關于加強行政事業單位內控制度建設的思考

吳 鶯

（杭州市交通運輸發展保障中心，杭州 310030）

引 言

自2013 年以來，我國財政部開始正式頒布文件，著力要求行政事業單位加強內部控制管理。這一舉措得到了習近平總書記的重視和強調，特別強調了對權力的制約和監督，以防止腐敗現象滋生，并建立不易腐敗的保障機制[1]。這些指示引發了對行政事業單位會計內控制度的廣泛討論和審視。當前，行政事業單位的內控制度面臨著一些挑戰和問題，這些問題的解決對于確保組織健康運行、防范風險、提升管理效率至關重要。

一、行政事業單位內控制度建設價值

（一）加強單位廉政建設

在行政事業單位內控制度建設中，加強單位廉政建設是至關重要的環節。內控制度的建立將內部制衡機制融入管理體系，有助于規范經濟活動、按流程進行風險分析，并制定管控措施，有效預防單位違法違規行為。一個健全的內控制度不僅是預防腐敗和違規行為的手段，也是單位廉政建設的保障。它監控和控制資金流向、決策過程及經濟活動，提升單位運行的透明度和規范性，確保合法性和廉潔性。此舉不僅保護公共資源，還提高公眾對單位的信任度和透明度，構建廉潔高效的管理環境，維護了組織的聲譽和形象。

（二）規范單位業財管理

內控制度的建立通過制定政策和程序，將內部權力運行框架嵌入管理體系，有效監管單位的財務活動、資金流向和資源使用，確保其在合法合規框架內運作。在此體系管理下，單位的資產購置、使用和處置與預算管理、政府采購等相關控制相結合，為資產安全提供保障，并注重提高資產使用效率和效果，推動財政資金整體效益的提升，有助于單位的健康發展。一個完善的內控制度不僅有效管控經濟活動，也是確保財務信息真實完整的保障。通過健全的內控機制，單位能夠識別財務風險，為正確的會計核算和監督職能提供支持，為內部管理和外部監管提供準確、完整的財務信息，為單位的健康發展提供基礎環境和技術支持。

（三）發揮單位服務職能

行政事業單位財務內控建設的一個重要價值在于促進單位服務職能的充分發揮。其內控機制的建立不僅限于經濟活動的規范管理，同時直接影響單位的服務水平和效率。通過財務內控規范管控單位經濟事項、梳理業務流程，以及確定規范的工作流程，單位能夠更有效地提升公共管理和服務水平。這一機制有效識別和防范流程風險，為單位提供了有效的防控措施，從而提高了公共服務的效率和效果。財務內控規范的實施，使得單位服務過程更有序、高效，進而提升了服務質量和公眾滿意度。

二、行政事業單位內控制度建設問題

（一）內控環境薄弱，缺乏內控意識

2012 年11 月29 日，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，旨在明確行政事業單位內部控制的詳細要求。該規范通過規范內控制度，嚴格要求行政事業單位的各項經濟流程，以提升管理水平，并加強廉政風險的防控機制建設。但是，部分行政事業單位對內控制度的認識不足，內控制度不夠完善。首先，部分行政事業單位的內部控制意識尚未充分覺醒，存在認知停滯、落后的現象。在管理理念方面，一些行政事業單位的財務內控觀念未能與時俱進，導致對內控重要性認知不足。管理層口頭提醒財務人員注意財經法規的要求，而非通過具體、系統的內控制度落實[2]。其次，部分單位財務人員的責任意識和對財務內控的認知存在缺陷。在日常財務運作中，他們的認知偏向于個人主觀感知，缺乏對內控標準的全面理解。在這種情況下，會計核算過程存在較大隨意性，影響了內部控制的有效性和財務運行的穩定性。

（二）單位國有資產管理不到位

部分行政事業單位在國有資產管理方面存在問題。首先，一些單位傾向于重視購置而輕視管理，未對國有資產的購置成本和預期社會經濟效益進行充分的分析論證，導致固定資產購置費用偏高，而資產的經濟效益卻不明顯。其次，在資產的使用管理方面，個別單位沒有嚴格執行資產盤點程序，忽視了資產價值形態，未主動計量資產價值變動，缺乏對資產的全面掌控。最后，在國有資產處置管理上，對于資產云系統顯示已到達報廢年限且實際上也無使用價值的資產，未能及時進行報廢流程。

