粵港澳大灣區高校創新創業教育協同發展路徑 *
——基于區域創新體系視角

陸春萍，張秀梅

(1.深圳大學 教育學部，廣東 深圳 518060；2.華南師范大學 教育信息技術學院，廣東 廣州 510631)

一、問題的提出

培養高質量雙創人才符合國家創新驅動發展戰略規劃。習總書記強調大灣區營造良好的創新創業環境。懷進鵬部長強調把就業作為高等教育結構調整的重要內容。大灣區培養適應時代需要的具有創新創業精神和能力的高層次人才，才能掌握創新主導權和搶占全球創新發展高地。高校創新創業教育將發揮基礎性和先導性作用，有助于大學在增強學術領域內革新能力的同時，以開放的姿態主動與產業、政府開展實質性的跨界協同創新，通過大學發展模式的轉型，與其它創新主體建立起有機聯動的合作伙伴關系，有助于推動地方經濟和社會的發展。高校創新創業教育實現知識創造與商業轉化，促使高校教學科研與經濟社會應用緊密聯系，大學與政府和企業形成三螺旋關系，助推經濟增長，加速大學向創新創業范式轉型[1]。世界一流大學創新創業教育服務國家與社會需要，在區域創新生態系統中發揮作用[2]。雖然粵港澳大灣區各高校積極開展了創新創業教育的實踐，但是并沒有從區域整體發展的視角研究創新創業協同發展問題。現有的粵港澳大灣區高校創新創業教育陷入碎片化各自為營的局面，忽視了創新創業教育過程中的校際間協作和產教融合等問題。目前，粵港澳大灣區高校雙創教育與區域創新鏈互動不強，雙創教育與產業聯系不緊密，產學研互促不夠，人才培養供給側和社會需求側矛盾等問題依然存在。因此，本研究從區域創新體系視角探討粵港澳大灣區高校雙創教育協同發展的問題，突破研究主體局限于高校單一組織范疇，將其擴展至灣區“高校-企業-政府”三大制度性主體間的互動網絡關系。

梳理粵港澳大灣區產學研協同發展與高校雙創教育文獻，黎友煥認為粵港澳大灣區政產學研創新生態系統的運作機制為動力激勵、保障、風險管理與利益協調和評價[3]。許長青認為高校產學研協同創新對區域經濟增長具有顯著拉動作用[4]。成洪波認為粵港澳大灣區地方高校“產學融創”應加強學術創新交流[5]。陳廣漢和譚穎建議構建知識生產、轉化和產業發展的科技協調創新體系[6]。楊體榮，吳堅從制度視角提出粵港澳大灣區高校雙創教育的轉型建議[7]。另外，卓澤林認為雙創教育存在與區域雙創資源難以有效整合的問題[8]。盧雯雯和鄒平學認為大灣區青年交流項目中創新創業類交流項目及政策優惠覆蓋范圍較為狹隘，影響力不足，只能吸引本身有意愿來內地發展的港澳創新創業青年人才，粵港澳三地青年合作創新創業成功案例很少，合作平臺建設亟待完善[9]。丁煥峰和張育廣認為粵港澳大灣區雙創空間建設缺乏協同機制等[10]。王亞煦認為粵港澳大灣區高校跨區域協調治理機制尚未形成，高校眾創空間合作受限[11]。整體來講，大灣區高校帶動產學研合作較弱，高校間合作缺乏戰略聯盟和協調機制，高等教育與產業集群發展嚴重不匹配，未能發揮促進創新發展、產業轉型和經濟發展的作用。

二、粵港澳大灣區雙創教育協同發展的優勢和挑戰

良好的產業基礎和科技創新優勢，有利于區域產學研協同創新。粵港澳大灣區為創新創業人才提供廣闊實踐空間。深圳、東莞、惠州等地有良好的產業基地，“創業者從提出設想到產品面世的速度比硅谷還要快5-10倍，成本則是硅谷的1/5或更少”[12]。大灣區產業體系布局良好，既有高端制造業，也有現代服務業，正在發展戰略新型產業。《2019年全球創新指數報告》顯示粵港澳大灣區擁有全球第二大科技集群，具備良好的創新基礎和活力[13]。大灣區正在建設一條創新資源集聚的科技創新走廊。而且香港高校與內地產業界合作緊密，香港地區2022年有五所大學進入世界100強，基礎研發能力雄厚，目前香港科技大學等院校的很多科技成果在珠三角地區實現轉化，圍繞灣區產業發展，推動高校與產業融合。大灣區是孕育科創文化的搖籃，目前正在建設國際科技中心，提升了區域整體科技創新能力。

