我國中央部門預算執行審計有效性分析

王舒

摘 要：在全面深化改革的推動下，中央部門預算執行審計是發揮人民當家作主，監督權力運行的有效形式之一。預算執行審計在中央部門運行過程中發揮著重要作用，不僅可以有效發現中央部門預算執行過程中存在的短板，還能及時幫助中央部門修正和調整預算執行，全面提高中央部門行政能力。基于此，本文通過對中央部門預算執行審計情況分析，研究提高其有效性的策略。

關鍵詞：中央部門；預算執行；審計工作；有效性

中央部門預算審計一般是國家審計機關依據法律規定集中利用一段時間，對中央國家機關及行政事業單位預算執行情況以及其他必要的財政收支情況進行審查復核，主要核查預算執行有效性、合法性和精確性，及時發現執行中的潛在問題或風險點，并提出修正意見。中央部門預算審計工作是推進行政體制機制改革，進一步完善依法治國，建立現代化治國體系的重要組成部分，我國新頒布的審計法明確了審計機關的工作職責和任務，確保審計工作有法可依。歷經多年的探索和實踐，中央部門預算審計工作已經形成了一套完善的工作模式，由審計署牽頭，派出審計局、特派辦共同開展審計工作，形成了多元化、立體化審計工作體系，全面客觀地對審計單位存在的問題進行分析和研判，充分發揮了審計工作職責，審計成效明顯，社會公眾滿意度極高，因此，深入分析中央部門預算執行審計的有效性對推進行政體系現代化建設具有重要意義。

一、深化中央部門預算執行審計的必要性

（一）全面深化推進中央部門預算執行審計是國家現代化的必然要求

一直以來，我國都在積極探索國家現代化發展道路，審計工作作為推動國家現代化發展的重要組成元素發揮著重要作用，審計工作從誕生至今已有近50年歷史，第一階段從1983年開始，借鑒蘇聯行政管理模式，結合我國實際情況不斷探索優化行政能力，頒布了審計法，開始對各級行政機關財務狀況進行審計，同時關注稅收狀況、物價調整和財務支出，經過一個階段的工作，逐步形成了預算執行審計雛形。

第二階段從1995年開始，國務院發布了《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》，以文件的形式明確了預算執行審計工作的內容和標準，預算執行正式列入審計范圍之內，并為其提供了政策依據。

第三階段從21世紀開始，審計工作范圍、內容和要求基本定型，并形成了與我國國情基本一致的審計工作體系，工作模式不斷創新，尤其對中央部門預算執行情況有了更明確的要求，在推動國家現代化發展中承擔著重要角色。

（二）全面深化推進中央部門預算執行審計是推動經濟社會發展的保障

從國家發展來看，審計是確保國家良性運轉的保障，是維護社會穩定、促進經濟發展的免疫系統，審計工作的本質在于通過專業的技術和科學的方法，對經濟社會運行中的功能部件進行修正、調整。中央機關是國家行政系統的領頭羊，如果中央部門預算執行情況不佳，則會對社會產生較大影響，各級行政機關預算執行都會受到影響。我國現代化建設必須堅持依法治國、依法行政，審計工作能夠幫助政府樹立良好的公信力，提升政務服務能力。中央部門預算執行審計既代表了人民監督中央部門預算執行情況，又代表政府向人民交付答卷，通過審查中央部門預算執行中存在的偏差，研究修正方案，推動國家經濟社會健康發展。

（三）全面深化推進中央部門預算執行審計適應時代發展需要

當前，國內外經濟形勢異常嚴峻，面對霸權主義、帝國主義對我們的經濟封鎖，以及全球性的金融危機，我國政府不斷調整經濟發展方向，擴大內需促進發展，調整結構既是時代發展要求，也是社會進步的必然選擇。審計部門根據國民經濟規劃方向調整審計工作重點，針對結構性調整，重點審計擴大內需項目工程投入，嚴格規范項目推進過程，對中央各部門預算投資分配情況進行階段性審計，確保政策執行方向。通過行之有效的工作舉措切實有效杜絕了違法違規現象出現，在推動經濟發展和民生建設方面均發揮了較大作用。

