農村相對貧困識別的測度標準、潛在風險和實踐策略

何經緯，孫子月

（1.河海大學公共管理學院，南京 211100；2.安徽大學社會與政治學院，合肥 230601）

新中國成立以來，中國共產黨一直致力于農村反貧困事業。經過長期努力，2020 年中國贏得了脫貧攻堅戰的勝利，消滅了絕對貧困和區域性整體貧困。但是，消除絕對貧困并不意味著中國貧困問題就此消失，而代表著中國反貧事業邁向了相對貧困治理的新起點［1］。相對貧困，是指個體的基本生存需求可以滿足，但是與社會一般成員相比，經濟收入仍處于較低水平，還存在絕對貧困的風險，特別是發展能力和發展權利不足，從而制約了其獲得較高收入的一種貧困狀態［2］。相對貧困將長期存在于經濟社會中，影響著社會和諧和人民生活質量。中共十九屆四中全會上也指出“鞏固脫貧攻堅成果，防止規模性返貧的關鍵在于建立解決相對貧困問題的長效機制”。

無論絕對貧困還是相對貧困，精準識別出貧困人口都是整個扶貧工作的基礎和前提。絕對貧困治理階段，中國以人均最低純收入標準線或使用“兩不愁三保障”等方式對貧困人口進行識別，界定標準具有絕對性。從絕對貧困到相對貧困，是貧困治理的深化，面臨著新的任務和挑戰。相對貧困與絕對貧困相比，具有相對性、長期性、動態性等特征［3］。所以，相對貧困人口的識別標準也應該要有所轉變，否則將阻礙相對貧困治理進程。但當前中國對于相對貧困人口識別仍主要以絕對貧困階段收入標準為依據，對于相對貧困識別的理論研究和實踐經驗都明顯不足，迫切需要一個相對貧困人口識別標準。鑒于此，本研究需要解決的問題是在相對貧困治理階段，制定新的貧困人口識別標準，探討實施過程中存在的潛在風險及提高其瞄準度的實踐策略。

1 學界對相對貧困識別標準的觀點

貧困識別是貧困治理的起點，關系到社會公平、公正和扶貧效率。長期以來，學界針對絕對貧困人口識別提出了很多富有成效的建議，為打贏脫貧攻堅戰發揮了重要作用。隨著絕對貧困的消除，部分學者開始將貧困識別問題轉向相對貧困領域。當前學界對相對貧困人口識別的研究仍處于探索階段，但并未達成一致意見，主要有3 種觀點。

第一種觀點認為相對貧困人口識別應堅持單維收入標準。大多數學者認為不管是絕對貧困還是相對貧困，在社會本質上具有同一性，都應該把收入水平作為衡量貧困的惟一或重要指標，但在具體的標準制定上還存在一定爭議。孫久文等［4］提出在經濟發展的不同階段應該選用不同比例的居民平均收入作為相對貧困線，并設置合理的浮動空間。還有一部分學者依據統計學方法計算出最適宜的相對貧困最低收入線。如王小林等［5］認為按照國際相對貧困標準經驗和中國反貧困的內容邊界及政策效能來看，將人均年度可支配收入的25%作為相對貧困線比較合適；沈揚揚等［6］則建議相對貧困標準在城鄉之間分開設置，并將居民收入中位值的40%設定為相對貧困標準。

第二種觀點認為應以多維標準對相對貧困人口進行識別。一些學者認為相對貧困建立在生存性貧困滿足的基礎上，不能僅關注收入水平這一個維度，必須建構多維化的相對貧困認定標準及政策體系。檀學文［7］在其論述中提出要建立健全“兜底型、數值型、比例型、多維型及共享繁榮指標”為一體的多維相對貧困識別標準體系，實現共同富裕目標。韋鳳琴等［8］認為相對貧困除了關注到收入維度外，還應該關注生態和社會兩個維度，并主張用AF 方法進行測量。唐任伍等［9］主張，為了提升貧困治理的效率，中國必須建立起新的相對貧困識別標準，建議將“關系貧困”“文化貧困”“精神貧困”等發展性貧困納入貧困識別體系之中。除此之外，還有部分學者建議從教育、就業等其他維度對相對貧困人口進行識別［10］。

第三種觀點的學者們既不主張單維收入識別標準，也不建議運用多維識別標準，而是主張根據人的基本“需求”制定更高的絕對貧困標準。如汪三貴等［11］認為，2020 年后中國貧困治理應參考國外貧困治理先進經驗并結合中國國情，科學合理地確定社會公認的基本需求水準并轉換成與之相對應的價值量，并根據經濟社會發展和生活水平的提高，根據“人”的基本需求變化來確定新的貧困標準。

