基于居住權(quán)視角下我國住房租賃市場制度的探析

宋逸庭

（上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

引 言

國家統(tǒng)計局2021年5月發(fā)布的第七次全國人口普查結(jié)果顯示，全國人口中，人戶分離人口約為4.93億人，與第六次人口普查相比，人戶分離人口增加了88.52%，其中市轄區(qū)內(nèi)的流動人口約為3.76億人，較2010年增長192.66%。隨著人戶分離和流動人口的規(guī)模大幅度的上升，極大地催生了住房租賃的需求，我國住房租賃市場的規(guī)模也日益擴(kuò)大。據(jù)自如研究院等機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2021中國城市租住生活藍(lán)皮書》，預(yù)計2030年中國租房人口將達(dá)到2.6億，住房租賃市場規(guī)模近10萬億元。面對如此龐大的租賃需求，我國政府以保障全體人民最基本的居住權(quán)為目標(biāo)，從土地供給、戶籍制度、信貸保障等方面不斷出臺各項(xiàng)政策制度，推進(jìn)我國租賃市場的健康良性發(fā)展。雖然制度的不斷出臺，改善了我國部分租賃市場的不良現(xiàn)象，但相較于許多發(fā)達(dá)國家，我國住房租賃市場的發(fā)展仍有較大的提升空間，筆者將從居住權(quán)視角出發(fā)，結(jié)合我國住房租賃制度的演變和發(fā)展中產(chǎn)生的問題進(jìn)行分析，對未來住房租賃市場的發(fā)展提出解決路徑及方法。

一、居住權(quán)的概念內(nèi)涵

“居住權(quán)”從其字面上來看，就是享有居住行為的權(quán)利。最早在1948年《世界人權(quán)宣言》的第25條中提道：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)……”這其中首次明確了居住權(quán)是基本人權(quán)的重要組成部分，并且明確了居住權(quán)的主體是所有人群主體。在1981年的《住宅人權(quán)宣言》中，將“享有良好環(huán)境，適宜于人類的住所”確認(rèn)為“所有居民的基本人權(quán)”，再次明確了居住權(quán)是基本人權(quán)的一部分。1997年，我國簽署加入了《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》），該《公約》是由聯(lián)合國大會在1966年頒布并于1976年實(shí)施的，在《公約》中的第11條中寫道：“……各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件……”該《公約》中提到了“獲得適度住房的權(quán)利”，其認(rèn)為適度的住房不僅僅包括適當(dāng)?shù)恼陲L(fēng)避雨的獨(dú)立場所，同時也要有適當(dāng)?shù)陌踩员Ｕ稀⑦m當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)備配套、力所能及可以負(fù)擔(dān)的房屋租金等。

對于居住權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行進(jìn)一步梳理，可以明確其主要的范疇，其包括了安全宜居的居住空間、適當(dāng)便利的居住環(huán)境及穩(wěn)定安心的居住秩序。安全宜居的居住空間主要指的是住宅本身在服務(wù)、材料、基礎(chǔ)設(shè)施等方面需要滿足居住者安全、衛(wèi)生、舒適等需求，避免建筑材料有害、房屋結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定、衛(wèi)生環(huán)境堪憂等情況的發(fā)生。適當(dāng)便利的居住環(huán)境主要指的是居住地點(diǎn)周邊的環(huán)境應(yīng)該具有適當(dāng)便利的公共服務(wù)供給，如學(xué)校、醫(yī)院、交通等，方便滿足居住者就業(yè)、學(xué)習(xí)、看病等基本的需求，也可提供娛樂文化等配套的適度供給，滿足居住者的精神文化需求。穩(wěn)定安心的居住秩序主要是指在住房權(quán)益以及個人權(quán)益上要有所保障，比如在住房使用權(quán)的保障上，首先，要確保的是制度的設(shè)計應(yīng)保障各類居住主體免受強(qiáng)制驅(qū)逐，即房屋居住者被迫離開其居住的場所，流離失所，明確居住者具有房屋的使用權(quán)利。其次，要保障居住者免遭騷擾等安全性的人身保障。再次，要保證弱勢群體獲得適當(dāng)居住權(quán)的個人權(quán)益。最后，在經(jīng)濟(jì)上要匹配適合的居住成本，如較為便宜的租金或者相應(yīng)的居住補(bǔ)貼等。

