主要合作對象，基于雙邊比較優勢和雙邊政策、市場的互動開放，深入開展產業對接。國際合作園區強調產業協同、產城融合，致力于構建產業業態、空間形態、自然生態融合的經濟功能區。

4 吸引外資企業，在于統一、開放的創新要素市場和完善的產業鏈生態

4.1 吸引外資

外資企業是創新要素國際流動的重要推動力量，可為流入地發展帶來規模經濟和范圍經濟。從20 世紀90年代初期開始，外資企業在我國的直接投資迅速增長，《2022 年世界投資報告》數據顯示，2022 年我國外商直接投資流入額為1 891.32 億美元，僅次于美國，居世界第二位。但受國外政策環境變化和我國勞動力成本上升等一系列因素影響，勞動密集型行業和部分高新技術行業出現外資企業退出現象。國家統計局數據顯示，2023 年2 月我國外商直接投資累計同比增速降至個位數，為1%，4 月出現負值，為-3.3%，7 月外商直接投資為1 118 億美元，累計同比增速為-9.8%。

4.2 “穩外資”是主基調

2023 年，“穩外資”是主基調。近年來，國際分工體系進入系統性重構期，正在發生大調整和大變革。我國需發揮大國產業體系特殊的安全保障效應，促使國際分工體系良序演化，推動國際分工體系在我國各區域和產業維度上延伸，實現國內分工體系與國際分工體系的融合互動。2023 年以來，我國不斷出臺財稅等利好政策以期穩定外資。7 月商務部升級建立了外資企業圓桌會議制度；8 月國務院發布了《關于進一步優化外商投資環境 加大吸引外商投資力度的意見》，推動合理縮減外資準入負面清單，以促進外商投資加速修復。

4.3 構建價值鏈生態

價值鏈生態成為外資企業加大對我國投資的重要因素。當前，隨著外資企業直接投資向產品研發、設計等高附加值和價值鏈上游環節延伸，我國參與國際分工的優勢已出現變化，比較優勢從以資源要素為基礎更多地轉向價值鏈生態。要想吸引創新要素規模化流入，除了要具備開放、統一的要素市場，更需要具備外資企業所屬行業的價值鏈生態或關鍵環節所需資源。從全國范圍來看，外資企業首選的地區集中在江蘇、廣東、上海、山東、浙江、北京、天津、福建、四川等地。新華財經數據顯示，僅蘇州工業園區2020—2022 年年均利用外資項目數量就超過300 個；2023 年1—2 月利用外資9.31 億美元。

5 推動構建新型國際合作平臺，促進區域創新要素流動

我國經濟韌性強，在市場潛力、工業體系、基礎設施、營商環境等方面具有較強的綜合競爭優勢，是外資不容忽視的市場。在新發展格局下，除繼續發揚以上優勢，還應從搭平臺、重落實、促融合等方面入手，形成更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放格局，最大化發揮外循環體系對區域創新的拉動作用。

5.1 建機制、搭平臺，深度參與更高水平的國際合作

一是堅持多邊主義，參與并推動全球經濟治理變革，積極推動加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》和《數字經濟伙伴關系協定》等高標準經貿協議，深度參與更高水平的大國競合。二是主動對照相關規則、規制、管理、標準，深化國內相關領域改革，借助自由貿易區、自由貿易港以及雙邊區域和多邊合作平臺，推動開放合作中的制度創新。三是積極拓展與“一帶一路”沿線國家和地區的合作范圍，深化務實合作，注重產業鏈上下游的開放合作、技術共享，融入當地產業生態系統與創新體系，穩健推進國際產業合作園區建設。

5.2 強協同、重落實，立足構建中外全方位高質量的伙伴關系

一是在復雜多變的國際局勢下，應切實構建和實施有效的協調機制和制度保障機制，進一步發揮我國生產制造全體系優勢，持續優化營商環境，避免國際合作受阻。二是基于已有的合作與互信基礎或潛力，探索新型合作模式，通過國際化管理和市場化運作有效整合國際資源，完善自貿區、國際合作園區高效運營模式。三是通過國內國際雙循環相互促進的新發展格局，引領新型全球化，共同搭建開放、聯動、包容的要素流通平臺。

5.3 育生態、促融合，使外資企業對我國產生要素增值依賴

吸引外資企業投資、完善產業鏈生態應重點關注以下3 點。一是形成區域內相關產業的統一要素市場，不僅包括傳統的資本、勞動等要素，也包括技術、高端裝備等新興要素，并保持市場的開放性，使要素可在國內外自由流動，推動要素流動方式、市場構建、行為規范等與國際接軌。二是吸引外資企業進行技術投資活動和組建技術戰略聯盟。搭建涵蓋科技資源共享、合作研發、成果轉化等功能的技術服務平臺，并做好法律環境、組織、資金、政策、網絡上的保障，適時釋放制度開放紅利，合理縮減外資準入負面清單，放寬市場準入限制。三是技術創新活動作為價值鏈上游環節，應為其與價值鏈下游其他環節深度耦合創造條件，鼓勵國內企業通過外包、研發合作等形式主動融入外資企業研發價值鏈。