基于居住權視角下我國住房租賃市場制度的探析

宋逸庭

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030）

引 言

國家統計局2021年5月發布的第七次全國人口普查結果顯示，全國人口中，人戶分離人口約為4.93億人，與第六次人口普查相比，人戶分離人口增加了88.52%，其中市轄區內的流動人口約為3.76億人，較2010年增長192.66%。隨著人戶分離和流動人口的規模大幅度的上升，極大地催生了住房租賃的需求，我國住房租賃市場的規模也日益擴大。據自如研究院等機構發布的《2021中國城市租住生活藍皮書》，預計2030年中國租房人口將達到2.6億，住房租賃市場規模近10萬億元。面對如此龐大的租賃需求，我國政府以保障全體人民最基本的居住權為目標，從土地供給、戶籍制度、信貸保障等方面不斷出臺各項政策制度，推進我國租賃市場的健康良性發展。雖然制度的不斷出臺，改善了我國部分租賃市場的不良現象，但相較于許多發達國家，我國住房租賃市場的發展仍有較大的提升空間，筆者將從居住權視角出發，結合我國住房租賃制度的演變和發展中產生的問題進行分析，對未來住房租賃市場的發展提出解決路徑及方法。

一、居住權的概念內涵

“居住權”從其字面上來看，就是享有居住行為的權利。最早在1948年《世界人權宣言》的第25條中提道：“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務……”這其中首次明確了居住權是基本人權的重要組成部分，并且明確了居住權的主體是所有人群主體。在1981年的《住宅人權宣言》中，將“享有良好環境，適宜于人類的住所”確認為“所有居民的基本人權”，再次明確了居住權是基本人權的一部分。1997年，我國簽署加入了《經濟、社會及文化權利國際公約》（以下簡稱《公約》），該《公約》是由聯合國大會在1966年頒布并于1976年實施的，在《公約》中的第11條中寫道：“……各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件……”該《公約》中提到了“獲得適度住房的權利”，其認為適度的住房不僅僅包括適當的遮風避雨的獨立場所，同時也要有適當的安全性保障、適當的基礎設備配套、力所能及可以負擔的房屋租金等。

對于居住權的內涵進行進一步梳理，可以明確其主要的范疇，其包括了安全宜居的居住空間、適當便利的居住環境及穩定安心的居住秩序。安全宜居的居住空間主要指的是住宅本身在服務、材料、基礎設施等方面需要滿足居住者安全、衛生、舒適等需求，避免建筑材料有害、房屋結構不穩定、衛生環境堪憂等情況的發生。適當便利的居住環境主要指的是居住地點周邊的環境應該具有適當便利的公共服務供給，如學校、醫院、交通等，方便滿足居住者就業、學習、看病等基本的需求，也可提供娛樂文化等配套的適度供給，滿足居住者的精神文化需求。穩定安心的居住秩序主要是指在住房權益以及個人權益上要有所保障，比如在住房使用權的保障上，首先，要確保的是制度的設計應保障各類居住主體免受強制驅逐，即房屋居住者被迫離開其居住的場所，流離失所，明確居住者具有房屋的使用權利。其次，要保障居住者免遭騷擾等安全性的人身保障。再次，要保證弱勢群體獲得適當居住權的個人權益。最后，在經濟上要匹配適合的居住成本，如較為便宜的租金或者相應的居住補貼等。

二、我國住房租賃制度的初始供給及演變

改革開放前，我國逐步推進土地國有化，這也導致個人不能自主進行房屋的建設，使得我國的住房投資嚴重不足。為了幫助國民解決住房不足的問題，國家或者單位開始統一建造公共住房，城鎮職工只需要繳納少量的租金便可以入住，這就是計劃經濟時代我國的公共住房租賃制度。但是在住房分配的過程中，也存在著分配不均和分配不公的問題，如不同單位提供的公共住房數量不均等，導致并非人人能夠得到住房分配的機會；其次，單位內部職位較高的領導層會享有優先分配的權利，也體現了住房分配的不公平性。改革開放后，全國開始著手住房制度改革，各地開展各項政策制度的試點工作，主要的改革舉措有成本價售房、三三制售房、提租補貼等舉措。但這些舉措最終由于居民收入低下、政府財政緊張等原因難以繼續推進。

到了20世紀90年代，國務院相繼頒布了《關于繼續積極穩妥進行城鎮住房制度改革的通知》（國發〔1991〕30號）、《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》（國發〔1991〕73號），文件提出要有計劃、有步驟地提高公有住房的成本租金、將公房的實物福利分配轉變為貨幣分配制度，由住戶通過買賣或者租賃的方式，取得房屋的所有權或者使用權等。1994年，國務院又下發了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，文件強調了要全面推行住房公積金制度，并繼續推進租金改革、穩步出售公有住房，政府開始鼓勵住房私有化。為了支撐住房租賃市場的有序發展，1995年建設部頒發了《城市房屋租賃管理辦法》，明確了關于租賃住房、租賃合同、當事人的權利與義務等方面的管理辦法。1998年7月，國務院又下發了《進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確停止住房實物分配，并逐步實行住房分配貨幣化，這標志著福利分配住房的時代結束，住房市場化全面起步。同時，該文件也提出了“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”，根據家庭收入的不同實行不同的公房策略，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。這也是政府開始為不同群體實行差異化住房策略的開端。

