基層事業單位預算績效管理現狀及對策探析

徐 峰

（鹽城市城鄉建設與園林科學研究所，鹽城 224000）

引 言

從2011年開始，我國相繼制定并出臺了《財務支出績效評價管理暫行辦法》《預算法》《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，使得財政預算績效管理逐漸得到了各級政府的關注與重視，構建全面、全過程、全過程的預算績效評價系統已經是必然趨勢。實施預算績效管理不僅是順應我國現代化國家治理體系與治理能力的基本要求，同時也是保障基層事業單位各項工作順利開展的重要手段。因此，做好基層事業單位的預算績效管理工作顯得至關重要。

一、基層事業單位實施預算績效管理的意義

首先，在實施預算績效的過程中，基層機構經常會采取建立績效目標和績效考核的方法來進行財務審計和考核。這樣既可以使單位的財政預算控制達到最佳狀態，又可以有效地促進資源的分配。

其次，預算績效的高低直接影響著基層事業單位的財務工作的質量，因此建立健全的預算管理體系和工作程序，既能提高單位內部人員的財務管理意識，又能有效地推進單位的活動開展。

最后，要切實加強對預算績效的監管，加強對績效的監控、評價和信息披露，增強對政府績效的監管和責任，進而促進單位的財政撥款利用效率。

二、基層事業單位預算績效管理的現狀

（一）預算績效管理意識薄弱

近幾年，各地政府都根據自身所在地區的實際情況陸續制定并實施了《全面實施預算績效管理的實施意見》。但是在實踐中，基層機構對預算管理工作存在著很大的欠缺，需要對預算管理工作加以重視。

對預算工作的認識不夠透徹，所以始終未能構建起適合自身單位發展的預算績效管理流程與實施細則。少數單位沒有單獨的財務部，使得一些單位的負責人把預算工作當成了財政工作，導致基層事業單位的預算績效管理仍然停留在傳統預算理念當中，并未考慮到將單位預算與績效管理進行有效結合，所以造成單位在運行期間沒有與之相對應的管理流程與細則作為支撐。

（二）預算績效目標和指標設定的不合理

隨著預算績效管理理念的提出和實施，基層事業單位不得不要求預算部門在秉持“一上”原則的基礎上，上報單位的績效目標，當出現績效目標與要求相違背的情況時，預算是無法完成上報的，這樣的規定幫助基層事業單位的領導者逐漸意識到了績效的重要性。但績效目標與績效管理長期未受到應有的重視，導致單位在設定預算指標時沒有可持續的標準體系及評價指標作為參考，缺乏可供參考的標準體系與評價指標。

同時，各單位的財會工作人員不了解本職工作的具體情況，與各部門之間的交流出現了一些問題，造成了業績目標的制定與預期不符，目標的完整性、適當性和關聯性都達不到預期。因為不同的項目具有各自的特征，體現出的內容也各不相同，所以如果業績指標的設定過于簡單，定性和定量過多，在業績評估中就難以起到應有的效果。加上企業設置績效目標的目的就是完成預算上報，并未結合單位的實際情況與業務特點展開分析，導致最終的評價結果不具備真實性。

（三）預算績效評價方法不科學

基層事業單位的相關工作人員在進行預算績效評價時受到知識限制，所以很難對單位的支出情況展開多維度的績效評價，無法對單位的整體支出或者項目支出做出多維度績效評價，再加上長久以來受傳統的財政觀念影響，認為業績評估是一項很容易完成的工作，只要對其進行審計就可以了，卻忽略了單位經濟效益、社會效益、生態效益、客戶滿意等問題。

同時，基層事業單位所采取的績效評價方法缺乏一定的科學性與靈活性。僅使用電話回訪、問卷調查這樣的形式，評價方式較為單一，不僅增加了單位評價人員的工作量，也會造成評價數據的不準確。

（四）預算績效編制不合理

目前部分基層事業領導和相關工作人員對預算績效管理的參與程度和積極性都相對較低，甚至認為預算管理工作就是財務部門的工作，從而造成了單位內部的預算編制不夠精細。同時，在基層事業單位中一直存在重視分配、輕視管理，重視收入、輕視支出，重視使用、輕視績效的管理理念，導致基層事業單位預算編制情況與績效管理工作開展難度較大。并且還有一部分事業單位，不僅領導人員對預算績效管理不重視，包括除財務部門以外的其他各職能部門也都沒有意識到預算績效管理的重要性，導致各項預算申報都不符合實際，而單位的預算績效管理效果也不理想。依賴財務部門閉門造車式的預算編制現象，很難從多個維度對單位的各項業務活動進行審視，造成績效管理與實際工作脫節的現象，不能實現預算績效管理的全方位、全過程、全覆蓋。

