中國新型城鎮化與鄉村振興戰略融合：歷史演變、挑戰與實現路徑

聶楨海，包學雄

（廣西民族大學政治與公共管理學院，南寧 530006）

農業農村問題始終是黨和國家工作的重中之重，自中華人民共和國成立以來，黨和國家根據農村經濟社會的變化，不斷完善相關政策。從建國初期的土地改革與農村合作社的建立，到改革開放以來包產到戶和美麗鄉村建設，再到十九大以來鄉村振興戰略的實施，農村發展戰略始終順應著時代的變化。城鎮化和農村發展不僅是國內外學者研究的重點，同時也關系著國計民生。順應城鎮化發展規律，同時解決農村發展的現實問題，已成為新時期中國高質量發展的客觀需要。但總體上看，“城鄉二元結構”的格局尚未打破，城鄉基本公共服務也沒有實現均等化。中國特色社會主義進入新時代，新型城鎮化建設助推大中小城市以及小城鎮之間優勢互補，進一步促進農村發展和鄉村振興。如何將這兩大戰略結合起來，還有待進一步研究。因此，系統梳理中國城鄉關系的歷史變遷，有助于理解城市與鄉村治理現代化的歷史與邏輯，更好地推動新型城鎮化和鄉村振興戰略的順利實施。當前，中國正向第二個百年奮斗目標邁進，研究新型城鎮化和鄉村振興的融合發展，不僅十分必要，且對中國經濟社會的發展和實現共同富裕具有重要的現實意義和實踐價值。

1 文獻回顧

放眼全球，西方發達國家都面臨過“鄉村衰敗”和“城市病”的問題。目前世界上大多數發展中國家正在出現“鄉村衰敗”的現象，具體表現為鄉村人才外流，缺乏充足的勞動力，城鄉差距明顯。因此，對于城鄉問題的探討，西方學者研究較早，1940—1980年“二元結構”范式在西方國家的城鄉關系研究中占主導地位。Baker［1］認為，許多國家將城市和農村分離，實施“城市偏向”政策，最終導致城鄉發展嚴重失衡。20 世紀80 年代以后，越來越多的學者集中于城鄉互補的研究，倡導城鄉聯系和協調發展。Mcgee［2］對城鄉問題進行了分析，提出城市和鄉村是社會系統的兩種狀態，城鄉一體化是二者發展的趨勢之一。西方國家在鄉村建設方面也有許多先進的做法，如德國的“巴伐利亞實驗”、韓國的“新村運動”和日本的“市村合并”，通過土地整合、加強基礎設施建設、完善社會保障體系、發展教育等措施，實現城鄉均衡發展［3］。

中國由于采取以城市和工業為中心的政策，城鄉差距不斷擴大，形成了城鄉二元結構；在計劃經濟下，以犧牲農業和農民為代價推進工業化，導致城鄉發展極不平衡。改革開放以來，中國不斷調整相關政策，逐漸從城鄉分離向城鄉一體化轉變（表1）。隨著新型城鎮化和鄉村振興戰略相繼提出，中國城鄉發展邁向了新時期。

表1 中國城鄉關系的演變

對于新型城鎮化與鄉村振興兩大極富中國特色的戰略，國內學者進行了多角度的分析，取得豐富的成果，主要包括對新型城鎮化與鄉村振興關系的理論分析、實證研究和兩大戰略融合發展的路徑3 個方面。就二者關系的理論分析而言，中國許多學者認為新型城鎮化與鄉村振興兩大戰略的核心目標是一致的［4-6］。李夢娜［7］認為兩大戰略具有緊密的內在關聯性，前者是后者的助推器，后者為前者解決城市病提供了路徑。蘇小慶等［8］通過馬克思、恩格斯的城鄉關系理論闡述了城鄉一體化與發展的內在邏輯，認為兩大戰略之間是互相聯動的，這樣有利于實現城鄉融合和農業農村的現代化。此外，學者還利用各種方法定量分析新型城鎮化與鄉村振興的關系。丁翠翠等［9］探討了中國新型城鎮化、工業化與鄉村振興的關系，發現協調水平正逐漸上升，但與其他國家相比仍處于較低的協調水平。陶喆等［10］采用灰色關聯分析模型，研究湖南省新型城鎮化與鄉村振興發展的內在關系，發現二者之間存在較好的關聯性。就兩大戰略融合發展路徑而言，部分學者從頂層規劃、融合方式和機制構建等角度提出豐富的觀點。陳麗莎［11］認為要想兼顧兩大戰略的統籌發展，政府要做好頂層設計和規劃，提供高質量的公共服務，保障市場機制有效開展，從而實現城鄉要素的合理配置。卓瑪草［12］認為，實現兩大戰略的融合發展關鍵是要正確認識中國城鎮化過程的獨特機制，加快構建以人為本的新型城鎮化道路，解決好“三農”問題，實現兩大系統的高質量發展。

