新中國成立以來我國能源安全觀及能源安全政策的歷史演進

馬超林

能源安全是總體國家安全的重要范疇，是“關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展，人民生活改善，社會長治久安至關重要”。[1](p130)《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》在總結新時代經濟建設的偉大成就時指出，我國堅持“保障糧食安全、能源資源安全”。經濟邁上“更可持續、更為安全的發展道路”。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，堅持把“能源的飯碗必須端在自己手里”，確保我國能源安全至關重要。新中國成立以來，我國能源安全觀及能源安全保障策略持續調整和完善，體現了中國共產黨人對保障能源安全、維護國家安全的堅定信心與不懈追求，彰顯了中國共產黨人與時俱進、不斷創新的理論品質。

一、“自給自足”能源安全觀及政策的調整（1949—1992年）

1949年到1992年，我國長期堅持自力更生、自給自足的能源安全觀，能源生產、分配和供應長期由國家進行統一計劃和管理，充分發揮了社會主義集中力量辦大事的制度優勢，為新中國工業的發展和改革開放后經濟的穩步提升夯實了能源基礎。在“自給自足”的能源安全思維影響下，我國形成了“依靠國內資源、以煤為主、以油為輔”的能源開發保障方針。

（一）能源“自給自足”安全觀的確立

新中國成立初期，百廢待興，能源工業基礎十分薄弱，礦山、發電站大多受到戰爭破壞，僅存的部分技術設備十分陳舊落后，生產能力低下，“缺油少煤”的能源國情對建立現代工業體系形成很大約束。面對西方國家在國際市場上的封鎖，一窮二白的社會主義新中國沒有條件也沒有能力通過國外進口的方式來保障能源供應和安全，只能通過“自力更生”實現“自給自足”。這一時期我國能源安全政策主要圍繞恢復煤炭和原油生產能力，實現增產增量而展開。

新中國成立以后，國家就把煤炭資源提升至與糧食物資同等重要的位置上，通過帶有強烈計劃色彩的調撥分配制度予以管理，在發展北部和東部沿海煤礦的同時，也注重加強南方與內地煤礦的建設，改善了全國煤炭工業的布局，實現了各主要地區的煤炭基本自給。20世紀50年代末，國家通過開展“石油大會戰”，把全國石油廠礦的力量組織起來，成功開發了克拉瑪依、大慶、勝利等油田，石油產量不斷提高，并于1963年實現了石油資源的自給自足，甩掉了“貧油國”的帽子，鑄就的大慶精神、鐵人精神也成為中華民族偉大精神的重要組成部分。盡管后來我國在社會主義建設道路初步探索中走了一些彎路，但在鼓勵大力開采石油以保障供給的政策下，石油生產依然穩步增長，并于1971年開始石油出口。

改革開放以后，國內能源生產穩步提升，自給自足得到了進一步鞏固與加強。20世紀70年代初，國家開始探索把能源作為引進外資和先進技術的物資性、戰略性保障資源和貿易對象，提出了“石油換外匯”的戰略思路。1975年，鄧小平就明確提出“要引進新技術、新設備，擴大進出口……要進口，就要多出口點東西……出口什么？要大力開采石油，盡可能出口一些……煤炭也要考慮出口”。[2](p30)截至20世紀80年代，我國每年生產的原油約有25%用于出口。同時，我國在沿海地區石油開發以及內陸天然氣、水力和煤炭資源的開發方面加強了引進外資的力度，不斷擴大能源領域開放合作，將傳統的政府直接參與企業管理轉變為間接管理，在提高能源供給能力、深化能源管理體制改革方面邁出了堅實步伐。

（二）以“恢復重建”為主要任務的能源安全保障政策

早在黨的七屆二中全會上，黨就制定了迅速恢復能源工業生產，為現代的獨立工業體系提供基礎保障的能源發展總體方針。新中國成立初期，毛澤東指出“要進行建設，石油是不可缺少的。……發展石油工業，還得革命加拼命”。[3](p363)并確立了要“在3年內恢復已有的基礎，發揮現有設備的效能，提高產量，有步驟、有重點地進行勘探與建設工作，以適應國防、交通、工業與民生的需要”[4](p210)的能源基本政策，并圍繞恢復能源工業的原有生產力為目標開展了一系列的生產運動。到1952年，能源生產能力基本達到了新中國成立前的歷史最高值，為建立社會主義工業體系、提升國民經濟水平奠定了堅實基礎。