二、我國住房租賃制度的初始供給及演變

改革開放前，我國逐步推進(jìn)土地國有化，這也導(dǎo)致個人不能自主進(jìn)行房屋的建設(shè)，使得我國的住房投資嚴(yán)重不足。為了幫助國民解決住房不足的問題，國家或者單位開始統(tǒng)一建造公共住房，城鎮(zhèn)職工只需要繳納少量的租金便可以入住，這就是計劃經(jīng)濟(jì)時代我國的公共住房租賃制度。但是在住房分配的過程中，也存在著分配不均和分配不公的問題，如不同單位提供的公共住房數(shù)量不均等，導(dǎo)致并非人人能夠得到住房分配的機(jī)會；其次，單位內(nèi)部職位較高的領(lǐng)導(dǎo)層會享有優(yōu)先分配的權(quán)利，也體現(xiàn)了住房分配的不公平性。改革開放后，全國開始著手住房制度改革，各地開展各項(xiàng)政策制度的試點(diǎn)工作，主要的改革舉措有成本價售房、三三制售房、提租補(bǔ)貼等舉措。但這些舉措最終由于居民收入低下、政府財政緊張等原因難以繼續(xù)推進(jìn)。

到了20世紀(jì)90年代，國務(wù)院相繼頒布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》（國發(fā)〔1991〕30號）、《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》（國發(fā)〔1991〕73號），文件提出要有計劃、有步驟地提高公有住房的成本租金、將公房的實(shí)物福利分配轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿欧峙渲贫龋勺敉ㄟ^買賣或者租賃的方式，取得房屋的所有權(quán)或者使用權(quán)等。1994年，國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，文件強(qiáng)調(diào)了要全面推行住房公積金制度，并繼續(xù)推進(jìn)租金改革、穩(wěn)步出售公有住房，政府開始鼓勵住房私有化。為了支撐住房租賃市場的有序發(fā)展，1995年建設(shè)部頒發(fā)了《城市房屋租賃管理辦法》，明確了關(guān)于租賃住房、租賃合同、當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)等方面的管理辦法。1998年7月，國務(wù)院又下發(fā)了《進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確停止住房實(shí)物分配，并逐步實(shí)行住房分配貨幣化，這標(biāo)志著福利分配住房的時代結(jié)束，住房市場化全面起步。同時，該文件也提出了“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”，根據(jù)家庭收入的不同實(shí)行不同的公房策略，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。這也是政府開始為不同群體實(shí)行差異化住房策略的開端。

進(jìn)入21世紀(jì)，國家對于公共租賃住房的關(guān)注度日益上升，相繼頒布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建保〔2010〕87號），這些文件主要針對部分大中城市租金上漲過快、租賃住房供給結(jié)構(gòu)性矛盾突出的現(xiàn)象，目的是著重解決城市中等偏下收入群體的住房需求。為進(jìn)一步統(tǒng)一管理公共租賃市場，2013年住建部、發(fā)改委等多部門進(jìn)一步加強(qiáng)對公共租賃住房和廉租住房的管理，并實(shí)行并軌運(yùn)行機(jī)制，健全了房屋的定價機(jī)制，規(guī)范了租賃市場的管理，進(jìn)一步覆蓋到低收入人群的住房租賃需求。

在公共租賃住房制度不斷推進(jìn)和調(diào)整的同時，政府也認(rèn)識到了住房租賃市場的重要性，2016年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，提出了“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系”。文件明確要培育市場租賃住房的供應(yīng)主體，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)商、租賃中介機(jī)構(gòu)規(guī)范開展和發(fā)展租賃業(yè)務(wù)，其中也提到了“非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國家規(guī)定的基本公共服務(wù)”。自此之后，黨的十九大提出了“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)，在其后幾年，相繼在全國的一、二線城市探索住房租賃市場的發(fā)展試行，努力解決大量流動性人口在城市的居住問題。同時在政策支持下，北京、上海等城市也涌現(xiàn)出大批的住房租賃性企業(yè)，如蛋殼公寓、城家、自如、旭輝領(lǐng)寓等。2021年，伴隨著住房租賃市場供求結(jié)構(gòu)性矛盾愈發(fā)突出，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，針對新市民、青年人等群體的住房困難問題，明確了保障性住房面積、土地、財稅、金融支持的政策，因地制宜地實(shí)現(xiàn)供需匹配。