總體來看，學界已經開始關注相對貧困人口的識別問題。在這3 種觀點中，第一種單維收入標準操作最簡便。但正像第二種觀點所說，單以收入指標識別貧困人口目的是解決絕對貧困問題，不能反映相對貧困的全部內涵。所以，應該堅持多維測度標準。當前堅持多維測度標準的學者們雖然關注到相對貧困不僅要扶“貧”，還要扶“困”，但在制定指標時卻割裂了收入之“貧”與發展之“困”的關系，導致多維指標過于混亂，現實中無法操作。第三種觀點根據人的基本需求來制定更高的貧困標準也并未得到學界普遍認可。另外，不管哪一種識別標準，學者并未就其在測度過程中會遇到何種阻礙識別精準度的困境進一步討論，也并未提出相應的實踐策略。

2 農村相對貧困識別的測度標準及潛在風險

本研究基于相對貧困的含義和學者已有觀點認為，相對貧困不僅要測量收入之“貧”，還要測量發展之“困”。但如果不厘清收入之“貧”與發展之“困”二者的關系，將會導致貧困識別指標間缺乏系統性、難以比對［12］。所以，在把握收入測量與發展權利測量的關聯性基礎上，構建了相對貧困人口識別多維測度標準（圖1），并在此基礎上討論其在具體測度過程中存在的潛在風險和實踐策略。

圖1 農村相對貧困人口識別多維測度標準

2.1 相對貧困人口多維測度標準

2.1.1 收入標準測量家庭之“貧” 無論是絕對貧困還是相對貧困，不可否認的是物質層面的貧困都占據其中首要位置。測量經濟層面的貧困最簡單、高效的方法就是測量收入水平。國際上通用做法是制定最低貧困線，即把收入低于貧困線下的人口界定為貧困人口。在絕對貧困治理階段，中國也是通過這種方法來對貧困人口進行識別。而在相對貧困時期，為了體現貧困的“相對性”，許多學者認為應該優化貧困線標準，主張采用最低收入和最高收入的中位值法來確定貧困線的標準［13］。

2.2.2 發展權利測量家庭之“困” 相對貧困除了收入上的“貧”，也包含發展權利上的“困”，二者可以相互轉化。所以，不僅要測量農戶收入，還要對農戶的發展權利進行測量。當前，影響個體發展權利并最終將導致收入貧困的因素主要有受教育情況、勞動力就業情況和公共政策的享受情況。選擇這3 個指標進行測量原因在于：第一，受教育情況關系到農戶在社會中的競爭力，影響個體收入；第二，勞動力就業情況也會直接影響個體收入；第三，公共政策的享受程度直接關系到個體發展權利實現，影響家庭收入和支出。

綜合以上兩點，并結合已有研究，本研究認為當前農村相對貧困的識別測度標準首先要對家庭收入情況進行測量，并在此基礎上對受教育情況、勞動力就業情況和公共政策享受情況進行評定，最終確定貧困戶資格。

2.2 相對貧困多維測度標準的潛在風險

2.2.1 收入難以直接測量 由于農戶收入具有非貨幣化、不穩定等特征，用統一的核算標準來計算收入是否低于貧困線存在一定的難度。正如斯科特所言，這種簡單化、清晰化的做法比較高效快捷，并且可以有效規避管理風險［14］。但是，隨著經濟的發展，農戶收入不再僅依靠農業生產，也包括務工等其他途徑，很難找到所有收入來源。即使收入來源已知，務農和氣候有極大關系，務工天數和工資也較難預估，很難準確計算其中收入。除此之外，測量農戶收入需要農戶主動配合，但很多農戶在“財不露白”的心理下或為了獲得貧困戶名額而選擇低報自己的收入。

2.2.2 收入及發展權利地區差異大 絕對貧困階段主要是解決生存性貧困問題，所以采用統一的絕對低收入線來進行識別。但是，相對貧困人口是與參照群體的比較中確立貧困資格。所以，參照群體的選擇至關重要。當前，中國城鄉之間貧富差距還比較明顯，城鄉居民可支配性收入相差較大。即使同樣是在農村，在教育、就業、醫療等方面，東部地區和西部地區也存在一定差距。所以，如果相對貧困識別標準不考慮地區差異，一律按照統一標準進行，則會增加瞄準誤差。因此，在相對貧困多維測度的實施過程中，應該統籌城鄉關系，制定差異化的標準。

