關于PPP項目管理的思考與建議

汪黎

PPP項目屬于一種公私合營的經營項目模式，其在實施過程中往往將實現政府以及社會資本共贏作為主要目標，是一項由政府部門與社會資本共建的長期穩定的合作方案。通常情況下，PPP項目涉及的投資金額較大，大都是大型公益項目，項目周期相對較長。相較于其他建設項目，PPP項目的優勢主要在于其是唯一一項能夠在當期未形成預算就可以實施的項目，局限性則主要是指項目管理單位想要確保項目能夠順利實施，就必須具備較高的管理水平和實力。

PPP項目簡述

PPP項目的全稱為Public-Private Partnership，其主要是指通過政府部門與社會資本之間的合作，推動某些公共設施建設項目開展的一種運作模式，這同時也是一種新的項目融資模式。PPP項目最初是于1998年在英國被提出并加以運用，并在20世紀80年代初步引入中國，在各項基礎設施建設領域進行了初步的實施，通過對BOT等運作方式的利用，在我國成功建設了一批諸如水廠、電廠、市政橋梁以及高速公路等工程。經歷了30多年的發展，PPP項目在我國的基礎設施建設工作中發揮了十分重要的作用，有效提升了各項基礎設施建設水平。

PPP項目管理的基本模式

一是金字塔型分級管理模式。這類管理模式主要表現為等級劃分較為嚴格、清晰，屬于立體的三角錐結構，其通過多層管理，能夠實現對PPP項目開展過程的全面管理，在實際應用過程中往往劃分為基層、中級、高級三個層級，這也是企業傳統管理模式中的一種常見形式。在金字塔中，各層級都具備相對獨立且完善的規范化管理流程，相關人員需要按部就班地完成自身負責的各項工作，并在企業內部逐步形成一套“高層決策、中層管理、基層執行”的管理方式，確保能夠對PPP項目的開展實施全面管理。但同時，這類管理工作模式也存在一定的負面影響，如：受等級觀念影響，部分基層人員出現問題時很難向中層或高層人員進行反饋，導致部分較為新穎的管理理念和創新思路無法得到有效應用，而高層管理人員已經形成了一套較為完善的管理模式在項目管理過程中缺乏創新。為了改善這一現狀，企業可以根據項目的實際開展需要，不斷提升基層人員的工作地位，使其能夠積極提出創新工作思維，并要求中層管理人員為其創造一定的發展環境，激發各層級人員的工作積極性，促進PPP項目管理工作不斷優化和完善。

二是扁平化圓錐形管理模式。這類管理模式最初是由美國較為知名的管理學家提出的，是一種學習型管理模式。相較于金字塔管理模式，這類管理模式更加注重的是減少管理工作的層級劃分，確保各項管理決策能夠在各部門間及時傳遞，實現企業管理效率的有效提升。在這樣的模式下，項目的管理人員以及基層人員之間不再具有明顯的界限，面對多變的市場經濟形勢采取的管理方式也更為靈活，對于傳統管理模式中人員冗雜、效率較低等問題進行了有效解決，實現了PPP項目各項數據信息傳遞效率的有效提升，確保項目決策更為科學。

三是智慧型管理模式。這類管理模式重點突出以人為本的管理理念，在實際實施過程中融合了一定的西方先進管理思維，并結合我國當前的管理模式，在項目推進過程中將人作為管理工作的重點內容，形成了一套智慧型管理組織，對PPP項目開展的全過程進行管理。智慧型管理模式中的“以人為本”主要是指對于管理人員當前的管理思維、技巧、工具以及項目管理過程中的管理組織結構等方面內容進行不斷完善和優化。PPP項目在實際開展過程中往往會涉及較為復雜的工作內容，而智慧型管理模式的組織結構可以對于各項工作內容中存在的問題進行及時發現，并迅速做出反應，進行有效的解決。當項目管理工作存在某一環節的紕漏時，智慧型管理模式可以對該項紕漏及時填補，并充分調動各部門的主觀能動性，為PPP項目管理工作的開展提供更為優質的服務。

PPP項目管理過程中存在的問題

政府層面

1.未嚴格按照項目合同進行履約

在PPP項目的開展過程中，部分政府部門與項目公司簽訂了合同后，往往未能嚴格按照合同的要求履行，在施工過程中部分施工人員對于合同中作出了明確規定的內容仍然不夠了解，導致項目的實際施工效果與合同約定的效果不一致，在一定程度上損害了政府部門的合法權益。

2.對績效管理工作缺乏重視

績效管理工作能夠對PPP項目的開展起到一定的激勵作用，但當前，政府部門在項目開展過程中，對于績效管理工作仍然缺乏重視，尚未形成完善的績效管理考核體系，且對于考核結果的應用范圍較小，未能將其與獎懲制度相結合，導致績效考核工作的效果較差。

企業層面

1.現有的管理方案不夠完善

當前，PPP項目在實際開展過程中涉及的管理內容較多，一些項目管理部門在對PPP項目進行實際的管理時未能形成完善、合理的管理方案，現有的管理方案在內容上存在設計較為混亂的現象，且對于各部門的工作完成情況未能形成合理的量化指標，導致其在實際的工作開展過程中往往都僅關注自身的工作內容，未能樹立良好的工作目標和策略，項目管理工作應有的效用得不到充分發揮。