通過以上對住房租賃市場制度的介紹與分析，可以發(fā)現(xiàn)，我國住房租賃制度最初受到居民收入及政府財政的制約，從而導(dǎo)致被迫轉(zhuǎn)型，從住房福利分配向住房市場化發(fā)展。隨著住房市場化的全面開展，地方政府依靠土地使用權(quán)出讓、房屋買賣等迅速獲得資本積累，經(jīng)濟(jì)得以快速增長，緩解了地方財政的壓力，所以效益不高的住房租賃市場并未引起地方政府的重視。隨著城市住房矛盾的加劇，居高不下的房價帶動租賃市場租金的大幅上漲、城市人口的劇增等原因讓社會對于住房問題的關(guān)注度保持高位，政府不得不直面問題，不斷出臺住房租賃市場政策，解決居民居住難的問題。但在政策的持續(xù)推進(jìn)中，原有的問題以及一些繼發(fā)問題持續(xù)出現(xiàn)，如租賃關(guān)系不穩(wěn)定、住房有效供給不足、租金居高不下、居住權(quán)益不平等、長租公寓等租賃機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力等問題層出不窮，不斷驗(yàn)證和考驗(yàn)制度的有效性和執(zhí)行性。

三、居住權(quán)與住房租賃制度

從居住權(quán)的視角出發(fā)，能發(fā)現(xiàn)我國住房租賃制度還存在著一些問題。

首先，從安全宜居的居住空間來看，我國大部分的住房租賃供給主要是市場性租賃住房，這些租賃性住房最初主要來源于房改后的原有公房及部分城中村、城郊居民改建的房屋，這些房屋的特性是居住空間廚衛(wèi)多戶共用，安全及舒適性較差，租賃對象往往是城市務(wù)工人員等低收入群體。而從制度轉(zhuǎn)向市場化運(yùn)作后，政府更傾向于房屋買賣而非租賃，對于租賃市場的不重視也造就了前期住房租賃市場的住房居住空間的供給僅僅為了滿足基本的“吃、住、睡”的居住需求。隨著租賃市場需求群體的變化，如租賃群體轉(zhuǎn)變?yōu)楫厴I(yè)生、青年人等，為了吸引人才、解決居住問題，政府出臺了一系列保障宜居的政策，在此催動下，除了一些城中村、偏遠(yuǎn)郊區(qū)等地方的房屋質(zhì)量還有待提高，住房租賃市場整體房屋的質(zhì)量、衛(wèi)生等情況都有所提升。但是，值得注意的是，在居住空間的供給上，仍存在需求端和供給端在租賃面積、戶型、租金等方面的不匹配。從需求端來看，青年人、城市務(wù)工人員需要租金更為低廉的小戶型住房，而以個人租賃為主的供給端通常提供的是大戶型的住房，這就導(dǎo)致“群租”問題始終存在。雖然近年來隨著相關(guān)政策出臺，已打擊了大部分的“群租”現(xiàn)象，但是問題的根源不解決，就杜絕不了此類現(xiàn)象。而“群租”類現(xiàn)象也會為居住空間帶來衛(wèi)生、安全等方面的隱患，這也與“安全宜居的居住空間”背道而馳，不能保障居民基本的居住權(quán)。

其次，從適當(dāng)便利的居住環(huán)境來看，一方面，目前的保障性租賃住房、廉租房、公租房等大多分布于城市的郊區(qū)區(qū)位，離市中心距離較遠(yuǎn)，且多數(shù)居住小區(qū)周邊交通、學(xué)校及醫(yī)療等配套尚不健全，離宜居樂業(yè)的居住環(huán)境還具有一定的差距。另一方面，政策的出臺也引導(dǎo)了許多城市對于保障租賃住房的建設(shè)工作，就北京、上海等地保障性租賃住房的規(guī)劃來看，雖然區(qū)位相對不具優(yōu)勢，但是未來規(guī)劃的公共服務(wù)供給配套還是具有一定的完備性。以上海的保障性租賃供給為例，上海在“十四五”期間計劃籌措保障性租賃住房47萬套以上，其中80%分布于五大新城等相對偏遠(yuǎn)的區(qū)位，從六大保障性住房基地的規(guī)劃來看，基本都規(guī)劃了學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)商業(yè)等配套。政策的出臺雖然看到了政府對于住房租賃市場的重視，但也能看到目前的供給還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，上海目前吸引了1 047萬的外省流動人口，政府僅憑自身的力量還不足以覆蓋所有人群。同時，這些保障性租賃住房居住周邊的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃落實(shí)的數(shù)量和質(zhì)量是否能有效滿足居住者的需求還有待時間的驗(yàn)證。