（三）缺乏科學的財務會計項目預算管理

財務會計項目預算對于組織的穩健運營和財務健康至關重要，它不僅是財務管理的基石，也是業務運營的關鍵支持。目前，部分行政事業單位在內控制度建設中面臨著嚴峻的問題，財務會計項目預算管理的科學性不足是一個顯著挑戰。首先，審批制度不健全將導致行政事業單位內部的預算審批機制存在不足，從而在預算制定過程中缺乏科學性和嚴謹性。其次，資金使用途徑隨意調整現象在部分單位的預算執行中存在，未能嚴格遵循預算安排，導致資金分配失衡和資源利用效率低下。而預算隨意追加則反映出單位對實際支出掌控不足，導致不合理的額外支出，缺乏明確的預算增加原因或合理性依據。最后，資產管理和財務部門之間缺乏有效的溝通，進而影響資產盤點核算的準確性，成為預算失真的主要原因之一。

（四）內控風險監督審計滯后

內控風險監督審計滯后常常體現為審計周期滯后、內部監控滯后、審計方法滯后、信息系統滯后及反饋機制滯后。部分行政事業單位會按照財政年度進行審計，審計周期長達一年，長時間未進行內部審計，導致新出現的風險或問題無法及時被發現與解決，包括未審計的業務活動、財務不規范性等，導致錯失應對新市場變化的機會。此外，內部控制機制未能及時調整以適應新業務需求和風險，如市政府的城市規劃部門負責管理和批準建筑項目，新的城市規劃法規和建筑準則出臺后，若該部門未能調整其審批流程以適應這些新規則，將引發合規風險。使用過時的審計方法和技術會導致錯失識別潛在風險的機會，如未及時發現新的數據安全威脅或供應鏈問題。若企業信息系統老化嚴重，則無法全面收集和分析數據，難以準確了解運營中存在的風險，無法及時應對業務不當行為或財務異常[3]。最后，對問題的反饋和解決措施執行緩慢，導致問題持續存在，未能及時修復內部控制漏洞，使風險進一步擴大。

（五）缺乏專業內控管理人才

由于缺乏專業內控人才，行政事業單位在內控制度的建立和執行過程中面臨著挑戰。新會計準則的頒布與實施推動了我國會計準則逐步與國際接軌，這對財會人員提出了更高的要求。《行政事業單位內部控制規范（試行）》指出，行政事業單位負責人應當指定專門部門或專人負責對單位內部控制工作進行管理。目前，一些行政事業單位存在專業內控人才不足的問題。一方面，部分事業單位缺乏對內控人才的專業培訓，側重于內控專業知識、技能培訓，對內控人員的責任心、職業素養培養不足，尤其是在內控管理人員培訓中對黨政先進理念的融入不足，難以滿足專業管理需要。另一方面，部分行政事業單位缺乏對內控人員的專業考核，且缺乏激勵措施的準確應用，導致內控人員在具體工作中的積極性不足，降低了內控管理的整體質量。

三、行政事業單位內控制度建設措施

（一）改善內控管理基礎環境

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，行政事業單位需要將優化內控管理基礎環境作為內控制度建設的重點。首先，領導層要做出思想表率，加強對財務內控的重要性認知，支持內部控制工作，構建高效的財務內控系統，引導員工樹立風險防控意識，并確保內控系統與權力運行有機結合。其次，應制定符合實際需求的財務內控制度，設立明確的財務內部授權審批范圍和審批流程，嚴格執行不相容崗位相分離的設置原則，加大財政資金支出管理力度，保障財務資金使用效果和數據的真實性與有效性，準確預測財務風險，防范財務風險問題。并且，在內控運行效果方面，應厘清財務內控的權責范圍，建立權責清晰的崗位制衡機制，執行財務預算制度，加強預算的審批和執行，及時報告財務內控審計結果，以提升內控效果[4]。最后，全面強化收支預算管理是關鍵，應建立“先有預算、后有支出”的現代預算管理理念，實施零基預算，精準編制預算，嚴格審批，公開預算信息，有效監督預算資金，使財政資金有效發揮社會作用。