盡管粵港澳大灣區具有開展“雙創教育”的良好產業合作基礎、科技創新優勢和政策支持，但另一方面，粵港澳大灣區高校“雙創教育”協同發展仍然存在一些挑戰。三地“制度差異”造成人員、資金、技術、信息等要素自由流動受限，阻礙高校雙創教育協同發展。例如，由于稅收等原因，港澳地區教師不能在內地長期停留。科研經費跨境使用困難，合作項目行政審批程序繁瑣，降低了合作熱情[14]。此外，大灣區創業對港澳青年的吸引力不強。由于制度交易成本較高，公共服務等制約因素導致港澳青年在內地創業就業率不高[15]。港澳學生對大灣區建設存在“冷感”和“被規劃”的消極應對心態[16]。香港雖然擁有優秀的高校和基礎研究平臺，但是香港沒有完整的創投產業鏈，使得很多科技成果很難在香港本地化[17]。香港創業成本高居全球第二，本地缺乏創新產業環境和投資高科技創業企業的風險資本，阻礙創業積極性[18]。這些問題顯示粵港澳三地雙創教育協同機制還未形成。

三、理論基礎：區域創新體系理論

創新對于保持區域經濟競爭力極為重要，比如美國的硅谷和英國的劍橋作為創新高地將其他區域遠遠甩在身后。創新體系以國家、區域、技術、行業劃分，有三大核心要素，即行為主體、網絡和制度。創新體系視角強調這些要素之間的系統性關聯和協同作用。區域創新體系的行為主體包括區域產業和企業，高校、研究機構、知識轉移機構、政策行為主體等。區域創新體系強調高校、產業和政府之間長期系統關系，能在促進區域創新和增強競爭力方面起到戰略性作用[19]。高校為區域發展提供人力資本，也是基礎研發的主要提供者，尤其是產教合作會帶來直接的經濟效益，用創業知識溢出理論和方法將大學和地區的知識投資與每個大學和地區相關的創業活動數量聯系起來，得出大學周圍年輕的高科技公司的數量取決于地區因素和大學產出[20]，通過促進高校與產業之間的合作提升企業的創新能力。Cook提出區域創新系統，大學、企業、科研機構交互作用，系統性學習可以提高區域創新能力[21]。Saxenian比較美國硅谷與波士頓128公路兩個區域的創新優勢，認為完備的創業生態系統是促進區域創業活躍的重要推動力。Dunn研究麻省理工學院的創業環境[22]。Schimidt & Molkentin認為創業教育聯盟(EEC)的建立對區域性大學間創業生態系統的可持續發展很重要[23]。區域創新體系強調空間和區域制度結構的重要性，系統中各層級、要素、種群與物種之間有著復雜的相互作用機制[24]。

因此，區域創新體系作為一種被廣泛采用的有力的分析框架，旨在促進區域創新能力的政策設計。區域創新體系方法不僅能對區域經濟發展情況做出分析，也能對區域經濟發展政策設計和實施進行判斷，是一種強有力的政策分析工具。尤其是中國地域遼闊，國家制定多個區域發展戰略，用區域創新體系方法研究大灣區創新創業協同發展問題似乎最為合適。

本研究的區域創新體系指影響灣區雙創教育協同發展的彼此相互聯系的行動者，包括大學、政策行為主體，企業和產業，其通過多主體協同，如政策協同、校際協同、產教協同融入區域制度環境，為區域開展創新創業活動提供資源交換并相互學習(如圖1所示)。