2.2.3 “福利養懶漢”現象 現代社會福利思想認為，貧困是一個社會問題，國家應承擔責任去改變貧困戶的貧困境遇。但是，過于強調國家責任而忽略農戶主體性，將與社會上多數人認可的倫理價值之間存在一定的沖突，容易導致福利的“污名化”［15］。

相對貧困治理階段，不存在生存性的絕對貧困，所有貧困都是在比較中得來，具有相對性。這種比較如果不遵守社會主流倫理價值，則會受到多數人的反對。相對貧困多維標準的測度中，如果只單純強調國家責任，不考慮貧困戶的主體性，則會導致那些因賭博、好吃懶做、子女不履行贍養義務等原因貧困的家庭都可享受扶貧資源。這種“福利養懶漢”現象與農村社會社區倫理相悖，會導致很多邊緣戶、非貧困戶產生相對剝奪感，成為引發社會不穩定因素之一。

2.2.4 “精英捕獲”現象 “精英捕獲”是指在資源下鄉過程中，村干部等鄉村精英利用身份、地位和關系壟斷或截取資源的現象［16］。村干部屬于鄉村社會內部成員，對農戶情況更為熟悉，在貧困識別時自由裁量權更多，影響更大。村干部要遵循國家行政體系中理想的科層制，但其權力來自村民，行事邏輯和權力生態深刻地嵌入在基層社會秩序中。農村是一個以血緣關系為紐帶的“人情社會”，人們的日常行動總摻雜著人情和利益關系。因此，村干部在其施政過程中容易被人情和面子所裹挾。在相對貧困識別具體測度中，村干部可能會出現3 種傾向。

第一種是“幫親”傾向，即村干部在對相對貧困戶識別中存在“優親厚友”現象。這些親屬是村干部選舉過程中最大的支持者，如果村干部拒絕，就意味著他將失去所有的選票。第二種是“幫能”傾向，即對有利于自己仕途的“鄉村精英”給予更多的偏袒。村干部會給予低保、貧困戶等名額以獲得“精英集團”在工作上的支持。另外，這些“鄉村精英”比起貧困戶發展意愿更高、能力更強、空間更大，更容易完成脫貧指標。第三種是“不出事”傾向。在基層社會，不管工作結果好壞，“不出事”是很多干部施政的首要原則［17］。黑惡勢力和上訪戶作為農村治理中的“麻煩”人物，是“出事”的主要因素。村干部為了讓這些“麻煩”人物服從自己的管理，只能給予其恩惠。

3 農村相對貧困識別多維測度標準的實踐策略

3.1 可視化原則

從以上分析可以看出，利用統一核算標準對農戶收入直接進行測量，存在很多難點。但是，收入貧困作為相對貧困多維測度標準中的首要方面，又必須進行測量比較。借鑒絕對貧困治理經驗，認為可以采取一些可視化的指標來代替細致的統計測算。

第一種可視化指標可選擇“購買物”來進行參照對比。消費情況直接反映家庭收入，這些購買物應選擇可視化較強，操作簡單，不用過多計算，通過走訪便可一目了然的指標，所有農戶都可進行參照。在具體操作過程中，消費能力過高、購買力較強的農戶不允許被納為“相對貧困人口”。譬如，高裝修、高檔次住房、買豪華車或大型農具、參加高檔社交活動、水電和通訊費嚴重超標、子女就讀高檔學校等消費能力顯然高于一般家庭的農戶。反之，消費能力過低、購買力較低的農戶應優先納為“相對貧困戶”。譬如，家庭中缺少必備家用電器、交通工具等的農戶應該被優先納入。

第二種可視化指標可選擇職業來評定收入情況。較低收入的職業人群優先納入相對貧困人口中。職業是一定社會經濟地位的反映，不同職業對應不同的收入，可視化較強。通過對家庭所有成員的職業類型進行登記，再進行比較，會降低直接測量收入的誤差。

第三種可視化指標可選擇勞動力指標，通過觀察家庭中勞動力多寡和強弱來進行家庭收入評定。勞動力數量越多、能力越強，家庭就能獲得更多的勞動收入。一般來說，同村農戶生存環境基本相同，一部分農戶相對貧困往往是由于家中缺少勞動力或勞動力能力不足導致。在相對貧困識別多維標準測度過程中，應優先納入家庭中缺少青壯勞動力或殘疾等家庭。

3.2 差異化原則

從宏觀角度來看，中國的相對貧困問題一定意義上等同于發展不均衡問題。雖然經濟社會整體向前發展，但不容忽視的是城鄉之間、東西部區域之間、不同階層之間貧富差距越來越大［18］。相對貧困是以收入貧困為主、發展權利缺乏等全部包含在內的一種貧困類型。由于中國發展的不均衡性，在相對貧困識別具體的實踐過程中，必須體現其差異性。