國內外在城市化和城鄉關系等方面都進行了大量研究。相對而言，中國研究起步晚，上述研究也指出中國在城鎮化和鄉村振興中還存在諸多問題，有些學者也提出了一些可行性的方案。如何將兩大戰略結合的研究還不夠深入，因此，深入分析鄉村振興戰略和城鎮化融合的機制，積極實現兩大戰略的融合發展，已成為亟待解決的重大問題。基于此，在中國鄉村振興戰略與城鎮化融合發展的實踐基礎上，分析改革開放以來中國城鎮化和農村發展的歷史演變，探討其在融合發展中面臨的挑戰，探尋兩大戰略協調發展的現實路徑。

2 中國城鎮化和農村發展的歷史演變

2.1 中國城市化和農村發展總體狀況

過去40 年中國城市化進程較為快速。1978 年城鎮化率為18.92%，2018 年為59.59%。1978 年，中國城市人口只有1 725.4 萬人，而農村人口為7 901.4萬人；2020 年，中國城市人口為8 313.7 萬人，而農村人口為5 640.1 萬人（圖1）。中國城市化進程舉世矚目，用40 年的時間走完了西方發達國家幾百年的路程。此外，中國受地理環境的影響，東西部地區的人口分布和城市化水平存在較大差異。自然條件在一定程度上影響了中國人口分布和城鎮化發展的基本格局。1935 年，中國著名地理學家胡煥庸教授提出了劃分中國人口密度的對比線，被稱為“胡煥庸線”，即黑河—騰沖線［13］。直到現在，中國人口分布仍然保持基本穩定，黑河—騰沖線西北半壁人口仍然較少，東南半壁人口較多。

圖1 中國城鄉人口分布的變化（1978—2020 年）

2.2 1978—2012 年：城鄉差距不斷擴大

改革開放以來，在中國經濟高速發展的同時城鎮化進程也不斷加快，但是城鄉發展不平衡的問題日益突出（圖2）。城鎮居民人均可支配收入從改革開放時候的343.4 元增加到2012 年的24 564.7 元；同期農村居民人均可支配收入從133.6 元增加到7 916.6 元，城鄉居民人均可支配收入顯著提高。1978 年，城鄉收入差距倍數為 2.57；1984 年，受益于農村家庭聯產承包責任制的推廣，城鄉收入差距倍數縮小至1.76。但是，隨著城市經濟體制的改革和社會主義市場經濟體制的逐步建立，以及一系列偏向城市的公共政策［14-16］，使城市在短時間內集中了大量資源，導致中國城鄉收入差距較大，2003—2012年差距倍數為3.10~3.33。