圖1 粵港澳大灣區高校雙創教育協同發展理論框架

課題組通過對粵港澳大灣區14所高校雙創教育調研，其中包括廣東省8所進入全國創新創業改革示范校，4所香港地區大學和2所澳門地區大學。發放“粵港澳大灣區本科畢業生職業與創業調查問卷”，共回收945份。發現大灣區創新創業教育協同發展的一些問題：三地府際間缺乏實質性制度化雙創政策共享機制，知識鏈與產業鏈聯系不緊密，高校雙創組織機構與政府雙創基地間互動較弱等問題。因此，論文將從雙創政策、校際協同、產教協同三個方面探討雙創教育協同發展進路。

四、影響粵港澳大灣區高校雙創教育協同發展要素分析

(一)粵港澳大灣區雙創教育政策協同

粵港澳大灣區建設是新時代國家推動區域協調發展的重大戰略，其形成不僅具有自下而上與自上而下相結合的雙重特征，而且具有較強的政府規劃性，政府發揮了制度建設的重要作用。從國家、粵港澳三地府際間、省級和市級層面梳理粵港澳大灣區創新創業政策，發現縱向層面政策鏈完備。自2019年以來，國家層面連續出臺有利于大灣區雙創教育的制度文本(見表1)，從國務院到各部委強調協同優化創新環境，從創新區域、創新體系和布局方面支持粵港澳三地建立聯合創新區，建立跨省區教育合作交流平臺，促進港澳青年到大灣區就業創業，這些制度建設是大灣區協同發展的有效保證。其次，粵港澳三地府際間沒有一個明確的創新創業政策，但在歷時十多年的合作框架協議中每年的重點工作都加大了對三地創新創業合作事項的支持與推進。省級層面方面，廣東省在產業政策扶持、科技支撐能力提升、創新創業發展高地和平臺服務建設以及資金支持等方面投入較大精力，支持大灣區“創新創業”教育[25]。“廣東省高校創新創業聯盟”于2016年成立。2017年廣東省教育廳與香港特區教育局、澳門特區高教辦分別簽署了關于加強粵港、粵澳高等教育交流合作的備忘錄。舉辦“打造粵港澳大灣區創新集聚區”的粵港澳合作論壇。自2019年省政府頒布加強港澳青年雙創基地建設實施方案以來，政策落實到地市級層面，各市積極響應國家和省級政府提出的發展要求。廣東省建成“1+12+N”粵港澳創新創業孵化體系，累計孵化港澳項目2300個，吸引港澳青年就業3400人[26]。各市級政府創新制度建設，消除創新創業行政壁壘，營造開放包容的創業環境，吸引港澳青年來灣區創業置業安家。目前，粵港澳大灣區11個城市均建有粵港澳青年創新創業基地，為港澳青年提供了城市群創新創業空間機會。例如，深圳前海青年夢工廠有半數創業團隊為港澳青年，累計獲得融資超過15億元[27]。

表1 粵港澳大灣區創新創業政策

以上從國家—三地府際間—省—市等縱向層面梳理了各層級政府創新創業支持政策，可以看出國家到地方政府均有較強的行政動員能力和有效的組織規劃能力，并對創新創業進行激勵和保障制度設計。從頂層規劃，再到逐層落實和細化，政策鏈完備。但一個重要不足之處是粵港澳三地仍然缺乏明確的“創新創業教育協同發展”政策，為區域府際間留有制度設計空白，各地以地方行政區政策為主，三地缺乏橫向的共享政策機制設計。廣東省雙創政策較為主動和積極，香港和澳門特區的雙創政策具有跟隨性。香港和澳門特區政府在廣東省雙創政策效應的帶動下，加入灣區港澳青年創新創業基地建設。香港特別行政區政府于2019年成立“大灣區香港青年創新創業基地聯盟”，推出資助體驗計劃，支持香港青年到大灣區雙創基地創業。澳門方面，2016年粵港澳機器人創新基地在橫琴·澳門青年創業谷掛牌。2018年澳門首個國家級眾創空間“澳門青年創業孵化中心”啟用。香港、澳門特區政府為拓展發展空間，擴大與鄰近城市的雙創合作，例如“深港澳”合作密切。香港與深圳簽訂《共同推進深港青年創新創業基地建設合作協議》，澳門與深圳簽訂《關于共同推進深圳、澳門青年創業孵化的戰略合作框架協議》等文件。三地橫向比較來說，港澳的雙創教育主要由內地政策帶動。大灣區整體來講，雙創資源流通共享機制缺失，各地存在行政分割與競爭。面臨政府主導與區域治理難以兼容的合作困境，阻礙政府間合作協議實施程度[28]。另外，由于頂層缺乏雙創教育協同發展的共享合作協同機制設計，阻礙創新資源流通[29]。為此需要政策創新，加強粵港澳大灣區雙創教育合作的橫向共享政策機制建設。