首先，在收入測量層面，應該設定不同的貧困標準。根據國家統計局數據顯示，2020 年全國人均可支配收入32 189 元，其中城鎮居民人均可支配收入為43 834 元，農村人均可支配收入為17 121 元，城市居民與農村居民相差1.56 倍。這充分表明，中國收入分配格局上出現明顯的高低差異化現象。為了適應區域和城鄉發展不平衡現狀，相對貧困人口的界定必須制定不同的最低收入貧困線。

其次，伴隨著發展不平衡，居民的發展能力和發展權利也會產生差異。長期城鄉二元體制下，農村的教育和公共福利遠落后于城市地區，尤其“寒門再難出貴子”問題逐漸凸顯。在進行就業情況、受教育情況、公共政策的享受情況等測量時，如果不加以區分，則會導致多維識別標準信度和效度難以保證，難以瞄準真正的貧困人群。

3.3 組織化原則

為了避免相對貧困識別過程中，村干部等精英憑借自己在村中的身份和地位截取扶貧資源或出現“尋租”“優親厚友”現象，要強化科層化組織建設，避免人情關系。

借鑒絕對扶貧中做法，在相對貧困識別中可規定村干部家庭或兩代親屬中有村干部的家庭不準成為貧困戶，以此來防止村干部優親傾向；針對貧困識別過程中的“精英捕獲”現象，建議可規定“私營業主或雇傭他人做生意、養殖或種植大戶、工程拆遷戶”等不準成為貧困戶；而對于一些“弱者不弱”“老賴”現象，建議規定“群眾反映強烈、長期上訪、黑惡勢力的家庭”不準成為貧困戶。通過將上述3 類人群排除在貧困戶資格之外，降低了科層治理在進入農村社會后的瞄準偏差。當然，如果這3 類人群中存在特殊情況，也可以申請進行審核評議。

3.4 合理化原則

國家責任下的扶貧工作主要以扶“窮”為主，但不管是在收入測量還是在發展權利的測度過程中不關注貧困戶的主體性，便容易導致以下3 方面問題。一是讓部分好吃懶做導致的貧困戶形成“等”“靠”“要”的依賴心理，喪失改變自身處境的內生動力；二是讓其他非貧困戶感到潛在的公平剝奪感，出現爭當“貧困戶”的現象；三是導致福利政策的“污名化”。把貧困資源給予好吃懶做的居民，讓其他人對福利政策產生質疑，出現福利政策的“污名化”。

鑒于此，本研究認為在相對貧困識別標準測度過程中，應該設定一些行為規范化指標。這些行為規范性指標可從2 類指標進行評定：一是是否存在違背鄉村倫理的行為。譬如，因為好逸惡勞、賭博造成的貧困家庭，子女有能力但沒有贍養的老人、舉家搬遷從不參與村中集體事務的家庭；二是是否有違背國家法律的行為。譬如，為了獲得貧困戶的資格而選擇分戶或折戶、隱瞞或私自轉移財產等問題的家庭等。通過這一系列行為規范性指標將一些喪失主體性貧困戶排除在外，保證了扶貧資源的公正性，也彰顯了扶貧政策的價值導向性。

4 小結與討論

2020 年后，中國進入了相對貧困的治理階段，迫切需要新的扶貧理論和實踐研究。與絕對貧困相比，相對貧困不僅要體現經濟之“貧”，還要體現發展之“困”，且不能割裂二者存在的關聯性。因此，相對貧困識別標準應該有異于絕對貧困識別的單維收入標準，而應該將收入指標作為主要方面，還要包含就業情況、受教育情況及公共政策享受情況等多維發展權利指標。但是，在其具體操作的過程中還存在一定的潛在風險。譬如，收入難以直接進行測量，存在較多誤差、收入及發展權利地區差異較大、容易出現“福利養懶漢”“精英捕獲”等現象，這成為阻礙相對貧困多維識別標準精準度的因素。為了有效避免這些問題，建議使用可視化、差異化、組織化、合理化等具體的實踐策略，以此提高相對貧困識別多維測度標準的瞄準度。

本研究主要是對農村相對貧困識別標準進行討論，原因在于城市的相對貧困問題總體上優于農村，形成機理也有所不同［19］。縱觀1949—2020 年絕對貧困治理各階段的經驗，也都是從整體農村開始，最后才發展到城鄉扶貧政策的統一。所以，對于相對貧困治理不能操之過急，要先從農村開始，在城鄉差距進一步縮小、農村相對貧困治理達到一定成效的基礎上，再適時實現城鄉相對治理的統一。