金融賦能“兩山”轉(zhuǎn)化的路徑研究
——以安吉“兩山銀行”為例

2023-04-05 02:25:16□樓成

山西農(nóng)經(jīng) 2023年2期

□樓成

（中共安吉縣委黨校，浙江湖州 313300）

1 相關(guān)研究背景

習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的重要理念揭示了人與自然、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的辯證關(guān)系和內(nèi)在規(guī)律?！熬G水青山”和“金山銀山”是資源環(huán)境生態(tài)屬性和經(jīng)濟屬性的形象表達，如何在保持自然資源生態(tài)價值的基礎(chǔ)上，將自然資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)，并發(fā)揮其經(jīng)濟價值是踐行“兩山論”的核心所在?！皟缮姐y行”就是促成經(jīng)濟生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟化并實現(xiàn)兩者有效“轉(zhuǎn)化”的重要手段和操作平臺。一方面，通過采取分散輸入、集中輸出模式，將自然資源變成金融資本，從而達到生態(tài)資源的保值增值，引導(dǎo)經(jīng)濟主體追求和積累生態(tài)資本，形成重視生態(tài)保護的社會價值導(dǎo)向。另一方面，通過對既有生態(tài)產(chǎn)品的價值量化與信用錨定，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品與其他各類消費產(chǎn)品的自由兌換，真正開啟“兩山”交易通道，完成綠水青山生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的雙重實現(xiàn)，走向“綠水青山就是金山銀山”的終極歸宿。

作為“兩山”理念的誕生地和綠色發(fā)展的先行地，安吉縣始終處在“兩山轉(zhuǎn)化”的先行行列。2020 年4 月24 日，安吉縣人民政府印發(fā)《關(guān)于印發(fā)安吉縣“兩山銀行”試點實施方案的通知》（安政發(fā)〔2020〕11 號），標志著安吉“兩山銀行”成立。安吉“兩山銀行”實際為安吉兩山生態(tài)資源資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（以下簡稱縣級“兩山銀行”），為安吉縣城投集團全資一級子公司，注冊資本6 億元，通過“政府主導(dǎo)、國企運營、社會參與”的形式，負責(zé)安吉“兩山銀行”平臺搭建和后期運營。這是國內(nèi)第一家以“兩山”命名的綠色金融類機構(gòu)，隨之在浙江、福建、江西等地迅速涌現(xiàn)多家“兩山銀行”，其屬性、功能目前主要側(cè)重于生態(tài)資源的整合與策劃經(jīng)營，尚處于起步探索階段。

國際上生態(tài)銀行比較普遍，其功能定位相對單一和清晰。主要有濕地緩解銀行、森林銀行、土壤銀行、水銀行等。國內(nèi)的生態(tài)銀行類型主要有安吉“兩山銀行”、福建“生態(tài)銀行”、江西“資溪銀行”、麗水“生態(tài)銀行”等。根據(jù)國內(nèi)外生態(tài)銀行的發(fā)展看，主要概括有以下兩點。從產(chǎn)生背景來看，生態(tài)銀行主要是出于保護自然資源和合理配置自然資源的目的而產(chǎn)生。從運作方式來看，政府通過搭建生態(tài)資產(chǎn)交易平臺，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品，使之進入市場體系經(jīng)營流通，充分調(diào)動各方社會資本參與，提高生態(tài)產(chǎn)品的補充供給能力，促進生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展雙向增益。政府在其間承擔(dān)了銀行設(shè)立審核、信息化監(jiān)管、補償監(jiān)測等重要職責(zé)，確保交易順暢、規(guī)范化運行。