圖2 中國城鄉居民人均可支配收入（1978—2012 年）

2.3 2013—2021 年：城鄉差距趨于緩和

黨的十八大以來，中國采取了各種措施來促進城鄉發展。黨的十八大提出“新型城鎮化”的概念，通過國家頂層設計來實現城鄉統籌發展。2013 年習近平總書記在湖南省湘西州花垣縣十八洞村調研時提出精準脫貧方略，改變過去粗放式扶貧方式，精確瞄準貧困地區、貧困戶、貧困人口，城鄉發展差距不斷縮小（圖3）。在農村發展取得進展的同時，一些深層次矛盾和問題也逐漸顯現。一是城鄉發展不平衡現狀沒有得到根本扭轉；二是受城鄉發展不平衡的影響，鄉村內部發展不平衡、不充分的問題逐漸顯現；三是部分地區農村發展仍然重視經濟、忽視生態建設，缺乏長遠規劃［12］。為此，黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，通過一二三產業融合發展實現農業的轉型升級、質量提升和效益提升，彌補農業農村發展短板。在第二個百年實現城鄉統籌發展，既要促進農村經濟發展，又要加強城市發展，以工業補齊農業短板、以城市帶動鄉村發展，推動形成工業與農業相互促進、城市與鄉村互為補充、城鄉協調發展的新格局，從而實現兩大戰略相互融合。

圖3 中國城鄉居民人均可支配收入（2013—2021 年）

3 新型城鎮化和鄉村振興融合面臨的挑戰

新時代中國的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而現階段中國最大的不平衡、不充分的發展主要集中在農村。由于受多方因素的影響，新時代中國新型城鎮化和鄉村振興的融合發展存在以下挑戰。

3.1 城鄉基本公共服務不均等

改革開放以后，中國將工作重心轉到經濟建設上來。由于資源有限，廣大農村發展相對緩慢，公共服務水平和基礎設施建設滯后，城鄉差距進一步擴大。進入21 世紀后，國家相繼進行新農村建設，實施精準脫貧和鄉村振興戰略，農村地區得到了長遠規劃，城鄉差距正在逐步縮小，但實現城鄉融合發展的任務非常困難。長期以來，中國實行城鄉二元管理制度，在要素分配和供給方面，鄉村地區的公共教育、社會保障、基礎設施建設、醫療衛生等領域長期落后于城市。近年來，在醫療資源供給方面城市每千人醫療衛生機構床位數約為農村的2 倍（表2）。盡管中國不斷完善農村社會養老服務體系、實施惠民工程、對農民進行創業就業扶持、提升鄉鎮醫療服務能力，但是城鄉差異依舊存在，實現城鄉基本公共服務均等化仍需克服諸多困難。

表2 城鄉醫療資源差異

3.2 農民主體地位沒有充分發揮

長期以來，政府一直強調農民在農村發展中的主體地位，但農民的主體地位在實踐中并沒有得到妥善解決。一方面，這個問題在理論上沒有得到很好的研究和解釋；另一方面，農民在鄉村振興中的主體地位如何體現缺乏應有的規定［11］。在現實中，由于鄉村“內生型”組織和服務能力弱化，一些地方出現政府做事、村民旁觀的現象，加重了基層政府治理負擔和治理成本；在經濟上，由于尚未完全盤活農村土地，且農村土地市場建設滯后，城市化帶來的土地增值效益無法惠及所有農民；在社會服務方面，即使農民離開土地進入到城市，也未能共享與城市居民等同的公共服務。

3.3 農業生產要向城市聚集

在改革開放初期，采取“城市偏向”的政策，實現城市的快速發展。因此，包括資本和勞動力等重要生產要素不斷流入城市，造成城鄉發展不平衡。生產要素流動不合理導致農村地區生產要素短缺，農村市場發展滯后是制約鄉村振興和新型城鎮化發展的重要因素。從勞動力要素的流動來看，城市有更多就業機會，收入遠高于農村地區，在這種情況下，農村的青壯年勞動力逐漸向城市轉移，2013—2020年，中國非農就業人口占比從68.6%提高到76.4%［17］，這也是中國在城鄉二元經濟結構下實現城市經濟跨越式增長的基本途徑。但是，中國農村人口的空心化、老齡化等現象也越來越嚴重，致使農村發展的內生動力嚴重不足。從土地要素來看，農業土地曾大幅被征用為國有土地，但大量土地使用權轉讓收益用于城市建設，而農業和農村獲得的資金卻十分有限。2013—2018 年，全國土地出讓累計收入28 萬億元，凈收入5.4萬億元。其中，用于農業和農村發展的資金僅為1.85萬億元，占土地出讓凈收入的34.3%。