進入21世紀，國家對于公共租賃住房的關注度日益上升，相繼頒布了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）、《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號），這些文件主要針對部分大中城市租金上漲過快、租賃住房供給結構性矛盾突出的現象，目的是著重解決城市中等偏下收入群體的住房需求。為進一步統一管理公共租賃市場，2013年住建部、發改委等多部門進一步加強對公共租賃住房和廉租住房的管理，并實行并軌運行機制，健全了房屋的定價機制，規范了租賃市場的管理，進一步覆蓋到低收入人群的住房租賃需求。

在公共租賃住房制度不斷推進和調整的同時，政府也認識到了住房租賃市場的重要性，2016年國務院下發了《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，提出了“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系”。文件明確要培育市場租賃住房的供應主體，引導房地產開發商、租賃中介機構規范開展和發展租賃業務，其中也提到了“非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關規定申領居住證，享受義務教育、醫療等國家規定的基本公共服務”。自此之后，黨的十九大提出了“讓全體人民住有所居”的目標，在其后幾年，相繼在全國的一、二線城市探索住房租賃市場的發展試行，努力解決大量流動性人口在城市的居住問題。同時在政策支持下，北京、上海等城市也涌現出大批的住房租賃性企業，如蛋殼公寓、城家、自如、旭輝領寓等。2021年，伴隨著住房租賃市場供求結構性矛盾愈發突出，國務院印發了《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，針對新市民、青年人等群體的住房困難問題，明確了保障性住房面積、土地、財稅、金融支持的政策，因地制宜地實現供需匹配。

通過以上對住房租賃市場制度的介紹與分析，可以發現，我國住房租賃制度最初受到居民收入及政府財政的制約，從而導致被迫轉型，從住房福利分配向住房市場化發展。隨著住房市場化的全面開展，地方政府依靠土地使用權出讓、房屋買賣等迅速獲得資本積累，經濟得以快速增長，緩解了地方財政的壓力，所以效益不高的住房租賃市場并未引起地方政府的重視。隨著城市住房矛盾的加劇，居高不下的房價帶動租賃市場租金的大幅上漲、城市人口的劇增等原因讓社會對于住房問題的關注度保持高位，政府不得不直面問題，不斷出臺住房租賃市場政策，解決居民居住難的問題。但在政策的持續推進中，原有的問題以及一些繼發問題持續出現，如租賃關系不穩定、住房有效供給不足、租金居高不下、居住權益不平等、長租公寓等租賃機構監管不力等問題層出不窮，不斷驗證和考驗制度的有效性和執行性。

三、居住權與住房租賃制度

從居住權的視角出發，能發現我國住房租賃制度還存在著一些問題。

首先，從安全宜居的居住空間來看，我國大部分的住房租賃供給主要是市場性租賃住房，這些租賃性住房最初主要來源于房改后的原有公房及部分城中村、城郊居民改建的房屋，這些房屋的特性是居住空間廚衛多戶共用，安全及舒適性較差，租賃對象往往是城市務工人員等低收入群體。而從制度轉向市場化運作后，政府更傾向于房屋買賣而非租賃，對于租賃市場的不重視也造就了前期住房租賃市場的住房居住空間的供給僅僅為了滿足基本的“吃、住、睡”的居住需求。隨著租賃市場需求群體的變化，如租賃群體轉變為畢業生、青年人等，為了吸引人才、解決居住問題，政府出臺了一系列保障宜居的政策，在此催動下，除了一些城中村、偏遠郊區等地方的房屋質量還有待提高，住房租賃市場整體房屋的質量、衛生等情況都有所提升。但是，值得注意的是，在居住空間的供給上，仍存在需求端和供給端在租賃面積、戶型、租金等方面的不匹配。從需求端來看，青年人、城市務工人員需要租金更為低廉的小戶型住房，而以個人租賃為主的供給端通常提供的是大戶型的住房，這就導致“群租”問題始終存在。雖然近年來隨著相關政策出臺，已打擊了大部分的“群租”現象，但是問題的根源不解決，就杜絕不了此類現象。而“群租”類現象也會為居住空間帶來衛生、安全等方面的隱患，這也與“安全宜居的居住空間”背道而馳，不能保障居民基本的居住權。