國內(nèi)關(guān)于“生態(tài)銀行”的相關(guān)研究較少，近年來隨著“兩山銀行”的興起開始逐漸增多，理解也不盡一致。研究方向主要有兩個側(cè)重點。一方面是重點關(guān)注生態(tài)資源的資產(chǎn)屬性，側(cè)重平臺轉(zhuǎn)化交易的制度創(chuàng)新。比如，崔莉（2019）[1]認為，“生態(tài)銀行”即是自然資源運營管理平臺；王繼文（2020）[2]認為，“生態(tài)銀行”是將現(xiàn)代金融理念、運作模式與以綠水青山為標志的生態(tài)資源保護和開發(fā)有效結(jié)合起來，推進建立生態(tài)資源資產(chǎn)化、資本化運營的模式。徐幸（2020）[3]認為，“兩山銀行”是一項系統(tǒng)集成的改革創(chuàng)新，即組建一個專業(yè)運營機構(gòu)、建立一套支撐服務(wù)體系、完善一套市場監(jiān)管制度、推進一系列涉及生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建一項共建共享機制。另一方面是重點關(guān)注生態(tài)資產(chǎn)的金融屬性，側(cè)重生態(tài)資源信用價值體系的整體性構(gòu)建。比如，孫萬和阮陲靈（2020）[4]認為，“生態(tài)銀行”旨在將亟待活化的集體林權(quán)資產(chǎn)進行金融授信、抵押信貸、農(nóng)企股權(quán)化上市，最終充實中國經(jīng)濟治理的貨幣發(fā)行、國債增發(fā)的“綠色資產(chǎn)”標的，完成生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，達成生態(tài)資本深化，以實現(xiàn)貨幣換錨。前者立足當(dāng)下，體現(xiàn)務(wù)實性和操作性；后者立足長遠，更具前瞻性和根本性[5]。

2 安吉“兩山銀行”運行現(xiàn)狀評析

安吉“兩山銀行”運行構(gòu)架為縣鄉(xiāng)“總行+分行”的兩級運營平臺，承擔(dān)資源評估、項目招引、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)權(quán)交易、融資擔(dān)保、生態(tài)修復(fù)六大職能，主要對低效開發(fā)經(jīng)營林地、農(nóng)村閑置宅基地、村集體閑置經(jīng)營性建設(shè)用地等重點資源開展分級分類管理，實現(xiàn)生態(tài)資源的高效利用和項目的有序開發(fā)。安吉“兩山銀行”成立以來，針對當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化通道不多、質(zhì)效不高，生態(tài)補償難、生態(tài)紅利共享難等新問題，圍繞生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)這一核心職能，探索具有安吉特色的“銀行化”路徑，招引項目24 個，落地轉(zhuǎn)化22 個，為村集體經(jīng)濟增收1 800 萬元，為村民提供就業(yè)崗位2 160 余個。

2.1 “銀行化”推進的經(jīng)驗與成效

一是以資源重塑拓寬價值轉(zhuǎn)化通道[6]。立足“中國竹鄉(xiāng)”第一縣的資源稟賦和當(dāng)前竹林利用率低效益滑坡的現(xiàn)實，搭建全國首個縣級兩山竹林碳匯收儲交易平臺，實現(xiàn)竹林碳匯交易變現(xiàn)，促進山區(qū)農(nóng)民增收。按獲得原CCER 市場認證的每公頃毛竹林5.85 t/年固碳能力為核準標準，全縣梳理核準可收儲竹林面積9 493 hm2、需改造提升竹林面積約1.5 萬hm2，全域竹林年碳匯量可達34 萬t。出臺《開展綠色金融改革創(chuàng)新推進竹林碳匯交易試點的實施意見》，依托“兩山銀行”打造的竹林碳匯收儲交易平臺，推動金融機構(gòu)創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品服務(wù)，激發(fā)企業(yè)購碳需求，促進碳匯交易外循環(huán)。

二是以數(shù)字賦能提升價值轉(zhuǎn)化質(zhì)效。協(xié)同自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境等15 個部門和所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，打通自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、項目全生命周期管理等11 個數(shù)源系統(tǒng)，歸集山、水、林、田、湖、宅基地等181 項資源數(shù)據(jù)及108 項規(guī)劃數(shù)據(jù)，形成包含生態(tài)資源管理圖、運營管理平臺、招商推介平臺等“一圖五平臺”的“兩山銀行”生態(tài)資源綜合管理系統(tǒng)，打造生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)特色應(yīng)用場景。搭建數(shù)字化平臺，在零散資源整合開發(fā)的基礎(chǔ)上提升核心生態(tài)資源價值。安吉白茶產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)模塊通過大數(shù)據(jù)分析強化監(jiān)測預(yù)警，推進精細化生產(chǎn)，提升成茶品質(zhì)，將涉及安吉白茶的經(jīng)營主體、生產(chǎn)要素、烘干加工、白茶交易等信息數(shù)據(jù)統(tǒng)一賦碼鏈接，提升安吉白茶品牌溢價。2021 年，安吉白茶產(chǎn)值超31 億元，品牌價值達45.17 億元，同比分別提升12.4%、8.5%。