（五）預算績效管理缺少監督機制

目前事業單位的預算績效管理仍然是由財務人員進行負責，但事業單位中的財務人員職位僅為一般工作人員，所以在各部門預算績效管理上很難進行有效協調，間接導致以單位財務部門為主導的預算績效管理工作無法在短時間內取得實質性的效果。并且因基層事業單位對預算績效的關注度不足，與之配套的監管制度未能得到完善，在一定程度上限制了預算績效管理作用的有效發揮。此外，單位內部缺少健全的監督機構。對于預算執行而言，其執行效果的好與壞取決于單位對執行過程的監督，但目前仍然有很多單位尚未成立獨立的審計部門，即使已經設置審計部門的，也因為缺乏有效的監管而使預算執行過程缺乏約束。

（六）預算管理的執行力度不足

從現階段基層事業單位的預算執行情況來看，預算責任執行始終未能得到有效的落實，并且在執行過程中隨意性較大，臨時性支出較多。造成此類現象的原因有很多。

第一，未形成健全的預算執行責任制度。在基層事業單位中，上到預算單位負責人，下到具體經辦人員，都沒能將責任落實到人，導致問題出現時無法展開有效定位。

第二，缺少科學合理的績效考核制度。單位未將預算績效考核納入單位整體考核體系當中，導致單位相關人員缺少對預算績效執行的重視，工作積極性不高，存在預算支出隨意性。

第三，缺乏行之有效的績效獎懲制度。單位對預算資金使用用途的監管力度不足，防范預算執行風險的措施不多，且當發生相關問題時，對相關人員的懲罰只是走形式、走過場，起不到從根本上改變執行力度不足的作用。

三、基層事業單位實施預算績效管理的措施

（一）加強對預算績效管理的重視

首先，要真正地加強對預算績效的認識，必須在各部門進行廣泛的組織和教育，使每個部門的工作人員都具備一定的財務管理能力，從而使其從觀念上更加注重預算績效的工作。

其次，單位領導層需要及時更新觀念，糾正錯誤理念，形成“財務工作可以請別人做，但績效管理必須親自抓”的工作觀念，并科學合理地應用績效評價結果，將預算績效管理的權威性樹立起來。

再次，機構要定期組織有關部門進行預算業績專題討論會，以厘清責任。比如，財政部門負責編制和協調預算，業務部門負責填報業績指標，跟蹤評價，各級領導負責審計和監管。在各部門協同配合下，實現了部門的績效管理。

最后，按照《全面實施預算績效管理的實施意見》，制定符合本部門的具體要求的績效管理制度、程序和制度，從制度上對其進行管理，從而提高單位的績效管理效能與水平。

（二）設定可行的績效目標及績效指標

設定可行的績效目標與績效指標是提高基層事業單位預算績效管理的重要手段。

一方面，要主動參與財務或績效評估的專項培訓，加深對績效目標和績效指標的認識，并從績效目標、效益指標、產出指標和滿意指標等方面進行全面的認識。為后續績效工作的順利開展奠定良好的理論基礎。同時，還要立足于單位的特點與性質基礎上展開利弊分析，聽取專家的建議，形成適合自身單位的評價指標體系與考核標準。

另一方面，必須保證績效目標的指向明確且合理可行，并從時效、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、滿意度等多個維度展開逐一細化，除必須使用的定性表述外，還需要盡可能展開定量表述。但必須指出，業績指數的設置必須具備一定的可操作性，能夠抓住要素并分清主次，科學細化量化，這樣既能夠反映出項目的評價內容，也能夠將其特點呈現出來，便于評價人員數據信息收集工作的順利開展。