（二）強化單位國有資產管理

在強化國有資產管理方面，重要的措施包括建立明確的資產管理制度，其中包括設立資產購置條件、核實和記錄資產使用情況，以及規定資產處置程序等，以確保對國有資產進行全面、有效的管理。此外，在資產使用方面，不僅要關注資產的物質形態，還要注重其價值形態。財務部門應主動計量資產價值變動，并制定明確的資產損壞處理措施，以保障和核實資產的價值。同時，加強資產處置審查是必要的，確保在資產處置過程中進行實質性審查，明確處置原因，并明確責任人的責任歸屬。另外，建立定期盤點制度是關鍵，通過定期對資產進行盤點核對和賬實核對，確保相關資產記錄的準確性和安全性，防止資產流失。最后，加強資產管理與預算的對接也至關重要，以確保資產管理與部門預算相互對接，合理、有效地利用資產，并將資產管理納入預算管理范疇，以有效控制資產相關支出。

（三）做好財務會計預算控制

建立良好的財務會計預算制度是確保行政事業單位財務穩健運作的基石。這一制度涵蓋多個方面。首先，制定全面而實用的預算規范，包括各項收入、支出、資本支出等預算項目，清晰規定各項支出的范圍和限額。其次，加強整個預算管理流程，確保預算的制定、執行、監督和評估均得到全面管控，同時強調對預算執行情況的嚴格監督和審計，以確保預算的合理性和執行的有效性。此外，為提高預算編制的質量，采用合理的預算編制方法，如零基預算或活動基礎預算等，以確保預算數據真實、準確。另外，強化對預算執行過程的監督，建立完善的預算執行監督機制，及時發現和解決執行中的問題，促進各部門之間的協作，通過協調預算編制，增進部門間的溝通與協作，確保預算與整體戰略目標的一致性。最后，定期進行預算執行審計，發現問題并及時改進預算控制措施，不斷提高預算執行的效率和準確性。

（四）實施內控風險監督審計

行政事業單位實施內控風險監督審計需要采取一系列措施，以確保內部控制的有效性和風險的合理管理。首先，進行全面的風險評估，明確內部潛在風險；其次，建立詳盡的內部控制制度，規范各環節的操作流程。定期進行內部審計，以評估內部控制的有效性和合規性，及時發現并解決問題。持續監督和跟蹤內部控制的實施情況，并定期向上級部門匯報，接受監督和改進建議。同時，采取風險防范措施，加強員工培訓，提高風險防范意識。外部審計和評估也是必要的，以獲取獨立、客觀的內控效果評價[5]。最重要的是確保內部控制符合法律法規，遵循誠信、透明和合規原則，以最大限度減少潛在的違規風險，保障單位運行的合法性和穩定性。此外，還需要審查和更新內部財務管理制度，定期審查清理過時或不適用的制度，并組織相關部門和人員制定或修改適用于當前情況的新內部財務管理制度，以保證其與實際運作相符。定期召開預算執行督導會議，對資金預算執行情況進行全面檢查分析，及時發現和解決異常情況，并采取必要的措施進行處理和調整。

（五）培養專業內控管理人才

培養專業內控管理人才對于強化內部控制體系和提升管理水平至關重要。一方面，行政事業單位應重視內控管理人員的技能培訓，使其能夠熟練運用內控工具和技術，充分掌握內控理論和實踐知識，并組織內控管理人員開展討論與學習，以促進經驗和知識的分享，提高內控工作的效率和水平。另一方面，行政事業單位需要積極開展內控管理人員考核工作，準確判斷內控管理工作的實際成果，并將其與內控管理人員的激勵獎懲結合起來，激發財務內控人員的積極性，取得良好的內控效果。值得注意的是，在行政事業單位內控管理人才培養過程中，應結合國家政策和事業單位的發展方向，將內部控制與實際情況相結合，強調內控對事業單位管理水平提升和發展的重要作用，以提高內控管理人員對內部控制價值的認知和重視程度。

結 語

在當前階段，行政事業單位內控制度的建設是確保組織運作合規、高效的關鍵。除了領導層對內控制度重要性的全面認知，基層員工對其作用的理解和積極配合同樣至關重要。然而，貫徹這些理念并通過持續的監督檢查來確保其有效性是很重要的，要更進一步推動社會各單位、部門間的合作與溝通，形成監督合力，全面推進我國行政事業單位內部控制制度的建設，這是當前邁向更為透明、規范和高效管理的重要一環。只有這樣，才能更好地促進我國行政事業單位的健康發展，為國家整體利益服務。