二、審計對中央部門預算執行的積極影響

（一）問題資金總額明顯下降

通過查閱近10年來中央部門預算執行審計情況進行數據分析，可以明顯發現問題資金的總額呈遞減趨勢下降，尤其是近5年金額變化幅度極大，下降比率超過65%，由此可見，審計工作對中央部門規范預算執行的作用非常明顯。從變化趨勢來分析，審計工作幫助中央部門全面提高了預算執行的科學性。通過切實有效的工作方法，在審計過程中精準發現問題，揭露潛在風險隱患，督促各部門進一步加強預算管理工作，規范預算編制和預算執行，杜絕各類違規行為出現，在整個預算執行的過程中，審計工作既發揮了監督作用，也扮演了修正角色，尤其對預算管理中出現的各類違規行為整改效果明顯。

（二）預算存量資金減少

通過公開的中央部門預算存量資金分析可以看出，近10年來存量資金數量不斷降低，在最新的報告中預算存量資金基本消除，各部門降幅比率均超過200%，資金利用率達到較高水平。雖然受外界因素影響，個別年度存量資金有小幅度變化，但總體趨勢明顯下降。

尤其近三年來，受客觀因素影響，雖然各類基礎設施預算執行浮動較大，但剛性支出不斷提高，整體預算執行情況較好。財政資金是全面提高國家競爭力，促進國民經濟發展的重要保障，預算存量資金越少，則代表中央部門預算執行力度越高，我國財政支出堅持“好鋼用在刀刃上”的原則，不斷提高資金利用率，防止資金浪費，審計工作在其中發揮巨大作用，在促進預算執行和提高資金效益方面均起到了積極意義。

（三）會計核算更加嚴謹規范

審計工作全面加強了中央部門預算管理工作水平，通過會計核算就可以發現的各類財務問題也大幅度減少，尤其近2年來，會計核算過程中發現的問題資金現象基本消失，此種問題曾經是審計工作中經常出現的重點問題之一。審計工作全面提高了中央部門財務管理能力以及預算工作水平，對督促和防范問題出現效果明顯，內部控制水平明顯提高。審計工作在規范會計審核工作中發揮重要作用，各部門針對審計中提出的各類問題積極整改修正，預算執行情況整體向好發展。

三、中央部門預算執行審計的關注點

中央部門預算執行審計對推動依法治國，推進國家治理體系現代化建設作用明顯、效果突出，雖然中央部門預算審計工作從應用推廣至今歷經時間較短，但經過努力已經形成了中國特色預算執行審計工作方式，未來加強中央部門預算執行審計工作是進一步加強中央部門財政經費管理的重點，要特別關注以下三個方面。

（一）加強具體問題具體分析的能力

中央部門預算執行審計對中央部門的預算編制和預算執行情況開展專項核查，圍繞國家大政方針政策制定和落實情況進行監督，由于預算執行過程受地方經濟環境和社會發展大環境影響，可能出現超預算支出范圍或改變預算支出用途等情況，一些重點項目具有時效性，需要在特殊的時間進行列支，如重大設備采購、項目開發、重點項目建設等，以上此類情況不能用常規審計工作思路進行分析，要針對具體問題具體分析，并提出有針對性地調整意見。

（二）強化科學分析與科學研判的能力

當前，我國國民經濟發展速度快，國情復雜，審計工作面臨的問題日新月異，有時會遇到“無據可循”的問題，或處在法律邊界的模糊性問題，這就要求審計部門強化科學分析、科學研判的能力，面對新問題用新方法解決。如預算支出及定額標準有待進一步明確，但是科學的預算支出和定額標準不是一蹴而就的，需要經過大量的實踐，在長期的工作中總結做出，這就需要審計工作不斷創新工作方法，緊跟時代發展步伐，可以查閱往年預算支出項目類型和額度范圍，并結合市場經濟環境進行預估，以此作為參照數值進行審計分析。此外經濟發展的過程中還會出現各類非常規情況，如事業單位開辦經濟實體，針對此類現象的定位和解釋也尚處于邊界模糊區域，投資資金具有多元化特點，但在實際管理中又不能完全脫離事業單位，針對此種情況就要求審計工作人員結合實際深入調查分析，不能簡單定性，既不能“一刀切”也不能“睜一只眼閉一只眼”，否則影響審計工作精度。

（三）加強預算績效審計監督

2018年9月，中共中央、國務院下發《關于全面實施預算績效管理的意見》，強調以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力，同時明確審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督。