“一五”時期，國家提出了實現能源增產，“建立和擴建電力工業、煤礦工業和石油工業”“長期地積極地努力發展石油工業”的發展目標，各類能源產量均大幅提升，到1957年，我國原煤、原油產量比1952年分別增長96%和235%，完全達到了“建立我國社會主義工業化的初步基礎”的計劃要求，實現了石油產品的全部自給。“二五”“三五”“四五”時期，我國保障能源的政策經歷了曲折的發展過程，通過一些激進的、運動式活動的開展，能源總產量上有了一定提升，但因盲目鼓勵各地建立獨立的能源供應體系，缺少競爭性和可持續發展理念，過度開采和低效利用造成了對能源資源的浪費和環境的破壞。黨的十一屆三中全會重新確立了實事求是的正確路線，“改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式”。[5](p5)為新時期能源產業的發展奠定了革命性的指導思想和工作思路。

（三）以穩步提升供應能力為主的能源安全保障政策

改革開放以后，國家通過積極加強能源開發與大力推進能源節約，實現了有效降低能源資源消耗與滿足國民經濟發展相統一。“六五”計劃強調要采取節約與開發并重，以節約為主的能源政策，這既是對以往單純追求量的增長的粗放型能源保障政策的糾正，也是堅持“兩條腿”走路、從根本上保障能源安全的創新思路。“七五”計劃對我國能源產業發展的目標任務做了具體界定，強調“繼續實行原油產量遞增包干；搞好老油田的完善配套和改建擴建；積極引進和吸收國外先進的管理經驗和技術；加強天然氣資源的勘探開發，逐步改變油氣發展不平衡的狀況”。[6](p995)還在繼續推動節能技術的改造與推廣、促進農村能源的合理使用和節約方面提出了要求，凸顯了從能源供給數量和能源供給結構兩方面加強安全保障的新思路。同時，通過建立健全現代企業制度，推進產業重組和企業改制上市，鼓勵國內石油公司參與國際油氣合作等，為充分利用國內國際兩個市場和兩種資源保障國家能源安全提供了體制上的便利。

1949年到1992年間，我國能源安全保障的具體政策可以總結為三類：鼓勵能源多元化、推行能源節約和關注環境安全。在能源多元化方面，首先表現為能源投資主體的多元化。能源產業發展的相關激勵政策不僅局限于對能源工業的布局方面的改進，還更多地體現在對能源生產投資的引導方面。盡管當時國有資本仍然在能源領域中占有絕對比重，但能源資本市場結構已經有了很大的變化，多種形式的資本來源充實了能源產業市場的規模，為能源行業的穩定發展注入了新的活力。其次，是能源消費結構的多元化。為了滿足日益增長的能源需求，國家在加快傳統能源生產建設的同時，積極鼓勵和推動天然氣、核能等清潔能源和新能源的開發與利用，對能源消費結構均衡予以政策性引導。再次，是供應渠道的多元化。國家提出了利用海外能源資源滿足國內能源需求的思路，并通過管理體制改革，為國內能源企業走出國門開展生產經營活動，積極調動全球能源資源實現我國能源安全保障提供了體制上的便利。在推行能源節約方面，把節能工作納入了國家宏觀管理的范疇，明確了節能工作的具體要求以及管理和技術標準，制定實施了“開發與節約并重，把節約放在優先地位”的能源指導方針。在環境安全管理方面，國家開始關注能源的開發和利用對環境安全帶來的隱患，通過水污染、大氣污染防治辦法實施細則，把能源生產和消費過程中產生的環境問題納入生產建設規劃中，樹立了涵蓋煤炭、石油、天然氣、水電、核電在內，積極發展清潔能源為特色的重點突出、協調發展的能源“大安全”總體思路。在這一系列政策的引導下，我國能源產業的生產能力得以有效釋放，供應能力不斷增強，逐漸擺脫了能源緊缺對國民經濟發展的瓶頸約束。

