基建投資項目實施風險及管控措施簡析

蔡春美

（中交第二航務工程局有限公司，武漢 430040）

引 言

（一）國內基建投資類項目現狀

我國基建投資發展體量大但發展質效不高，現存的基建投資項目建設周期長，資金需求量大，資金周轉效率低，且多是由國家宏觀層面的政策及投資拉動的，發展方式主要為不斷增加人力資源、生產資源投入的模式，整體利潤率不斷降低，盈利能力逐漸下降，呈現產值高、盈利低、運營效率低的惡性循環，嚴重制約企業的高質量發展，行業競爭愈發激烈，亟待轉型升級。本文旨在通過對A 企業參與實施的69 個投資項目在過程中暴露的問題進行剖析，對PPP 類型的投資項目做重點分析，提煉影響投資項目效益實現的關鍵性因素，有針對性地提出解決方案與優化建議，以期為行業未來項目投資風險規避提供解決思路與借鑒參考。

（二）現存基建投資項目簡介

本文以A 企業自2005—2022 年參與投資實施的69 個項目為例。項目所處階段有建設籌備期、建設期、運營期、已完工、已暫停等；投資行業涉及綜合管廊、市政道路、水務、交通工程、新型城鎮化、綜合體運營、水環境治理等；投資參股形式有全資、控股、實際控制、參股等；項目類型有非經營性、準經營性、城市綜合開發、經營性等；項目管理模式有并表、非并表、購買基金等；項目區域位于華中、粵港澳、長三角、東北、西南、海西等；投資模式有BT、PPP、BOT+政府補貼、PPP+TOT、投資人+EPC、PPP+EPC+可行性缺口補助、股權投資+施工總承包等。項目累計簽約合同額達1740 億元，截至2022 年11 月底，累計完成投資額700 多億元，累計主營業務收入600 多億元。

一、基建投資項目常見風險分析

（一）項目前期

1.項目評估與預判不足

基建投資項目多是由政府相關部門對項目的立項、規劃、用地手續等進行審核，企業往往只能通過各種渠道查看項目有關信息，容易造成企業在項目評估階段未能充分認識與掌握國家及地方相關的政策法規，導致對項目效益及實施情況的研判存在偏差。尤其是對項目本身的質量、資金來源、政府及相關平臺的履約能力、履約情況評估不充分，對項目的合規性、風險點甚至涉嫌地方隱性債務調研不足，導致項目先天性不足。

2.合同簽訂不規范

我國基建投資項目涉及相關手續繁多、流程煩瑣，很多時候政府方為了盡快推進項目，在尚未完成相關手續辦理的情況下優先開展招標工作，導致部分項目在與業主簽訂投資合同時投資回報邊界條件、績效考核結果的應用、可行性缺口補助邊界條款等表述含糊，后期雖通過補充協議方式不斷完善，但企業迫于各方壓力多半處于被動局面，當業主出現違約現象時，企業很難有效維護自身權益。

（二）項目實施過程中

基建投資項目涉及領域廣泛、模式復雜、參與主體較多，項目非標性強。在項目實施過程中，項目策劃、籌備、出資、合法合規性手續辦理、概預算審批、計量、支付、回款、現金流、稅務等多方因素均會影響項目收益實現，在項目識別、項目準備、項目采購、項目移交等階段中均會存在主要風險點。項目實施周期長，任何一個風險點的觸發均會對該項目財務內部收益率指標產生影響，故企業必須對投資項目做好全周期風險點把控，才能最終實現企業效益。本文對A 企業在實施的53 個項目全生命周期的投資計劃、融資及還款計劃、投資回報計劃、邏輯利潤實現情況進行全面鋪排與預測，查找項目實施階段可能存在的風險點，總結如下。

1.政策風險

2015 年以前，基建投資項目的投資模式主要以BT 類為主，此模式投資風險相對較小，資金周轉效率快，企業效益實現基本達到預期。2014 年，財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76 號）掀開了我國大力推廣PPP 模式的序幕。隨后國務院、發改委、財政部等部門相繼出臺了系列文件，積極推行PPP 模式。2017 年，財辦金92 號文被稱為“史上最嚴”PPP 規范文件，一系列不規范項目被清退或被要求進行整改。2019 年，財金10 號文出臺，再次強調PPP項目規范紅線，PPP 模式遭遇發展寒冬季節，我國多個基建投資項目經受嚴控與清庫的洗禮。2022 年，財政部發布了《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》，本通知為各類經營主體創造了更加公平的市場競爭環境，促進充分競爭。