（三）制定科學合理的績效評價方法

首先，在基層機構所采用的績效評估方式與考核的內容密切關聯。比如，將單位的產出指數用定量的數字表示，而有關的數據可以通過金融體系的方式獲得，也可以通過財務報表的方式獲得。同時，通過電話、問卷和訪談等方式獲得滿意的評價，并根據有關的標準和規范進行電話調查和問卷調查，保證搜集到的資料具有客觀、全面的特點。

其次，科學運用現代評估手段，利用“一網通辦”的信息系統對各部門的業務和工作人員的滿意度進行統計，既能有效地提高企業的工作質量，又能減少企業的評估費用。在有需要的時候，引進第三方的業績評估組織，吸取和借鑒其先進的業績評估思想，并對其合理利用，從而為機關下一年的績效目標申報提供參考，促進事業單位績效跟蹤與績效評價工作的順利進行。

（四）細化預算編制流程

加強領導干部對財務工作的認識是目前基層事業單位的首要任務。需要在單位內部建立一個專門的預算委員會，委員會需要按照預算工作部署要求，完成各部門的崗位設置與人員配置，以此來保證預算編制、執行及評價等工作崗位相互分離。事業單位需要對預算的編制流程進行細化分解。

第一，由單位預算管理委員會牽頭確定單位下一年度預算目標。

第二，由各業務部門提交項目的預算方案，同時附以翔實的項目績效目標。

第三，由財務部門負責編報工作，對各業務部門所提交的預算方案進行審核，待審核匯總后提出單位的總體預算方案和整體支出績效目標，交由預算委員會審議，然后上交財政部門審核。

第四，待預算審批通過后，將預算計劃下發至各部門嚴格執行。

預算編制流程需要結合單位實際情況，保證科學性、合理性、可執行性，確保預算編制與業務開展之間能夠形成密不可分的關系，增強預算編制與績效管理工作的契合度。

（五）完善預算績效監督機制

健全的監督機制與問責機制是事業單位預算績效管理順利開展的重要保障。開展預算績效管理，需要單位內部所有工作人員都能夠形成極強的預算績效管理意識，需要單位建立起全員參與式的預算績效管理體系。比如，當單位有重大資金支出活動時，其他部門應該與財務部門進行充分溝通，確保實際工作的開展與預算執行保持一致。同時，財務部門與各職能部門之間需要建立暢通的溝通渠道，各部門之間還需要通力合作，加強協調與配合，這樣有利于不斷完善單位預算績效管理實施細則。此外，通過接受第三方審計、財政檢查、紀檢巡察等，也能查找出基層單位在預算績效監督方面的漏洞，對于控制績效管理風險、完善監督約束機制也是有利的。建立健全監督約束機制，能夠從根本上提升基層事業單位的預算績效管理效率。

（六）提升預算的執行力度

預算執行是基層事業單位預算績效管理工作中的重要環節，預算執行情況將直接影響預算績效管理的最終效果。因此，基層事業單位需要“對癥下藥”，切實提升預算管理的執行力度。

第一，要結合基層事業單位的實際情況，制定總體預算績效管理目標，建立健全單位的預算執行責任制度，讓相關人員在開展預算績效管理工作時能夠有據可依。

第二，將預算績效管理納入預算績效考核工作當中，重視崗位職責劃分，確保績效管理責任可以落實到具體人員，以此來提高員工對績效管理工作的重視。堅決杜絕資金無限使用及超額使用情況的發生，加強對預算資金使用用途的監管，確保每一筆預算資金都需要嚴格按照預算批復方案使用。

第三，重視資金支出的績效評價管理，謹防出現預算資金亂用的現象，從單位層面制定全面的風險防范措施及追責措施，強化績效評價效果運用。一旦在管理期間發現此類現象，必須在第一時間對相關人員進行嚴肅處理。將預算執行情況直接與人員的獎勵性績效工資掛鉤，自下而上形成共識，從而提高基層事業單位預算績效管理的執行力度。

結 語

總而言之，做好事業單位的預算績效工作已經從過去的財政工作變為了一項政治工作，并且通過預算績效管理已經基本實現了對每一筆支出及每一個預算環節的覆蓋，所以促進預算績效管理的全面落實可以在優化單位資源配置的同時提高單位財政資金的使用效率。基層事業單位應該以深入分析問題原因為入手點，努力尋找解決對策，重視績效管理評價效果應用，提高單位預算資金使用的計劃性、合理性與有效性，推動基層事業單位各項工作得以有序進行。