二、“走出去”戰略下的能源安全觀及政策的調整（1993—2002年）

改革開放以后，我國經濟社會取得了巨大的發展和進步，工業能源消耗量持續增加，國內機動車保有量年均14%的增速也進一步加劇了能源需求，單純依靠國內的能源生產已不能滿足市場需求。1993年，我國能源“自給自足”的局面首次打破，從石油凈出口轉為凈進口國家，“保證能源進口的穩定供給”成為迫在眉睫的課題。“走出去”開展國際能源合作，加大國外石油資源開發來保障國內能源供應成為我國新的能源安全保障導向。

（一）“走出去”戰略下以保障能源供應為導向的安全觀

20世紀90年代以后，我國國內大慶、勝利等主產油區的生產量已達峰值，而隨著工業化進程的快速推進，經濟發展所需的化石能源量卻急劇增長。此外，由于改善傳統的以煤炭為主的不合理能源結構、改善和優化自然環境，防止資源濫采亂伐以及出于能源生產安全方面的需要，中央和地方陸續嚴格控制煤炭生產和消費，積極推出了通過加大石油資源的利用、“以油代煤”的解決方案，石油供應趨緊的態勢進一步加劇。對此，我國逐步形成了在立足國內保障能源穩定供給的基礎上，通過“走出去”戰略，統籌國內外能源資源保障供應安全的能源安全觀。

“八五”和“九五”計劃提出，所有行業都要大力改進產品質量，增加產品品種，降低能源、原材料消耗，降低產品成本，提高經濟效益，并設定了到1995年實現年均2.2%的節能率目標和大中型企業主導產品的能源、原材料單耗要達到國際同行業20世紀80年代初平均先進水平的能耗目標。為了確保石油的穩定供給，“八五”“九五”計劃還提出了不僅要加大國內尤其是西部地區油田的開發力度,抑制出口，還要不斷擴大進口，利用國外的能源資源實現國內能源的安全保障思路。在“十五”規劃中，我國正式把積極利用海外能源資源的保障思路納入國家能源安全戰略中，提出要實現能源生產和消費結構的多元化，“積極利用國外資源，建立海外石油、天然氣供應基地，實行石油進口多元化。”[7](p55)為能源企業“走出去”廣泛參與國際市場競爭創造更有利的政策環境。

（二）以建立穩定的全球供應系統為目標的能源保障政策

成為石油凈進口國以后，確保能源安全逐漸成為我國外交戰略關切的重點。我國積極融入全球能源治理體系，以建立穩定的全球能源供應系統為目標，通過能源外交為國內企業“走出去”、海外資源“引進來”建構了良好的政治環境。1992年起，我國石油公司響應政府“走出去”戰略，開始了海外資源拓展的步伐，到2004年，在30多個國家參與了40多個合作項目，積累了豐富的海外油氣開發經驗，也為實現國內的穩定能源供應提供了可靠保障。但相對發達國家的國際石油巨頭而言，我國油氣企業“走出去”起步較晚，在一些優質的油氣資源已被占有的情況下，企業要付出的成本和代價更高，而且兼并國外的油氣企業之后也面臨整合優化資源以及對當地政治、社會和法律環境的適應性問題。此外，由于石油問題本身含有一定的政治因素，一些西方媒體、政客借能源國際合作項目炒作“中國威脅論”，在一定程度上影響了我國能源企業“走出去”的步伐和實效。

隨著國內生產與需求缺口的不斷擴大，我國石油對外依存度不斷提高，黨和政府把能源安全提升到國家安全的高度，強調充分利用國內外“兩種資源、兩個市場”來實現能源供應的來源、能源供應的種類，以及能源進口通道的多元化。一方面，提高外部能源供給能力，堅持鼓勵石油企業“走出去”，并通過能源外交保障國外能源資源“引進來”。另一方面，強調各類能源的均衡利用與發展，通過增加國內能源生產、減少能源浪費與調整能源消費結構的方式提高自給能力，以降低對進口能源、單一能源的過度依賴風險，為實現能源安全提供了立體化、綜合性保障。