2.實施內容與項目評估邊界條件存在偏差

基建投資類項目工期多數在2～5 年，建設周期相對較長，實施過程中不可控因素較多，受前期征地拆遷進展、用地手續、工程規劃許可證、施工許可證等合法合規手續辦理的影響，合同額、工期、回款金額及回款時間等將會帶來不同程度的調整。以X-PPP 項目為例，本項目合同簽訂階段總投為45 億元，實際完成投資額53 億元，原計劃工期3 年，實際受洪水災害等不可抗力因素的影響，實際工期為4 年，在項目運營期保持不變的情況下，項目資本金占用時間被拉長，貸款資金財務費用增大。該項目實際完成投資額已嚴重超概算，需申請項目概算調整。項目概算調整是一項十分艱難的工作，容易導致部分超出金額不能列入項目最終審計金額，從而由投資方自行承擔超支損失，嚴重影響企業投資效益的實現。筆者通過對項目資本金流量表進行分析，以財務內部收益率指標為標尺，采用單一變量研究方法，通過工期、投資額、資本金出資時間及金額、回款時間及金額等維度，對項目資本金財務內部收益率指標影響力度分析發現，一般工期延長將會導致實際首筆回款時間被拖后，嚴重影響項目資本金財務內部收益率指標。筆者通過選取多個項目測試不同因素對財務內部收益率指標影響的敏感性發現，項目的回購是基建投資面臨的最主要風險。

3.稅務風險

基建投資具有項目合同金額大、工程周期長、跨地區經營、成本核算復雜等特點，每個項目需要單獨核算成本，不同類型、不同地區的項目成本核算方式不盡相同，故企業在稅務籌劃方面具有較大的空間[1，2]。充分認識與掌握國家、地方的稅務優惠政策，選擇合適的納稅方式，制定合理的稅務策劃方案，對節約成本、增大收益具有重大意義。同時，在企業實際納稅操作中，因信息不對稱、對當地稅務政策解讀存在差異等原因，將帶來稅務罰款、黑名單，甚至法律刑事責任等政策風險和執行風險。

4.資金風險

基建投資項目模式多樣，以PPP 項目為例，項目涉及參與主體較多，資金來源廣泛，存在資金的營運、融資、預算、投資等風險，尤其是當市場經濟不穩定，導致融資利率、外匯、通貨膨脹的發生，嚴重影響項目成本及收益的預期實現。對于投資項目來說，融資的成敗直接決定著項目的成敗，多數項目只能依賴單一的銀行貸款融資方式，資金成本較高，且面臨固定的本金、利息償還義務，周期內還款壓力巨大，信用風險、過度負債、償付不足等風險會伴隨項目整個生命周期[3]。PPP 項目實施周期較長，政府財政承受能力未必能夠和項目初期預計情況一致，存在項目所在地政府財政能力無法覆蓋起初承諾的回報率，故企業鎖定項目的投資回報，規避項目的回購風險，是企業參與PPP 項目投資后最關心的要點。

5.質量安全環保風險

基建工程項目具有戰線長、施工技術復雜、施工地點環境相對比較惡劣的特點，設計方案受工程地質、水文地質等自然環境的限制，導致施工過程中容易發生安全質量事故。在施工過程中，對周圍的自然環境、水環境、空氣環境等造成不同程度的污染，如未按照國家環境保護有關要求對污染進行治理，容易發生環保風險。

（三）項目運營期

項目周期長，資金周轉率低，資金回籠時間長，資金周轉嚴重依賴銀行貸款、政府付費或使用者付費。對于使用者付費項目，投資收益的實現主要來自特許經營權收益，企業往往無法自主定價，導致收入水平無法同步市場物價水平，或者市場占有率受國家政策、相關規劃因素的影響達不到設計預測水準，使投資回報達不到預期水平。在政府付費類項目方面，企業與政府方對付費公式的口徑和計算存在歧義，導致政府付費支付的運營期收入或可行性缺口補助脫離項目實際情況，或受地方政府財政預算承受能力的限制，政府方不能實施“按效付費”機制，給企業帶來很大的資金壓力與財務成本的損失，影響企業后期的投資積極性及投資收益的實現。