三是以生態(tài)補償促進“兩山”良性互動。根據(jù)《生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范陸域生態(tài)系統(tǒng)》等標準，完成整縣域、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及抱竹山莊、五谷豐登等7 個項目GEP 值的核算。根據(jù)GEP 測算結(jié)果，綜合考慮生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性等因素，探索實施差異化考核獎補。依托“兩山銀行”探索打造用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等二級市場交易平臺，拓展交易領(lǐng)域。梯次構(gòu)建反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益價值的市場交易規(guī)則，引導(dǎo)高耗能企業(yè)、規(guī)上企業(yè)等重點行業(yè)企業(yè)節(jié)能減排。撬動各類資金投入生態(tài)保護和修復(fù)，推動綠水青山持續(xù)供給更多生態(tài)產(chǎn)品，探索循環(huán)發(fā)展。

四是以聯(lián)盟共建加快推動共同富裕。通過項目開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式，引導(dǎo)企業(yè)、村集體、村民加入“兩山銀行”小聯(lián)盟。探索形成“村集體+公司+農(nóng)場”“公司+村民”“多村聯(lián)創(chuàng)”等不同的生態(tài)資源項目開發(fā)模式，以“兩入股三收益”構(gòu)架農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)機制，推動農(nóng)民拿薪金、收租金、分股金并行。攜手湖州市其他區(qū)、縣成立“兩山銀行”聯(lián)盟，謀劃邊界聯(lián)合開發(fā)、資源統(tǒng)籌共謀、項目聯(lián)合推介、平臺互聯(lián)共融、產(chǎn)業(yè)互鏈互補。以普惠共享、共同富裕為落腳點，推動經(jīng)驗樣本復(fù)制推廣，形成“兩山銀行”大聯(lián)盟?！皟缮姐y行”實踐做法列入省推進長三角一體化發(fā)展第一批“最佳實踐”名單。安吉縣作為“兩山銀行”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制改革創(chuàng)新的縣級主要申報單位，獲省改革突破銅獎。

2.2 “金融化”面臨的問題與不足

一是生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)邊界模糊，盤活使用堵點多。資源流轉(zhuǎn)必須以清晰的產(chǎn)權(quán)界定為前提，否則難以實現(xiàn)對資源權(quán)益的合理分配，也就達不到“兩山銀行”建設(shè)的規(guī)模效應(yīng)。目前，生態(tài)資源仍存在所有者不清晰、邊界模糊以及農(nóng)村閑置低效宅基地盤活利用制約因素較多等問題。生態(tài)資源以集體林地為例，各地普遍存在證地不符、一地多主、地類交叉、面積重疊、原權(quán)利人失聯(lián)等歷史遺留問題。農(nóng)村閑置農(nóng)房存在較高的盤活利用價值，但是由于法律政策地位不明確，導(dǎo)致利用這部分閑置的宅基地較為困難。同時，部分偏遠區(qū)域宅基地分散、利用低效、基礎(chǔ)設(shè)施配套成本高，但是開展搬遷工作需要大量資金和要素保障，而且隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，政策處理成本不斷上升。此外，生態(tài)產(chǎn)品價值確權(quán)也缺乏上位法，比如調(diào)節(jié)服務(wù)類固碳、水源涵養(yǎng)等，確權(quán)交易存在許多盲點堵點。

二是生態(tài)價值評估缺乏科學(xué)統(tǒng)一標準，實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化難。目前，關(guān)于生態(tài)產(chǎn)品價值評估，各界尚未形成公認、精準的評估框架，生態(tài)產(chǎn)品的統(tǒng)計和監(jiān)測體系不健全。以安吉縣為例，由于缺少行業(yè)標準，在評估生態(tài)資源及閑置資產(chǎn)價值時，大多只能考慮資源的天然價值和人工成本，在評估閑置資產(chǎn)價值時主要參照市場房屋征遷、傳統(tǒng)資產(chǎn)評估方式等，不可避免地忽略了代際補償價值和外部補償價值。