(二)粵港澳大灣區校際協同

大灣區高校為滿足學生創業的專業指導均建立雙創組織機構，為大灣區高校雙創教育合作提供組織基礎。這些專業創業機構，如創業中心、創業學院或新型產學研機構，作為追求知識轉移和創業精神培育的重要平臺成為學術界和社會之間溝通的橋梁，實現政產學互動共贏。大灣區內的珠三角九市進入全國首批和第二批“深化創新創業教育改革示范高校”共有8所，均建立了創新創業中心或創業學院。香港和澳門的大學也有獨具特色的創新創業教育機構和平臺，這些組織機構作為大學雙創教育的專門機構驅動雙創教育發展。

調研的14所大灣區各高校均建立各具特色的雙創教育機構，培養具有創新精神和創業能力的人才，但作為雙創組織平臺與外界的聯系和溝通還比較欠缺，存在以下問題：首先，高校間雙創教育合作缺乏戰略聯盟和協調機制，缺乏高校間互聯互通、互學互鑒、共建共享頂層設計。高校創業機構之間缺乏廣泛互動，機構之間的合作還只是鳳毛麟角，盡管有深圳大學和香港理工大學合作共建“大灣區創新研究院”(如表2所示)等，但缺乏更多的校際合作案例。并且大灣區高校創新創業的合作制度供給仍然停留在民間自發的校際之間，還未上升到府際之間的協作制度。例如在校際聯盟方面，2016年“粵港澳高校創新創業聯盟”成立，并設立“國際大學生創業資金”。2018年成立“粵港澳青創聯盟”，2019年成立“粵港澳院士專家創新創業聯盟”，協同粵港澳政、產、學、研、金力量，建設粵港澳雙創人才交流合作平臺。這些聯盟在創業學術交流方面開展了一些活動，但是也往往流于形式，真正的實質性的推動創業課程和師資建設的落地方案并不多。

表2 粵港澳大灣區高校雙創教育機構合作

另外，學校的雙創機構和校外由政府主導建立的雙創基地和企業建立的創業孵化基地之間缺乏合作和共享機制建設。2019年以來政府在大灣區的9個城市均建立的港澳青年創新創業基地，但是政府建立的雙創基地和高校的創業機構之間互動較少。同樣大灣區眾多高科技企業建立了林林總總的創業孵化器，但是高校創業專業機構和企業的孵化器之間互動并不多。因此，高校、政府、企業雖然都建立了雙創教育的專業組織平臺，但是平臺之間缺乏互通互聯共享資源制度設計。

(三)粵港澳大灣區雙創教育與產業協同

2020年粵港澳大灣區高等教育合作文件頒布以來，廣東省政府將深化體制機制改革擺在首位，打通產學研壁壘，加強大灣區高校創新創業交流。港澳方面，香港特區政府于2015年成立香港創新及科技局，負責制定政策，結合政產學研，加快推動香港相關產業發展，推動大學形成聯盟。2009年澳門大學(橫琴)校區建立，其與澳門特區政府設立開放式科研基地、產業園區，將科研成果進行技術轉移及產業孵化。粵港澳三地政策都強調產教融合。

本研究對大灣區高校大學生的創業就業調查中，顯示大學生參加企業的創業活動比例較低(如下頁表3所示)，說明高校雙創教育和企業互動較弱。許多研究表明，舊金山灣區、東京灣地區高校的各種實習項目和專業培訓確保了高校與產業之間的人才轉移，調查中大灣區高校參加產教活動的次數較低(如表4所示)。說明高校在大灣區整個創新生態系統中作用發揮有限，知識鏈與產業鏈、創新鏈結合不緊密。另有對161所粵港澳大灣區高校進行調查，發現跨區域專利流動相對較少，港澳大學轉移、許可的專利數量并不多，與經濟一體化不相匹配[30]。大灣區高校帶動產學研合作較弱，高等教育與產業集群發展嚴重不匹配，未能發揮促進創新發展、產業轉型和經濟發展的作用。高校教授搞研發多以論文專利作為最終目標，造成很多專利只停留在學術層面上，無法發揮他們的社會和經濟價值。并且產學研合作機制不健全，在大灣區內缺乏大學、政府、企業協同的生態體系建設。因此如何建立政府、企業、大學與科研機構的聯盟平臺，實現高等教育與產業集群進行深度融合發展是一個迫在眉睫的命題[31]。