其次，從適當便利的居住環境來看，一方面，目前的保障性租賃住房、廉租房、公租房等大多分布于城市的郊區區位，離市中心距離較遠，且多數居住小區周邊交通、學校及醫療等配套尚不健全，離宜居樂業的居住環境還具有一定的差距。另一方面，政策的出臺也引導了許多城市對于保障租賃住房的建設工作，就北京、上海等地保障性租賃住房的規劃來看，雖然區位相對不具優勢，但是未來規劃的公共服務供給配套還是具有一定的完備性。以上海的保障性租賃供給為例，上海在“十四五”期間計劃籌措保障性租賃住房47萬套以上，其中80%分布于五大新城等相對偏遠的區位，從六大保障性住房基地的規劃來看，基本都規劃了學校、醫院、社區商業等配套。政策的出臺雖然看到了政府對于住房租賃市場的重視，但也能看到目前的供給還遠遠不足，上海目前吸引了1 047萬的外省流動人口，政府僅憑自身的力量還不足以覆蓋所有人群。同時，這些保障性租賃住房居住周邊的公共服務設施規劃落實的數量和質量是否能有效滿足居住者的需求還有待時間的驗證。

最后，從穩定安心的居住秩序來看，最急需解決的還是租賃者權益保障的問題，目前租賃住房群體的權益仍受到損害，主要存在以下問題：第一，中介機構、長租公寓等市場主體的霸王條款。隨著“蛋殼公寓”等長租公寓的相繼暴雷，也發現了部分的租賃市場企業對于租賃者制定了許多不公平的租賃條款，如租賃繳付期限長、退租困難、設置隱形條款，使承租人遭受了巨大的經濟損失，尤其是對于中低收入的租賃群體傷害更大。第二，租賃關系不穩定。房東等房屋供給者時常突然中止合同，進行房屋買賣等，措手不及的斷租讓租賃者往往無所適從，又將面臨重新選址看房的漫長過程，增加了時間和經濟成本。第三，租賃者無法享有本地戶籍人員的公共服務供給。許多城市落戶政策門檻較高，非本地戶籍的租賃群體往往會面臨家中子女就學困難或者就學成本偏高的難題，以及看病住院等醫療成本的不均等，無形中也提高了租賃家庭的生活成本。第四，租金成本上漲。房租隨著市場經濟的運行每年呈現上升的趨勢，許多住房供給者會增加房屋租金，上漲幅度超過了租賃群體力所能及的范圍。

四、結論與建議

居住權是基本人權的重要組成部分，基于對居住權內涵的解讀，其包括安全宜居的居住空間、適當便利的居住環境及穩定安心的居住秩序，這三者缺一不可。政府肩負保障居民居住權的重大責任，住房租賃制度的出臺和推行便是政府不斷履責的重要體現，從政策的演變來看，我國住房租賃制度的發展朝著“讓全體人民住有所居”的目標曲折前進，雖然已經取得了階段性的成果，但仍存在著一些問題亟待解決，為此建議可從以下幾方面的解決路徑入手。

（一）引導市場性租賃企業，提高租賃供給數量，優化房屋供給結構

從制度出臺的成效來看，政府重房屋買賣輕租賃市場的導向有所轉變。政府開始從自身出發，不斷提供保障性租賃住房、廉租房等多類型的租賃住房。但僅僅通過政府的供給途徑并不能大幅解決城市流動性人口的住房問題。更多的還需要依靠市場性的專業機構及企業共同參與，有效提高租賃住房數量的供給。同時，市場化租賃企業更能敏銳洞察市場的需求，根據需求提供匹配租賃群體需求的有效供給，如白領青年匹配小戶型、高品質的公寓，畢業生匹配通勤方便、租金便宜的小戶型房間，通過市場化的運作來優化整體的住房供給結構。

（二）運用財稅政策鼓勵租賃雙方，促進租金成本下行

由于目前城市中較大比例的租賃供給來自個人，因此建議政府能夠出臺相應的財政補貼政策，如為鼓勵個人房屋租賃供給者（房東）降低租金，可以針對租房供給者實施個人所得稅專項抵扣；針對租房者可以簡化公積金申請手續及提取流程，鼓勵提取公積金來支付租金等，或者采取房租補貼等形式，降低租賃成本的同時也能提升城市對于外來人員的吸引力。

（三）逐步實現租購同權，提升租賃者享受公共服務供給的權益

首先，隨著城市人口的不斷增加，政府首先需要增加公共服務供給的投入，從數量和質量上保證公共資源的充分性。其次，在外來人員落戶、子女就學、就醫保障等方面，要采取循序漸進的方式，先保障適度的公共服務供給，如讓租賃家庭子女先有學上，再推進就近上學和上好學校的問題。最后，逐步優化各大城市的落戶標準，讓租房可落戶也能成為現實，這對“租購同權”也將起到更為積極的推進作用。