堅持依法治教、依法辦學、依法治校 推進中國特色高校治理體系和治理能力現代化

張永福 陳京京

［摘 要］高校全面推進依法治教、依法辦學、依法治校，是貫徹落實習近平法治思想的必然要求，是優化完善大學內部治理體系、提升大學內部治理能力、健全現代大學制度的路徑依賴。本研究在厘清依法治教、依法辦學、依法治校內涵與邏輯的基礎上，對北京市等8個省市、25所高校法治工作開展深入調研，提出推進中國特色高校治理體系和治理能力現代化建設對策建議。

［關鍵詞］依法治教；依法辦學；依法治校；中國特色；治理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.23.053

［中圖分類號］G642 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）23-0174-05

［收稿日期］2023-06-26

［基金項目］教育部人文社會科學研究項目“我國‘雙一流高校教師評價改革：成效評估、問題剖析、路徑優化”（22XJC880013）；教育部首批新文科研究與改革實踐項目“文科復合型人才培養創新與實踐《國防特色高校新文科復合型人才大類培養模式的創新與實踐》”（2021100083）；2023年度西北工業大學教育教學改革研究項目“新文科建設的困境、基點與實現路徑研究”（2023JGZ30）。

［作者簡介］張永福（1980— ），男，陜西韓城人，碩士，

講師，主要研究方向：高等教育；陳京京（1986— ），女，吉林省吉林市人，博士，講師，主要研究方向：高校治理（通信作者）。

0? ? ?引 言

習近平總書記在全國教育大會上強調“依法治教、依法辦學、依法治校……推動高等學校提高治理體系和治理能力現代化水平”。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”，為高校推進依法治校，提升治理現代化水平提供了重要遵循。黨的二十大明確了堅持全面依法治國，推進法治中國建設。以習近平法治思想為指導，著力破解高校法治工作中存在的法治理念不牢固、校內外治理主體關系未理順以及校內法治體系有待健全等難題，是優化完善高校治理體系、提升治理能力和水平的必然路徑［1］，也是依法治國基本方略的必然要求。

1? ? ?習近平法治思想對高校的理論指導與實踐要求

高校研究和實踐習近平法治思想，就是要把習近平法治思想核心要義與習近平總書記關于教育的重要論述貫通起來，切實把習近平法治思想轉化為加強高校法治工作的理論指導和實踐要求。

1.1? ?理論指導：全面推進依法治教、依法辦學、依法

治校

習近平法治思想的核心要義“十一個堅持”，是高校法治工作的行動指南。結合習近平總書記在全國教育大會上強調的“九個堅持”具體要求，可以將習近平法治思想對我國高校法治工作的理論指導分為三個方面，一是在理念和方式上要求“依法治教”；二是在外部關系上要求“依法辦學”；三是在內部治理方面要求“依法治校”。

1.2? ?實踐要求：提升高校治理體系和治理能力現代化

水平

2020年7月，教育部出臺《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確了高校法治工作的五項重點內容，即對高校法治工作提出了具體的實踐要求：一是構建以章程為核心的規章制度體系，二是完善學校法人治理體系，三是健全師生權益保護救濟機制，四是完善學校法律風險防控體系，五是開展以憲法教育為核心的法治教育。

2? ? ?依法治教、依法辦學、依法治校的內涵與邏輯

2.1? ?概念溯源：依法治教、依法辦學、依法治校的基本內涵

“依法治教”是將法律作為教育領域的最高權威，依據法律管理教育、規范教育行為［2］。其內容主要包括教育立法、教育普法、教育執法、教育司法、教育守法、教育法律監督、教育法律救濟等方面。“依法治教”是高等教育領域踐行“依法治國”的具體行動，依法治教關系到高等教育的質量與公平，關系到師生員工的切身利益，也是推動高等教育可持續發展的必要路徑。全面推進依法治教是貫徹落實習近平法治思想，秉承法治思維、培育法治文化、推進全面依法治校建設的具體舉措［3］。“依法辦學”是指學校依法規范辦學行為，