3.4 城鄉自由流動面臨制度性障礙

長期以來，中國城市和農村地區在資源分配和要素供給等方面存在較大差異。無論是城鄉統籌發展戰略，還是城鄉一體化建設，都要強調發揮城市的主導作用，通過城市發展帶動鄉村的發展、以工業生產反哺農業生產，突出城市的輻射作用和產業的帶動作用，并沒有很好地體現農村的作用。在城鄉二元結構體制的影響下，城鄉之間在人、財、物等要素的自由流動上存在許多限制，阻礙了城鄉一體化發展水平的提升。近年來，許多城市為了吸引更多優秀人才，相繼進行了戶籍制度改革，農民進城的環境也得到了改善。雖然戶籍制度改革在某種程度上降低了農民進城的門檻，但是城市基本公共服務的提供與戶籍掛鉤，在城鎮住房及其子女教育等方面面臨巨大壓力，一定程度上又提升了農民進城落戶的門檻。

3.5 城鄉融合存在顯著的區域差異

受區域發展差異的影響，中國發達地區與欠發達地區城鄉融合狀況不同。第一，東部地區靠近海洋，中國沿海地區對外貿易優勢和城鎮化進程仍將向好的方向發展，短期內難以改變東西部發展不平衡的局面。第二，區域之間的差異性將繼續受地理條件的影響，“胡煥庸線”不僅反映了中國人口分布，也反映了中國經濟社會方面的差異。第三，大城市、中等城市等地區性的中心城市對周邊部分農村具有較強的輻射帶動能力，城鄉融合較為明顯；小縣城周邊的城鄉要素流動相對頻繁，城鄉差距較小；此外，受地理條件影響，中國中西部一些偏遠農村地域遼闊，交通梗阻，遠離城市中心，輻射帶動作用較小，不具備城鄉融合發展的優勢。

4 新型城鎮化與鄉村振興戰略融合的實現路徑

新型城鎮化與鄉村振興戰略融合是實現城鄉一體化的必由之路。西方資本主義國家處理城鄉關系和城市化進程的經驗對中國具有重要的借鑒意義。但完全采用西方模式不合乎中國實際情況。第一，西方國家城市化進程與工業化發展是同步推進的。相比之下，建國初期，中國重視重工業的發展，城市化發展緩慢；改革開放后，城市化進程才持續加快，但導致了半城市化的出現。第二，傳統故土情結的影響和城市定居面臨的困難，前者與自身有關，在落葉歸根的心理下可能會返回農村；后者與地方政策有關，在不同的城市落戶存在不同的門檻。第三，西方國家和中國的國情、制度不同。因此，必須考慮中國國情，改變過去以土地和工業化為主導的城鎮化模式，堅持公平公正、以人為本，逐步形成具有中國特色的新型城鎮化和鄉村振興模式。

4.1 公平公正：實現城鄉各類資源合理配置

城鄉角色不同，定位和功能也不同。地方政府在思想認識、政策制定、資金支持、項目安排、財政資金投入等方面要優先考慮農村地區。此外，只有對農村的投入增速持續高于城市，完善城鄉要素的配置和農村公共服務的提供，才能盡快彌補差距，實現城鄉均衡發展。一是加強城市和鄉村社會保障體系的銜接，統籌設計城鄉的社會保險、社會救助等機制。二是優化城鄉勞動就業服務體系，保障農民群體的權益，構建省、市、縣、鎮、村五級勞動就業服務體系，推進城鄉就業一體化。最后，推動“有效市場”和“有為政府”有機結合起來，地方政府不僅要積極落實優先發展農業農村的舉措，更要充分重視市場在資源配置中的決定性作用，深化城鄉融合發展的體制機制改革，通過制度創新和政策鼓勵破除城鄉之間無形的壁壘，不斷縮小城市和農村地區在資源分配和要素供給等方面存在的差異。