對于審計機關而言，要加強對財政資金使用績效和政策實施效果的審計監督，以預算資金管理為主線，按照事先設定的績效管理目標，從項目運行成本、管理效率、履職效能以及社會效應等多個維度，全面衡量部門和單位整體、核心業務實施效果。同時，審計還要著重揭示預算執行過程中，政策未落實、目標未實現、績效效果不佳等突出問題，促進建立完善的績效評價激勵約束機制，提高財政資金使用效益。

四、加強中央部門預算執行審計有效性的途徑

（一）完善審計整改機制和手段

審計是預防和揭露中央部門預算執行中存在短板的有效方式之一，審計工作對于提高國家治理能力和優化行政服務水平具有重大意義，強有力的審計問責機制可以防止同類問題出現，可以按照審計出現的問題屬性進行劃定，分為典型性問題、非典型問題等，對于重復性出現的典型性問題要加大整改力度，必要時應交相關部門配合處置。要將審計工作與人事考察、職稱評定、績效考核等方面掛鉤，切實發揮審計震懾作用。

要建立多元化審計工作模式，創新審計手段，一方面要打破部門之間的界限，提高不同部門之間的合作，形成部門聯動，對于審計中發現的問題涉及其他部門要積極配合整改；另一方面要把控整改的過程，對于典型性問題或特殊問題，要明確整改的期限，確保不再出現，如遇整改周期較長的問題，要建立跟蹤檢查機制，及時回訪、及時調度，確保整改落實到位。

（二）建立審計跟蹤檢查制度

要根據審計問題明確跟蹤內容，被審計部門要根據審計結果中提出的問題清單逐一做出糾正措施方案，要積極采納審計部門意見，及時報告審計問題糾錯過程和結果。要建立審計跟蹤檢查機制，審計機關要督促被審計單位及時修正問題，審計工作是持續性工作，整改也要貫穿其中，可以在審計工作中進行及時修正，審計完成后還要再次進行整改檢查。審計機關依據被審計部門工作實際情況，可以成立整改專項小組，負責審計過程中發現的問題整改情況跟蹤，通過對審計意見和整改結果跟蹤比對，評估審計效果，值得注意的是，在審計結果整改跟蹤過程中，要參考往年審計結果和整改情況，重點對重復性問題進行審查，并針對非客觀因素影響出現的問題加大處罰力度。

在跟蹤檢查的過程中，可以通過實地檢查、書面材料檢查、會議座談、調取相關材料等方式綜合審查，審計中可以聯動紀委、國資委、稅務局、公檢法等部門組織聯席會議進行研討分析。

（三）統籌審計資源發揮審計監督合力

審計機關應認真貫徹落實習近平總書記關于審計工作的重要講話和指示精神，通過加強對審計項目的組織方式統籌整合，積極推進政策跟蹤審計、經濟責任審計、財政審計“三大板塊”審計項目，審計組織方式“兩統籌”，實行上下級聯動，合理組織“大兵團作戰”模式，實現“一審多項”“一審多果”“一果多用”，從而提高審計效率，更好發揮審計監督職能。

（四）建立大數據審計模式

通過引進和開發云技術、區塊鏈技術等方式，實現審計人員云端對中央部門預算數據統計分析，打破時空限制，實現審計精準化，達到審計工作介入預算編制和預算執行整個過程。

目前，預算執行審計主要是事后審計，對預算編制和預算審批的審計力度還不夠，預算執行審計是全過程性工作，提前介入有助于預算編制得更科學，預算審批得更嚴謹。審計機關要實現對本級預算執行、決算草案和一級預算單位每年審計，就必須依托大數據審計，建立并有效利用大數據審計平臺，加強對審計人員大數據審計培訓力度，增強大數據審計能力。

同時加強審計信息化建設，為數據采集、數據分析、數據安全性管理提供保障。按照“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的大數據審計方式，設立數據分析組和現場核查組，數據分析先行，發現疑點線索再現場核查取證，從而實現預算執行審計全覆蓋。

綜上所述，中央部門預算執行審計是推動國家治理體系現代化建設的重要保證，在經濟社會高速發展的時代背景下，要通過完善審計整改機制和手段、建立審計跟蹤檢查制度、統籌審計資源發揮審計監督合力、引進電子信息技術建立大數據審計模式等途徑全面提高審計工作有效性。

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（作者單位：中國法學學術交流中心）