（三）以關注結構性安全為重點的能源保障政策

20世紀90年代后期，我國能源供求矛盾愈加突出，不合理的能源消費結構帶來的環境污染問題日益凸顯，我國能源安全不僅面臨傳統的供求矛盾，還面臨著能源結構的合理性和安全性問題。在“九五”計劃中，國家明確了以改善能源結構為目標的能源發展戰略，提出發展可再生能源，到2000年力爭使環境污染和生態破壞加劇的趨勢得到基本控制、城鄉環境明顯改善的目標。此后，國家又出臺了一系列涵蓋技術標準、工作思路在內的政策措施，為實現可持續發展提供了更加明晰的標準依據和制度保障。事實上，能源節約與開發并舉是20世紀80年代以后我國能源安全政策的主體思路，這里提到的“開發”并不僅僅包含對于傳統能源的開發，而更多的是對可再生能源的重視。與之前相比，20世紀90年代的可再生能源政策與可持續發展的戰略理念更加契合,我國在可再生能源覆蓋的品類和建設推廣區域都有了很大的拓展，也越來越傾向于采取包括市場激勵政策在內的多種措施促進可再生能源產業的發展，實現能源的安全保障。

三、可持續發展視域下的新能源安全觀及政策的調整（2003—2012年）

進入新世紀新階段，要保持經濟持續穩定快速發展，實現全面建成小康社會和基本實現工業化的目標，就必須有穩定、經濟、清潔、可靠、安全的能源保障。從世界能源發展的歷史經驗看，完全依靠增產和擴大進口量來保證日益增長的能源需求既不經濟也不現實，為了有效規避風險和應對突發事件對能源造成的可能性威脅，我國第一次把確保安全作為能源政策的首位，提出了提高能源利用效率、推廣能源節約的要求，同時通過嚴格生產與消費中的環保標準，限制或控制包括開發過程中的能源資源消耗等措施保證經濟社會的可持續發展。

（一）“開源”與“節流”并重的能源安全觀

2003年，我國石油消費量躍居全球第二，而國內主力油田的生產能力卻持續萎縮，石油的對外依存度不斷攀升。能源節約被稱為繼煤炭、石油、天然氣和電力之后的“第五能源”，而我國的能源利用率偏低，單位GDP能耗比例遠遠高于世界平均水平，尚有很大的節能空間。為了有效規避國際能源市場價格波動風險，確保突發事件下我國能源的穩定供應,我國堅持把大力節能、提高能源利用效率作為解決能源問題的重要突破口，堅持“開發與節約并舉，把節約放在首位”的能源總方針，提出了提高能效、推廣節能、加強生態保護的要求。

“開源”與“節流”并重的新能源安全觀，改變了傳統的加強能源供給實現安全保障的單向度思維，堅持以提高能源經濟效率為核心，在供給側與需求側雙向發力，注重能源開發利用的社會效果和經濟效果，既保障能源供應，又強調向低能耗、低碳型發展轉型，把抑制不合理消費作為維護能源安全的重要手段，積極推進能源節約工作，以盡可能少的能源消耗滿足經濟發展和人民生活需要，穩步提高能源利用效率。

（二）中國義利理念下的“新能源安全觀”

21世紀以來，國際能源市場價格跌宕起伏，地區沖突、三股勢力的抬頭也給能源產銷國的安全狀態和能源通道的運輸安全帶來一定的隱患。“當今世界，各國相互依存、休戚與共。”[8](p576)“絕大多數國家都不可能離開國際合作而獲得能源安全保障。”[9]能源安全不是某一個特定國家的責任和事務，而是關系多國的共同責任和義務，在全球能源利益鏈條上的所有相關者均有共同或相近的安全認知和合作的愿望。為此，我國提出了以“互利合作、多元發展、協同保障”[10](p323)為核心的新能源安全觀。新能源安全觀著重加強在新的全球形勢下通過能源開發合作、技術進步共享和政治互利互信來實現共同的能源安全，為摒棄能源壟斷與霸權，實現互利共贏的全球能源安全指明了方向，凸顯了中國義利理念下一個負責任的大國積極參與全球能源治理、構建和諧世界的新思維。