2.存在一定的風險

PPP項目在實施過程中可能面臨的風險主要有法律變更風險、投資風險以及融資風險三類。法律變更風險主要是指受到政府、部門等方面的法律以及制度規范的影響，PPP項目的開展范圍、合法性、合同協議以及回報機制等因素發生了一定的變化而導致項目無法正常開展的風險。投資風險主要是指PPP項目實際的開展過程中通常會涉及較大金額的投資，若在這一過程中有關部門未能針對PPP項目的開展設置合理的投資計劃和方案，對于投入的資金缺乏監管，導致后期的項目存在一定的投資風險，項目被迫中止。融資風險則主要是指PPP項目受到金融市場政策缺失。融資方法較為單一等問題的影響，在合同規定的時間內很難實現融資的落實而引發風險，如資金籌措存在一定難度等。PPP項目的一項重要的特點就是在招標階段對某社會資本進行選擇后，政府部門應當與其先行簽訂特許權方面的相關協議，社會資本憑借該協議在約定的期限內完成融資工作，進而使特許經營權盡快生效。

3.PPP項目的信息化建設不夠完善

首先，在信息化技術高速發展的環境下，各PPP項目參與單位為了實現自身管理工作的閉環，都逐步引入了CRM、OA等信息系統對管理工作進行輔助。這雖然在一定程度上提升了各單位整體的信息化水平，但對于項目管理單位信息化平臺的構建造成了一定的困難，很難實現信息平臺的統一管理。

其次，未能形成有效的多端融合。隨著社會的不斷發展，移動設備逐漸在我國的經濟生活中得到了普及，但一些PPP項目的負責人在實際的工作中未能加強對各類移動端設備的應用，對于施工現場人員的實際工作需求缺乏足夠的了解，未能及時配備有關的移動設備，導致PPP項目開展過程中的信息互通渠道有限。

最后，缺乏對各項新技術的應用。近年來，隨著各項新興技術逐步發展和完善，各企業也逐步加強了對信息技術的應用。但一些PPP項目在實際開展過程中，由于管理人員對信息技術缺乏了解，實際的施工過程中仍然采用傳統的管理模式，未能及時引進先進的信息技術手段，導致項目整體的管理工作水平很難得到有效提升。

PPP項目管理的優化措施

政府層面

1.嚴格按照項目合同進行履約

在PPP項目簽訂后，政府部門在履約過程中，應當嚴格按照合同約定的內容進行項目的開展，有效維護政府部門的合法權益，幫助政府部門對項目公司的實際情況具備詳細的了解，并實施有效的監管，以免陷入“難追責”的困境。

2.加強對績效管理工作的重視

政府部門在PPP項目的開展過程中，應當不斷加強對績效管理工作的重視，構建科學的績效管理考核體系，確保其能夠覆蓋至項目開展的各個環節。同時，還應當加強對績效考核結果的應用，將其與年終的考核相結合，并設置一定的獎懲措施，對于較為重要的指標設置一定的獎勵體系，有效提升PPP項目的開展效果。

企業層面

1.制定完善的管理方案

一方面，應當設立一定的階段化管理工作方案，將PPP項目的開展劃分為項目開展前期、開展中期以及項目的竣工三個階段，在前期加強對各項合同以及協議的管理，在中期加強對項目實施過程的管理等。這類管理方式能夠實現各項工作職責的明確劃分和落實，當發現存在不合理的操作問題時，可以有效追責，以免對項目后續的開展質量造成影響。另一方面，應當形成一定的量化管理方案。量化管理方案主要是指將項目管理過程中的各項工作內容盡可能地按照“數量化”的形式進行管理，并準確地分配各項管理內容和職責，形成科學的量化指標，有效提高PPP項目的管理質量。

2.加強對風險的識別

以A企業為例，其在PPP項目的投標環節，通常需要由企業的法務部門根據相關的法律規范，制定法律意見書，針對投標過程中存在的各類法律風險進行預測和防范，并委托事務所的專業人員，針對某些PPP項目交易過程中過于復雜的交易流程和模式進行專門風險分析，盡可能地降低法律風險發生概率。同時，還應當加強對PPP項目各開展階段的管控。在項目識別過程中，應當重點分析PPP項目的需求，明確PPP項目的標的、質量、合同金額等內容。在對PPP項目實施前的準備階段，企業應當對項目的具體情況、風險分配、支付方式、合同、監管模式等各項工作都加強管理，同時加強對投融資活動的管理，確保PPP項目的開展能夠籌集到充足的資金。

3.加強PPP項目的信息化建設

首先，應當建立一套協同的工作平臺。PPP項目的管理單位應當積極構建統一的管理平臺，打破各單位間的信息孤島，在各單位間建立有效的數據接口，實現各項數據信息的良好互通，提高信息共享水平。統一的信息系統的構建，還能夠有效避免各單位數據信息的重復錄入，確保項目的各項數據信息能夠具備較高的準確性和完整性，減少數據錯誤的發生，有效提升PPP項目管理工作效率。

其次，加快多端融合。項目管理部門應當加強對手機、筆記本電腦等移動設備的應用，充分了解其特性，根據現場各施工人員的信息化系統的實際使用需求，配備較為完善的移動設備，并對于不同環境下的具體應用場景進行充分考量。

最后，加強對各項新興技術的應用。項目管理單位想要有效提升自身的管理工作水平，就應當不斷加強對各項新技術的應用，了解其實際的適用范圍，根據不同的項目場景，選擇合適的信息技術進行引用，有效提升PPP項目的整體管理水平。

綜上所述，隨著PPP項目在我國大量實施，其對于我國社會公共服務質量提升的重要性已經得到了初步顯現，但當前，PPP項目管理工作仍然存在一定的問題，嚴重影響了PPP項目在我國全面推進，因此政府部門應當積極加強對PPP項目工作的重視，盡快尋求有效的措施，對PPP項目實施過程中存在的問題進行盡快解決，推動PPP項目自身優勢充分發揮，對我國的現代化建設提供有力支撐。

（作者單位：樅陽縣財政局）