最后，從穩(wěn)定安心的居住秩序來看，最急需解決的還是租賃者權(quán)益保障的問題，目前租賃住房群體的權(quán)益仍受到損害，主要存在以下問題：第一，中介機(jī)構(gòu)、長租公寓等市場主體的霸王條款。隨著“蛋殼公寓”等長租公寓的相繼暴雷，也發(fā)現(xiàn)了部分的租賃市場企業(yè)對于租賃者制定了許多不公平的租賃條款，如租賃繳付期限長、退租困難、設(shè)置隱形條款，使承租人遭受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，尤其是對于中低收入的租賃群體傷害更大。第二，租賃關(guān)系不穩(wěn)定。房東等房屋供給者時常突然中止合同，進(jìn)行房屋買賣等，措手不及的斷租讓租賃者往往無所適從，又將面臨重新選址看房的漫長過程，增加了時間和經(jīng)濟(jì)成本。第三，租賃者無法享有本地戶籍人員的公共服務(wù)供給。許多城市落戶政策門檻較高，非本地戶籍的租賃群體往往會面臨家中子女就學(xué)困難或者就學(xué)成本偏高的難題，以及看病住院等醫(yī)療成本的不均等，無形中也提高了租賃家庭的生活成本。第四，租金成本上漲。房租隨著市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行每年呈現(xiàn)上升的趨勢，許多住房供給者會增加房屋租金，上漲幅度超過了租賃群體力所能及的范圍。

四、結(jié)論與建議

居住權(quán)是基本人權(quán)的重要組成部分，基于對居住權(quán)內(nèi)涵的解讀，其包括安全宜居的居住空間、適當(dāng)便利的居住環(huán)境及穩(wěn)定安心的居住秩序，這三者缺一不可。政府肩負(fù)保障居民居住權(quán)的重大責(zé)任，住房租賃制度的出臺和推行便是政府不斷履責(zé)的重要體現(xiàn)，從政策的演變來看，我國住房租賃制度的發(fā)展朝著“讓全體人民住有所居”的目標(biāo)曲折前進(jìn)，雖然已經(jīng)取得了階段性的成果，但仍存在著一些問題亟待解決，為此建議可從以下幾方面的解決路徑入手。

（一）引導(dǎo)市場性租賃企業(yè)，提高租賃供給數(shù)量，優(yōu)化房屋供給結(jié)構(gòu)

從制度出臺的成效來看，政府重房屋買賣輕租賃市場的導(dǎo)向有所轉(zhuǎn)變。政府開始從自身出發(fā)，不斷提供保障性租賃住房、廉租房等多類型的租賃住房。但僅僅通過政府的供給途徑并不能大幅解決城市流動性人口的住房問題。更多的還需要依靠市場性的專業(yè)機(jī)構(gòu)及企業(yè)共同參與，有效提高租賃住房數(shù)量的供給。同時，市場化租賃企業(yè)更能敏銳洞察市場的需求，根據(jù)需求提供匹配租賃群體需求的有效供給，如白領(lǐng)青年匹配小戶型、高品質(zhì)的公寓，畢業(yè)生匹配通勤方便、租金便宜的小戶型房間，通過市場化的運(yùn)作來優(yōu)化整體的住房供給結(jié)構(gòu)。

（二）運(yùn)用財稅政策鼓勵租賃雙方，促進(jìn)租金成本下行

由于目前城市中較大比例的租賃供給來自個人，因此建議政府能夠出臺相應(yīng)的財政補(bǔ)貼政策，如為鼓勵個人房屋租賃供給者（房東）降低租金，可以針對租房供給者實(shí)施個人所得稅專項(xiàng)抵扣；針對租房者可以簡化公積金申請手續(xù)及提取流程，鼓勵提取公積金來支付租金等，或者采取房租補(bǔ)貼等形式，降低租賃成本的同時也能提升城市對于外來人員的吸引力。

（三）逐步實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)，提升租賃者享受公共服務(wù)供給的權(quán)益

首先，隨著城市人口的不斷增加，政府首先需要增加公共服務(wù)供給的投入，從數(shù)量和質(zhì)量上保證公共資源的充分性。其次，在外來人員落戶、子女就學(xué)、就醫(yī)保障等方面，要采取循序漸進(jìn)的方式，先保障適度的公共服務(wù)供給，如讓租賃家庭子女先有學(xué)上，再推進(jìn)就近上學(xué)和上好學(xué)校的問題。最后，逐步優(yōu)化各大城市的落戶標(biāo)準(zhǔn)，讓租房可落戶也能成為現(xiàn)實(shí)，這對“租購?fù)瑱?quán)”也將起到更為積極的推進(jìn)作用。