面對全球范圍內集體性能源安全訴求，新能源安全觀倡導能源領域的共同安全和合作安全，提倡世界各國應該打破能源進口或出口的身份壁壘，圍繞能源價格和供給的持續穩定、能源運輸通道的安全可靠、減少地緣政治紛爭、促進節能和清潔能源的技術開發與合作等方面開展國際互利合作，加強政策的溝通協調，探討建立清潔、高效、安全、可靠的全球能源供應體系，體現了中國作為發展中大國對全球能源安全問題的關切與責任。中國義利理念下的新能源安全觀著眼于人類的共同利益，把我國的能源安全與全球性能源安全問題相結合，高度強調了國際互利合作在解決世界能源問題、維護全球能源安全中的重要作用，符合和平、發展、合作的歷史潮流，既是我國政府為解決自身能源問題所做的努力，也超越了西方狹隘利己的能源安全觀，為開展全球能源對話與合作、維護全球能源安全穩定提供了中國智慧和中國方案。

（三）可持續發展視域下的能源安全保障新策略

從“十五”規劃開始，我國陸續出臺了《“十五”能源發展重點專項規劃》《能源發展“十一五”規劃》《能源中長期發展規劃綱要》《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》等一系列專門性指導能源發展、保障能源安全的綱領性文件，進一步強調了落實節約資源和能源保護政策、建設資源節約型和環境友好型社會的目標。這些都充分體現了新形勢下我國的能源戰略的特點，即把促節約、調結構、保生態作為能源安全工作的重點，努力實現能源的可持續發展。節能高效利用的能源戰略，不僅對能源開發和節約具有十分重要的意義，更是在謀求開辟出一條全新的、更適合我國實際的能源發展道路，力求實現資源的可持續利用、人與自然的協調發展、經濟增長對能源投入的更低依賴，最終達到發展生產和保護環境的目的。

這一時期我國的能源安全政策突出強調把能源供應保障能力、能源價格承受能力以及環境承載力作為能源安全政策體系的重要內容。在能源供應方面，通過改革能源工業管理體制，使之更加適應社會主義市場經濟發展要求，提高政府管理效能，同時繼續積極鼓勵國內油氣企業的海外基地建設，多角度、全方位保障能源供給。在此期間，國家還把能源應急體系的建設納入能源安全保障范圍之內，提出了加快石油儲備建設，建立以應對大規模電網事故和石油天然氣供應中斷為核心，更為完善的能源安全預警與應急機制。在能源價格承受能力方面，隨著油氣資源進口量的不斷攀升，為解決國內能源價格倒掛問題，國家推行了一系列能源價格機制市場化改革方案，充分調動油氣企業的進口積極性。在能源環境承載力方面，面對能源生產與消費對生態環境帶來的負面影響和改善生態環境的需要，國家一方面繼續推廣清潔能源的開發和利用，另一方面強化資源節約，堅持合理利用資源，把提高能效放到重要位置，積極落實《節能法》，明確能耗標準，促進了能源、經濟與環境的協調發展。

四、“四個革命、一個合作”的能源安全新戰略及政策的調整（2012年至今）

近年來，世界政治、經濟格局深刻調整，全球能源供求關系深刻變化，各國都在積極調整能源結構，清潔化、低碳化成為能源發展共同的目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調“能源的飯碗必須端在自己手里”，[11]把能源安全的保障范圍從傳統的油氣資源擴展到化石能源、核能、新能源、可再生能源在內的多元供應體系，堅持把國內能源安全與全球能源安全問題結合起來，“構建清潔低碳、安全高效的能源體系”,[12](p204)推動能源與環境、社會和公眾目標相統一,形成了“全面、綠色、均衡”為特點的能源安全觀。新時代的能源安全觀在著力實現“碳達峰”“碳中和”目標的同時，堅持先立后破，強調“既要有一個綠色清潔的環境，也要保證我們的生產生活正常進行”。[13]為在全面建設社會主義現代化國家新征程上統籌發展與安全，推動能源革命提供了根本遵循。