4.2 以人為本：構建“共建共治共享”模式

鄉村振興的關鍵在于人，人也是城鄉融合的重要載體，因此，城鄉融合發展的關鍵工作之一是實現人的融合。首先，要充分尊重當地農民的意愿，以農民為主體實施綜合整治。與當地農民共建新家園，在保障農民的利益同時，充分利用閑置空房作為鄉村產業發展的載體之一，發展餐飲、旅游等休閑功能，給農民帶來經營性收入。其次，實施積極、有效的人才政策，吸引外出工作的青年勞動力、退役或者轉業的軍人、高校畢業生和離退休人員回來建設鄉村，引導他們依靠科技發展現代化高效農業，獲取較高的農業生產收益，提升他們的自豪感和歸屬感。最后，暢通來自社會各行業的人才投身“三農”工作的渠道，培養更多的科創人、新農人，吸引更多社會力量參與鄉村振興工作。

4.3 土地為核：推動城鄉之間生產要素流動

從推動鄉村開發的主體來看，當地村集體和企業起著主導作用，而產權明晰的土地關系，能有效保障村集體、企業投資鄉村產業的收益。通過實施土地整理，推動人地重組，有效盤活鄉村存量土地，增加集體性經濟收入和個人就近務工收入，進而實現鄉村發展的自我造血功能；對企業而言，土地產權明晰，讓企業在投資鄉村產業和項目時給予很好的資產性保障。因此，盤活鄉村土地，從根本上打破城鄉二元結構，促進鄉村生產資源的重新配置，打通城市的各類生產要素向農村流動的障礙，破解城鄉融合資源和資金等要素的制約。首先，對區域的發展進行統籌規劃，挖掘更多的土地資源潛力，并形成合理的國土空間布局。其次，通過集約、節約獲取土地指標，保障鄉村產業項目的落地，在農民搬遷后將原址宅基地歸還給村集體，變更為村集體經營的建設用地，通過掛牌方式由投資企業取得，不需要進行大的規劃調整和審批，充分利用原址土地建設。

4.4 產業優先：利用城市帶動鄉村內生動力

鄉村產業是地區發展的基礎，堅持“生產、生活、生態”融合理念，緊緊圍繞綠色創新經濟，發展農業、工商業、文旅融合的新業態，實現鄉村產業轉型升級，保障城鄉融合的持續運營。首先，堅持以農民為主體，村民共建共治共享，促進集體經濟繁榮，保障生產要素的自由流動。其次，發揮政府的引領作用，盤活存量集體建設用地，采取市場運作的模式，準確定位鄉村發展方向，引進資源實施企業合作共建，因地制宜發展相關產業增加居民收入，保障產業集聚與提升。最后，優化城市和農村的產業空間布局，引導優質資源向農村流動，通過城鄉良性互動和城市產業的擴散效應，激發鄉村發展的內生動力。

4.5 因地制宜：推動城鄉融合模式創新

城鄉融合發展是國家實現社會主義現代化的總體規劃，既考慮目標多樣性，又注重整體規劃。由于中國地區間差異明顯，具體實施情況不同，要注重分析城市群、大城市、中小城市、縣、鎮、村等不同空間下的規模差異和區域特征。首先，提升大城市、中小城市及周邊地區的整體發展能力，促進城市各類要素向農村流動，推動農產品加工業轉型升級，以農產品加工業推動農村產業化發展，拓寬農民的收入。其次，激活小城鎮的活力，提升特色小鎮的輻射帶動能力，依托鄉村特色優勢資源，產業化和鎮區的建設高度融合，形成“一鎮一產業”“一村一品牌”特色產業發展格局。最后，釋放偏遠地區農村發展活力，深入推進偏遠農村地區的宅基地、存量土地“三權”分置改革工作，建立農村宅基地土地市場交易制度，鼓勵村集體成員盤活閑置的宅基地，實現農村閑置宅基地有序流轉，同時加強農村地區信用環境建設，支持城市資本、技術有序下鄉，積極發展農村集體經濟。總之，應注重系統性與區域性發展相結合，探索出符合地方戰略、適合區域發展、在實踐中可行的發展路徑。