三是基層探索缺乏要素保障，改革突破權(quán)限弱。數(shù)據(jù)資源方面，在推進“兩山銀行”過程中，資源摸底是基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)支撐是核心。目前，各地第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)、大花園、GEP 核算等相關(guān)數(shù)據(jù)開放時間不一致，導(dǎo)致基層生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化速率滯緩。以國土資源數(shù)據(jù)為例，目前安吉縣公布、使用的仍是第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，由于該數(shù)據(jù)基于2007—2009 年國土調(diào)查情況，與現(xiàn)實發(fā)展已有較大出入，使得基層在排摸生態(tài)資源時需花費較大精力核準。生態(tài)資源使用方面，“兩山銀行”旨在“智慧盤點”綠水青山基礎(chǔ)上，將生態(tài)生產(chǎn)力具體轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力，但仍有大量生態(tài)資源受資源屬性和地域?qū)傩杂绊?，縣級在開發(fā)、使用上仍存掣肘，造成利用率不高。人才資源方面，“兩山銀行”運營內(nèi)容涉及生態(tài)資源管理、生態(tài)資產(chǎn)評估、生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)項目招商、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等多方面內(nèi)容，對運營者的綜合素質(zhì)也提出了較高要求。近年來，安吉縣不斷釋放政策紅利，增強引才“磁力”，但在人均收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育醫(yī)療、社會保障等方面仍與周邊杭州、湖州等城市存在現(xiàn)實差距，對于這類兼具生態(tài)資源管理、空間規(guī)劃、招商運營等綜合性業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才吸引力有限。

3 安吉“兩山銀行”金融化探索的建設(shè)性思考

一是完善“兩山銀行”架構(gòu)體系，發(fā)揮統(tǒng)籌優(yōu)勢。當(dāng)下，“兩山銀行”概念和實體在各地日益普及，需要從省級層面加強頂層設(shè)計，精準劃分省內(nèi)各“兩山銀行”職能，明確各地領(lǐng)辦任務(wù)，因地制宜打造“一地一品”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。同時，著眼長三角一體化發(fā)展及省內(nèi)結(jié)對幫扶工作，以湖州市“兩山銀行”聯(lián)盟為基礎(chǔ)，推進省內(nèi)、國家級聯(lián)盟成立，以資源共享、信息互通、管理互鑒、優(yōu)勢互補放大“兩山銀行”最大生態(tài)效應(yīng)。內(nèi)部管理體系則要借鑒商業(yè)銀行模式設(shè)立專家常駐委員會、大數(shù)據(jù)中心、生態(tài)開發(fā)中心、資產(chǎn)評估中心、研發(fā)中心、村鎮(zhèn)交易中心、風(fēng)險防控中心等部門，構(gòu)建完整嚴密的運行體系。

二是加大“兩山銀行”要素支持力度，促進深度轉(zhuǎn)化。在未來推進“兩山轉(zhuǎn)化”的過程中，充分發(fā)揮政府對公共資源的掌控效應(yīng)，通過全域生態(tài)空間治理，調(diào)度引導(dǎo)核心資產(chǎn)布局，把資本配置到最有利于整個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的方向上。通過市場性資產(chǎn)的空間騰挪，帶動資本在全域高效流動。在這個生態(tài)空間布局過程中，城鄉(xiāng)資源的自由調(diào)配、順暢流轉(zhuǎn)顯得尤為重要。建議出臺省級支持“兩山銀行”建設(shè)的政策方案，在探索創(chuàng)新、區(qū)域合作、權(quán)限開放等方面，鼓勵應(yīng)放盡放、先試先行，尤其要加強各部門、系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享及高效對接，提升“兩山銀行”整體決策和轉(zhuǎn)化率。

三是完善生態(tài)產(chǎn)品價值核算應(yīng)用機制，提升信用等級。全面總結(jié)各地各領(lǐng)域GEP 核算實踐，從省級層面統(tǒng)一對生態(tài)產(chǎn)品的概念、范圍和價值的認識。進一步加強理論和方法研究，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值核算應(yīng)用體系，對一級水源保護地等重點生態(tài)功能區(qū)，對生產(chǎn)資源限制開發(fā)區(qū)域，加快完善多元生態(tài)補償機制，按照分區(qū)分類分級原則加大補償力度。探索竹林碳匯、水權(quán)、排污權(quán)等生態(tài)資源重點指標交易，建立跨區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價值占補平衡機制。

四是深化生態(tài)資源相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度改革，確保流通順暢。一方面，持續(xù)深化農(nóng)村土地改革制度。在完成農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證的前提下，探索農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房“三權(quán)分置”改革，加快推進農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)不動產(chǎn)權(quán)頒證工作。另一方面，在加快建立自然資源資產(chǎn)全面調(diào)查、動態(tài)監(jiān)測的基礎(chǔ)上，明確森林、草地、濕地、耕地、水流、海域以及重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)等自然資源要素產(chǎn)權(quán)。探索建立生態(tài)保護修復(fù)產(chǎn)權(quán)激勵機制，完善有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的財政稅收制度和綠色金融政策。