不僅包含校內辦學行為，也包括學校與政府、社會等外部關系的法治化。“依法治校”聚焦學校內部治理，側重法律、法規、規章在校內得以全面落實，其核心在于落實學校法人地位和辦學自主權，重點在于構建以章程為核心的學校治理規范體系。

2.2? ?邏輯審視：依法治教、依法辦學、依法治校的協調統一

高校法治的邏輯起點是辦學自主權的確認及其外部權力化與內部權利化。“依法治教”在宏觀層面，通過構建教育領域法律體系實現了高校辦學自主權的確認。如《高等教育法》《教育法》確認和賦予高校辦學自主權。“依法辦學”在中觀層面，通過政校間權限分配的法治化，實現外部權力化。高校獨立法人地位逐步強化，政府與高校各行其責，形成良性權限互動與平衡關系。“依法治校”在微觀層面，通過對獨立法人權能的內化，實現內部權利化。

高校法治的邏輯關系是依法治教、依法辦學、依法治校互相依存、良性互動。“依法治教”是“依法辦學”與“依法治校”的前提和基礎。“依法治教”通過立法實現教育領域的全面法制化，使“依法辦學”與“依法治教”實現有法可依。“依法辦學”是“依法治教”與“依法治校”的有效銜接與補充，起到協調二者關系，推進法治工作逐步健全的作用。“依法治校”是實現“依法治教”與“依法辦學”的關鍵，是將法治理念與法律規定全面落到實處的重要環節。

高校法治的邏輯歸宿是推進高校治理體系和治理能力現代化水平全面提升。三者通過依法治理實現高校行政權力與學術權力的平衡與回歸，通過良規善治維護各治理主體的理性訴求，通過主張正義保障各治理主體的權利，維護教育公平與教育秩序。

3? ? ?我國高等教育依法治教、依法辦學、依法治校的現實觀照與調研分析

3.1? ?現實觀照：成效與困境

3.1.1? ?依法治教取得顯著成效

改革開放以來，我國教育法律體系初步建成，高校法治工作取得了顯著成效。黨和國家高度重視教育領域法治工作，全國人大及其常委會先后頒行《學位條例》《教育法》《高等教育法》等法律，初步形成中國特色教育法律法規體系，為依法治教夯實法律基礎。2012年《全面推進依法治校實施綱要》發布，2020年教育部出臺《意見》和《高等學校法治工作測評指標》，對高校法治工作作出全面部署和詳細要求，推動依法辦學和依法治教工作取得了積極進展。

3.1.2? ?依法辦學、依法治校面臨新問題新挑戰

在高等教育實踐中仍然存在法治理念不牢固、內外部治理主體關系尚未理順以及校內法治體系有待健全等困境。隨著高校內外部環境日益復雜，高校面臨的法治問題日益嚴峻。近年來，越來越多的高校訴訟案件逐年增加，面臨越來越多的司法訴訟。例如，一些高校缺乏法治意識，法治能力和水平不足，在決策和管理方面存在任性管理、違法決策等問題，影響到了高校正常辦學，在一定程度上侵犯了師生權益［4］。

3.2? ?調研分析：依法辦學、依法治校典型經驗

本研究對8個省市、25所高校依法辦學、依法治校工作開展情況進行調研，各單位法治工作總體呈現以下特征。

3.2.1? ?法治理念與方式轉變：由“小法務”逐步轉向“大法治”

政府普遍注重強化法治觀念，推動形成“大法治”新格局。如青海省教育廳推動形成政府依法行政、學校依法辦學、教師依法執教、社會依法評價、支持和監督教育的新格局。上海市按照“政府政策引導、高校自主選擇、社會參與評估”的基本原則，引導高校自主明確發展定位，形成政府、高校、社會的良性互動。

高校改變以往法律工作聚焦于訴訟、合同審查等具體法律事務的理念與方式，轉向全面覆蓋學校制度建設、治理體系構建、風險防控、法治教育等方方面面，逐步形成“大法治”工作格局。如清華大學設置獨立法治機構，統籌全校法治工作。學校成立由黨委書記或校長任組長的依法治校工作領導小組、法制宣傳工作領導小組、制度建設工作領導小組統籌協調相關工作。設立法治與法務辦公室作為獨立機構，統籌開展學校法治工作。南京大學推動法治工作融入貫穿辦學治校全過程。制定《規范性文件制定管理辦法》，全面清理學校各項規章制度、管理文件。修訂《書記校長專題辦公會議制度》《工作領導小組議事規則》等，明確黨委、行政、學術委員會、校務委員會等機構的職責權限和議事規則等。