表3 粵港澳大灣區大學生參加產教融合活動

表4 粵港澳大灣區大學生參加產教活動頻次

五、粵港澳大灣區高校雙創教育協同發展路徑

以上從創業政策、校際協同、產教協同三個維度探討了粵港澳大灣區創新創業教育協同發展問題。涵蓋“政府-學校-企業”三個維度，即政策鏈、產業鏈、教育鏈相互協同，構建良好互動的創新創業生態系統。

第一，加強頂層雙創政策在縱向和水平層級的政策協調，完善多層級治理布局，提升政策創新力度，著重建立粵港澳大灣區雙創教育協同發展的橫向共享政策機制。政府作為雙創教育的主推手，加強頂層設計，加快粵港澳大灣區雙創教育的戰略性整體布局。創立協同合作的雙創教育橫向聯系制度，企業-高校-政府形成高效合作機制，減少制度差異對區域合作帶來的不良影響。加強大灣區創新創業教育生態系統建設，實現多主體要素間的協同創新，形成教育鏈-產業鏈-創新鏈互動的產學融創模式，使灣區內各創新主體，如大學、公司、國家實驗室、金融力量、法律服務積極互動。深化學校和企業的合作，著力粵港澳產業基地建設，為港澳青年創業就業提供發展空間，促進產學研轉化。具體創新政策：提高區域研發經費支出，建立研發的稅收補貼計劃，建立公共資助的灣區雙創教育協調機構，提升高校、企業和研究機構的合作頻率。

第二，加強粵港澳大灣區跨界雙創教育組織機構合作。加強校際間雙創組織機構之間的資源共享，建立高校雙創機構與政府雙創基地的制度鏈接。高校雙創機構平臺之間建立資源共享機制，在線上線下課程資源共享、學分互認，實訓基地、師資力量等方面加強合作。加強高校創業學院和政府創業基地之間的互動，形成網絡化互生關系，以創新創業項目驅動，聯合進行人才培養和項目攻關。提升粵港澳大灣區青年產學研活動。完善區域雙創人才激勵制度，提升雙創對港澳青年的吸引力，通過互認學分、課程共享、師資交流等措施促進粵港澳大灣區雙創人才流動[32]。建立創業失敗補償機制等。建設灣區大學集群，加大高校間協作，強化區域合作聯席制度，培養頂尖科研人才和創業實踐人才，使創新研究與創業實踐相互促進，

第三，加強創新創業教育與區域產業協同發展。以產業布局創新創業學科建設，產學良性互動。開展大灣區工業聯盟計劃，成立產學合作辦公室，引入企業導師，共商項目，共建課程、共同指導、共享資源。高校與產業公司合作形成產業創新集群，構建產學研聯盟，推動區域創新創業教育合作事項，建立與產業集群相匹配的創新創業教育集群，發揮高校雙創教育服務社會經濟發展的目的。學校建設技術轉移辦公室，幫助學術研究人員申請專利，與工業界合作實現研究成果的商業價值。加大高校PCT專利的轉化率，增加企業和大學之間的知識流動和交互學習。科技創業是實現經濟內生增長的關鍵，科學技術的通約性，將超越各地制度的時空差異性[33]。提升大灣區高校科學研究與技術創新能力。政產學研協同創新實現知識增值的價值創造過程，各主體間進行分工配合形成有機的創新生態系統。總之，粵港澳大灣區雙創教育未來的發展需要發揮政府間協調機制，構建大灣區雙創教育協同體系，建立高校間、高校與政府和企業間創新創業教育合作平臺，建立高度開放和多元的創新創業體系，培養高質量雙創人才，推進區域雙創教育發展，為大灣區經濟社會創新發展服務[34]。