（一）“綠色、全面、均衡發展”的能源安全觀

走出一條清潔、高效、安全、可持續的能源發展之路是我國的必然選擇。黨的十八大報告提出了降低能源消耗、提高能效、推動能源生產和消費革命，調整能源結構，確保國家安全的具體要求，黨的十九大報告也強調，要構建清潔低碳、安全高效的能源體系。在我國能源轉型的重要戰略機遇期，堅持“綠色、全面、均衡發展觀”，是以新發展理念為引領，堅定不移推動能源安全新戰略向縱深發展的大戰略和大智慧。

綠色發展理念是馬克思主義生態文明理論同我國經濟社會發展實際相結合的創新理念，能源綠色發展的關鍵是以盡可能少的能源資源消耗和環境破壞來獲得最大的產出效益，既提高能源利用效率，以更高質量的能源供給機制滿足人民群眾的合理需求，又注重矯正生態環境資源的扭曲，破解發展與環境惡化循環的怪圈，實現人類需求與資源、環境、生態供給可持續性的積極平衡。在全面開放型經濟發展模式下，資源稟賦的差異決定了能源資源必將會在全球范圍內進行配置，能源安全的概念不再局限于一國之內，而是需要有全球的視角和開放的思路，通過積極開展全球能源國際合作來提升綜合保障能力。在全球能源市場競爭格局中，只有更準確地認識市場、遵循市場規律，才能有效地利用全球資源，保障能源的持續供應。新時代的能源安全觀包含了保障國家能源的供應安全、經濟安全、運輸安全、環境安全，涵蓋了全球觀、市場觀和發展觀三個維度，明確了我國能源生產和消費革命的目標、任務和方向，指出了開放條件下實現能源保障的新途徑和新方法，是對當前全球能源格局和能源形勢的全新審視和全面解讀。

（二）以“四個革命”和“一個合作”為核心的能源安全新戰略

面對我國能源領域對外依存度上升、能源運輸安全風險加大、能源儲備規模不足等一系列嚴峻形勢,黨和政府把確保能源安全、經濟安全與生態安全作為未來能源政策制定的依據，明確了“推動能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命、能源體制革命，全方位加強能源國際合作”為核心的“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，從能源供給側和能源需求側兩端共同發力來實現開放條件下的能源安全保障。

新時代的能源安全政策以保障國家能源安全和經濟發展為底線，突出強調把國內供應作為保障能源安全的主渠道，一方面實施能源資源安全戰略，提升能源儲備能力，積極推進國內能源改革，繼續將清潔能源的推廣和利用、減少環境污染物排放量作為重點發展方向堅持走節能減排之路,牢牢把握能源安全的主動權；另一方面，積極應對全球氣候變化，推動氣候變化國際談判，倡導能源合作伙伴關系，培育自由開放、競爭有序、監管有效的全球能源大市場，共同維護能源價格和市場穩定,提高能效、制定和完善全球能源治理原則，推動形成能源消費國、生產國和過境國之間的共同協商、共同發展的合作新格局，在更加開放的格局中實現我國的能源安全與穩定。

五、結語

當前，能源安全不是單純的能源問題，也不是單純的經濟問題，而是以實現“人”的安全為核心，關系國家政治、經濟、軍事、外交、環境安全等綜合性戰略性問題。新中國成立以來，我國自力更生、艱苦創業，在一窮二白的基礎上逐步建成了比較完備的能源工業體系。改革開放以來，我國能源安全觀與保障能源安全政策在實現能源、經濟與環境之間的平衡和協調中不斷創新發展，提升了能源供給質量、利用效率和減碳水平。在全面建設社會主義現代化國家新的征程上，我們必須樹立包括能源供給安全、能源環境與生態安全、能源科技安全和能源經濟安全的綜合能源安全觀，堅持底線思維、強化危機意識，加強全局謀劃，推動能源生產和消費革命，打造中國能源的升級版，推動能源創新發展、安全發展、科學發展，積極走出一條中國特色的能源安全發展之路。