3.2.2? ?治理主體關系轉變：由“政府管理”全面轉向“多元治理、學校自治”

政府轉變角色，推進依法行政，深化教育“放管服”改革。如山東省教育廳簡化優化服務流程，精簡和規范辦事程序，縮短辦理時限，改進服務質量，下放“五權”（研發機構設置權、人才招聘權、職稱評審權、內部薪酬分配權、科技成果轉化收益處置權），建立健全“五項制度”（高校總法律顧問制度、高校法律文書清單制度、法律風險防控制度、重大案件報告和通報制度、高校法治工作組織領導制度），實施政務服務“五度”（大廳服務有“溫度”、網上服務有“速度”、數據賦能有“深度”、簡政放權有“力度”、高校服務有“精度”），推動構建政府、學校、社會之間的新型關系。

高校治理主體包含外部治理主體與內部治理主體兩個方面。一方面高校主動理順與國家和地方的關系，合理劃分權力與責任義務界限。另一方面，高校積極完善內部治理結構，“建設符合高等教育內涵式發展需求的學術體系、管理架構以及決策咨詢機構”［5］理順行政權力、學術權利、師生權利等各方權利關系。如同濟大學成立學校推進治理體系和治理能力現代化建設工作組；制訂行動計劃，明確治理主體，搭建依法治校和制度體系建設總體框架，指導各單位查擺現存制度問題和治理短板，把最受師生員工關注的發展問題、最迫切的利益訴求列入法治建設清單；推進依法治校標準（示范）學院創建工作。

3.2.3? ?校內法治體系轉變：由“零散式”逐步轉為“體系化”

各高校根據上位法要求，構建以章程為“統領”，

嚴謹規范、層級明晰、結構完整的校內規章制度體系。如北京大學出臺規章制度管理辦法，設置專門崗位，對校級規章制度進行合法性審查，并建立規章制度數據庫。上海交通大學完善學校各類管理制度。清理匯編規章制度，設計開發校內規范性文件數據庫，實行規范性文件信息化動態管理。

3.3? ?案例剖析：以西北工業大學法治工作為例

西北工業大學黨委以習近平法治思想為指導，高度重視法治工作，研究制定《關于進一步加強法治工作的實施方案》并將法治工作納入學校年度工作要點，全面推進依法治校。

3.3.1? ?持續完善以章程為核心的規章制度體系

學校開展章程修訂工作，出臺《規章制度管理規定》和《規章制度起草技術規范》，推動構建以章程為核心的規章制度體系，全面梳理校級規章制度并推動“廢改立釋”工作，搭建起學校規章制度體系的“四梁八柱”，進一步落實“依法治教、依法辦學、依法治校”要求，提升學校法治工作水平。

3.3.2? ?推動學校治理水平穩步提升

黨委常委會深入研究學校法治工作，書記、校長擔任推進學校法治工作的第一責任人。修訂《堅持和完善黨委領導下的校長負責制實施辦法》，提升決策的規范性。成立校務委員會，完善學校治理體系。出臺《議事機構管理辦法》，全面梳理規范校級議事機構。嚴格遵照《學術委員會章程》開展工作，明確“推動基層黨委（黨總支）書記進入學術委員會”的要求。

3.3.3? ?健全師生權益保護救濟制度

對教師、學生的處理、處分決定進行合法性前置審查。修訂《學生違紀處分管理辦法》，加強學校法律咨詢中心建設。健全民主參與機制，維護師生合法權益。暢通校園留言板、書記校長信箱、信訪接待等師生員工反映問題渠道，著力解決師生的操心事、煩心事、揪心事，努力提升師生獲得感、幸福感、安全感。完善教師、學生申訴的規則與程序，工會做好涉及教職工合法權益的保護和救濟工作。