二、風險防范建議及優化措施

（一）提高風險防范意識

基建行業是國家高質量發展的排頭兵，企業在參與基建投資時要時刻關注國家政策動向，強化與政府、兄弟單位、同行者、專業機構之間的良好溝通，定期邀請行業專家對員工做行業發展相關培訓，并與未來可能存在的機遇進行探討，為企業未來的發展出謀劃策。在選擇投資項目時，對投資環境進行深入、全面的評估與考察，對項目實施的可行性、技術的先進性、效益可實現性反復論證與研討[4，5]。多方比較投資方案的現金流量情況，充分對比論證資金時間價值與風險價值，克服僥幸心理，樹立正確的投資理念，時刻保持風險識別警惕性與靈敏性。

（二）制定科學投資策略，充分研判

項目投資決策與設計階段是項目效益實現的關鍵環節。應完善項目前期的調研工作，在項目前期調研分析時，要對項目信息充分收集、系統分析，順應市場經濟發展趨勢，充分利用現有科技、人才等資源。可適當引入外部專業機構參與項目前期調研，制定合理的投資策略，結合項目實際，循序漸進。對工程建設及運營做合理研判及預測，注重全生命周期的收益實現，規范投資行為，優化投資布局，明確投資領域，防范投資風險，提高投資收益[6]。

（三）強化合同條款的研讀

在項目投標及合同談判階段，認真逐字逐句分析研讀合同條款，提前安排專業人員到項目現場進行實地考察，摸清項目現場市政交通、自然環境、社會環境，對項目實施可能遇到的困難進行專業推斷，提前預警。項目中標后，邀請內外部專家對合同條款進行解讀與評價，識別可能存在歧義的條款，合同雙方予以明確。對于政府付費類項目，合同中明確付費資金的來源、付費流程和保障，以及如不能按期付費違約方應承擔的責任，強化雙方履約。此外，合同條款要嚴格遵守國家相關法律法規，談判時盡量爭取政府補助及相關優惠政策，為投資效益提供保障。

（四）做好全生命周期稅務策劃

關注國家稅收法規政策的變動，動態調整稅務籌劃方案，充分利用國家減稅、免稅等優惠政策，積極索取增值稅專用發票用以抵扣進項稅額，降低企業賦稅。做好合同流、發票流、資金流、建筑服務流“四流一致”工作，嚴格按照“四流一致”標準開展業務流程，充分運用信息化管理平臺，做好系列合同簽訂及梳理工作，可在一定程度上降低項目納稅風險[7]。基建投資項目稅務策劃工作復雜、難度大，企業應積極培養既懂財務會計知識，又懂施工知識的復合型高級人才，增強企業財務風險管理與控制能力。要和政府機構保持密切溝通，積極開展留抵退稅工作。

（五）牢固樹立資金成本意識

在合法合規的前提下，充分利用資金集中管理模式，集中調度、管理、運作企業資金，提高資金的周轉效率。強化預算管理機制，科學編制預算計劃，嚴格執行預算管理，全過程監督預算執行，系統分析執行偏差并提前預警、修正[8]。拓寬融資渠道，統籌考慮融資利率與融資期限，緊跟國家金融政策，動態調整融資方案，合理搭配長短期融資資金，最大限度降低財務成本。基建投資項目資金需求大，可結合項目實際情況，考慮滾動開發模式分期建造，合理規劃項目的資金需求。積極探索新的項目投資模式，可通過和地方政府簽訂投資開發與運營合作協議等方式，對項目片區實施封閉運作、整體開發、市場運營，落地資金自平衡項目。積極響應國家政策，探索股權融資、債券融資模式，通過開展資產證券化等方式轉移投資風險，提升融資能力。

（六）構建質量安全環保風險舉措

選取合格的施工承包商及材料供應商，嚴格把控施工材料質量，確保工程質量、施工效率及施工安全。以人為本，注重施工安全，加強施工現場管理，規范施工操作，要求承包商嚴格按照確認的施工技術方案開展施工工作。在施工過程中注意環保問題，落實環境保護責任，嚴格按照國家、地方環保要求和“三同時”要求開展工作，加大綠化投入，嚴禁違法違規排污，消除周圍民眾的憂慮。

結 語

基建投資項目資金需求大、周期長，面臨的不可控因素較多，強化基建投資項目的風險意識是企業獲得預期收益的關鍵舉措。在新形勢下，基建投資領域面臨著新的機遇和挑戰，企業應從實際出發，制定科學的投資策略，嚴格遵守國家法律法規，規范化、精細化項目管理，做好資金投資規劃，明晰項目資金管理，提前識別與防范投資風險，進而為實現企業高質量可持續發展保駕護航。