3.3.4? ?防范法律風險

學校現有常設性議事機構46個，統籌推進各項跨部門、跨領域的任務。堅持合法性審查制度，覆蓋規章制度、合同文本。嚴格按照學校《合同管理規定》開展合同審查工作。各單位認真梳理廉政風險點，制定防控措施，形成工作清單。

3.3.5? ?加強法治宣傳教育

把學習宣傳憲法擺在普法教育的首要位置，在校院兩級黨委理論中心組織學習年度安排中納入法治內容。學校涌現出一批先進典型、持續開展“翱翔法治大講堂”“憲法宣傳周”系列活動，全方位多層次開展普法宣傳。擬將新修訂的《西北工業大學章程》納入新生入學教育和新入職教職工崗前培訓必學內容。

4? ? ?全面加強法治工作，推進中國特色高校治理體系和治理能力現代化

4.1? ?依法治教：完善中國特色社會主義教育法律法規

體系

習近平總書記指出，要“堅持走中國特色社會主義法治道路，更好推進中國特色社會主義法治體系建設”［6］。因此，在教育領域推進依法治教，就要加強教育領域法治工作頂層設計，從完善教育法律法規，推進教育主管部門依法行政，強化依法治校思維和能力，加強對師生的法治宣傳教育，嚴格對教育領域違法行為的處罰等多方面入手，加快形成教育領域的法律法規體系、法治實施體系、法治監督體系和法治保障體系［7］。這四大體系構成建設中國特色社會主義教育法治體系的具體內容。

4.2? ?依法辦學：以“教育之治”推進“中國之治”

黨的十九屆四中全會明確指出了“教育之治”在“中國之治”中的基礎性、先導性地位：“要全面貫徹黨的教育方針，堅持教育優先發展”。從高等教育外部治理體系來看，“教育之治”需要建立“政府引導+高校自主+社會參與”協作共治模式。從高等教育內部治理體系來看，“教育之治”需要在新時代背景下探索完善“黨委領導下的校長負責制”的內部運行機制，需要不斷探索和創新大學內部管理、師資隊伍建設、學科建設、學生管理與服務、國家交流合作等方面的工作，提升大學核心競爭力和國際影響力，需要對標世界一流大學的同時，保持中國特色［8］。不斷通過高等教育治理體系和治理能力現代化的“中國探索”，推進“中國之治”、彰顯“中國優勢”。

4.3? ?依法治校：全面凸顯高校法治工作的“中國特色”

堅守辦學方向的中國特色。高校要堅持正確的政治方向，堅持將立德樹人的根本任務擺在首要位置，培養德智體美勞全面發展的社會主義事業建設者和接班人。堅持領導體制的中國特色。中國特色的現代大學管理體制即堅持黨委領導下的校長負責制，是我國高校堅持社會主義辦學方向和落實黨的教育方針的根本保障。推進制度體系的中國特色。建立以章程為核心的現代高校制度體系，不能簡單照搬照抄西方大學的經驗。同時以有力的制度執行體系和制度監督體系為保障，確保制度落地見效。

主要參考文獻

［1］田學軍.全面加強法治工作 推進高等學校治理體系和治理能力現代化：在全國高校法治工作會議上的講話［J］. 中國高等教育，2020（23）：4-8，35.

［2］教育政策法規編寫組.教育政策法規［M］.西安：西北大學出版社，2011.

［3］韓英.全力推進依法治教 辦人民滿意的教育［EB/OL］.（2020-04-27）［2022-12-23］.http：//qh.people.com.cn/n2/2020/0427/c182775-33979475.html.

［4］教育部.加強高校法治工作 提升治理能力水平：教育部政策法規司負責人就《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》答記者問［EB/OL］.（2020-07-29）［2022-12-23.］http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202007/t20200729_475696.html

［5］張永福，王宇波，徐永超，等.依法治校視域下我國大學章程修訂工作研究［J］.未來與發展，2022，46（9）：43-49.

［6］習近平.堅持走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設［J］. 求是，2022（4）：4-9.

［7］張文顯.論中國式法治現代化新道路［J］.中國法學，2022

（1）：5-31.

［8］宣勇，伍宸.論高等教育發展的“中國之治”［J］.高等教育研究，2021，42（2）：1-13.