淺談陸域典型地區“三線一單”優先保護管控單元劃定

摘 要：以陸域典型地區為對象，基于“三線一單”管控單元劃定基本規則，針對優先保護管控單元劃定具體方法進行研究。“三線一單”優先保護管控單元是綜合性的管控單元，由涉及的生態、水、大氣、土壤環境優先保護區疊加而成。本研究首先從生態、水、大氣、土壤等環境要素優先保護區的劃分方法開展論述，進而探討了優先保護管控單元的劃定方法。“三線一單”優先保護管控單元劃定的探討有利于支撐地方“三線一單”成果的編制和應用，有利于指導相關行政部門管理國土空間，規范開發建設行為，對區域空間開發和生態環境保護具有重大意義。

關鍵詞：陸域；三線一單；環境要素；管控單元

中圖分類號：X321

通信作者：劉鵬（1987-），工程師，研究方向：經濟類，E-mail：1250471731@qq.com。

“三線一單”是指生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單，是國家保護生態環境的頂層設計，推進生態文明建設、生態環境保護精細化管理、強化國土空間環境管控、推進綠色發展高質量發展的一項重要工作。本研究所稱陸域地區指的是中國領土范圍內沒有被海水淹沒的地區，但不是完全沒有水域，包含了內陸河流，如長江、黃河以及其他內陸河流和支流[1]。管控單元是針對于某個環境要素劃分為保護、重點開發和限制開發的區域，再將各個環境要素劃分好的同類區域疊加形成綜合管控單元。優先保護管控單元是單個要素劃分出來的保護區域或者多個要素疊加起來取最大范圍的綜合保護范圍。陸域地區與涉及海域地區的“三線一單”[2]管控單元劃分相比，陸域地區更為簡單，不像涉及海域的省份、城市，既要關注陸地生態環境區域特征，也要關注海域生態環境類別區劃。中國地域遼闊，全國34個省級行政區中，沿海行政區只有9個省、1個自治區、2個直轄市[3]，因此討論陸域“三線一單”管控單元劃分具有典型代表意義。裴晶瑩和王英偉[4]已經進行了“三線一單”環境重點管控單元劃分方法探索研究，而很少有人進行關于優先保護管控單元劃分的研究，本研究就陸域典型地區“三線一單”優先保護管控單元劃定進行探索研究，以支撐地方“三線一單”編制和應用。

1 研究方法

本研究以中國內陸地區典型省級行政區為代表，分析“三線一單”優先保護管控單元劃定方法，具體流程如圖1所示。內陸地區典型省級行政區主要涉及環境要素為水環境、土壤環境、大氣環境、生態空間[5]等，首先在收集自然保護地[6]、國家公園、種質資源保護區、工業園區、國土空間規劃、城市規劃等基本資料的基礎上，將相關區域的邊界拐點數據、圖形數據矢量化為專業軟件可隨時使用的數據，經過分類處理，劃定各個環境要素的保護、重點開發和限制開發區域，在此基礎上，將劃定好的水環境優先保護區、土壤環境優先保護區、大氣環境優先保護區、生態優先保護區通過采用疊圖、去重、匯總的方法劃定綜合優先保護單元[7]。

2 環境要素有限保護區劃分

2.1 生態優先保護區

生態空間是以保護為主的空間區域，具有提供生態產品、服務的主體功能，同時也兼具自然的屬性。生態空間由2個部分組成，一方面是生態保護紅線[8]，明確規定禁止開發；另一方面是一般生態空間[9]，限制開發。生態空間全部作為優先保護區納入“三線一單”管控體系。

（1）生態保護紅線劃定。生態紅線劃定首先進行區域禁止開發區、陸地生態敏感區和脆弱區、陸地重點生態功能區[10]等識別，據此確定重點范圍。陸地重點生態功能區體現了陸地生態特點，根據片區具有的地形地貌特征，賦予生物多樣性、水土保持、水源涵養和防風固沙等屬性。陸地生態敏感區[11]按照石漠化、土地沙化和水土流失屬性劃分，陸地生態脆弱區按照半干旱、干旱、高寒屬性劃分。禁止開發區域需要調查區域內存在的自然保護地、國家公園等類型，將其作為嚴禁開發的區域管理。對省級和市州級境內各類具有上述屬性的生態系統，開展敏感性和服務功能重要性評估，同時開展禁止開發區調研。將禁止開發區、生態極敏感區和生態功能極重要區的矢量數據進行疊加處理，刪除重疊部分，并進行邊界處理，銜接生態環境現狀、國土空間規劃以及“十四五”生態環境保護規劃等最新成果，去除集中連片的城鎮建成區、耕地（含永久基本農田）、工礦用地以及能源、水利設施、公共服務設施等項目建設用地，形成生態保護紅線劃定方案。生態保護紅線劃定流程如圖2所示。

對生態保護紅線內的自然保護地等的管理，遵從其相關的法律法規、規章和管理辦法等文件，另有規定的，從其規定。

（2）一般生態空間。根據“三線一單”劃定指南，生態空間內除生態保護紅線區域外其余空間為一般生態空間，一般生態空間包含生態保護紅線中沒有收納的各類自然保護地，以及沒有收納的科學評估極敏感區和極重要區，科學評估區[12]主要指具有生物多樣性、水土保持、水源涵養和防風固沙等屬性的區域。

一般生態空間內特別保護區域的管理，如自然保護地、國家公園、飲用水水源保護區等，按照其法律法規和規章進行管理。一般生態空間中的科學評估區按照其屬性，根據其屬性相關的規定進行管理。一般生態空間應以保護為主，嚴格限制區域開發強度，各類開發活動進行嚴格管控，開展生態環境影響評估并取得建設許可。

2.2 水環境優先保護區

“水十條”控制單元[13]劃分是以自然水系控制斷面為節點，統籌匯水范圍內的各行政區，兼顧自然水系完整性，分清行政責任，劃分監管網格，進而形成控制單元。在劃定的“水十條”控制單元基礎上，針對地方環境管理部門的實際需求，進行水環境控制單元細化分區工作。細化工作各省不盡相同，內陸某省采用的河網和匯水單元提取方法主要是專業軟件的水文模塊和人工自主研判相結合。將河湖及其生態緩沖帶[14]、江河源頭、濕地保護區、飲用水水源保護區、珍稀瀕危水生生物及重要水產種質資源的洄游通道、越冬場、索餌場、產卵場等所屬的控制單元作為水環境優先保護區。以省級水環境功能區劃確定的水質目標作為水質控制目標濃度。具體而言，對于飲用水源區、保護區等對水質要求較高的功能區，要求全功能區達到或優于該功能區要求的水環境質量標準。水環境優先保護區必須按照保護優良水質和保證生態功能的要求進行嚴格管控。

2.3 大氣環境優先保護區

大氣管控單元是根據區域所屬大氣特征劃定優先、重點、一般管控單元。基于生態服務價值評估，大氣環境優先保護區主要依據《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）[15]的功能區劃定。將其一類功能區確定為大氣優先保護區，即風景名勝區、自然保護區等區域。大氣環境優先保護區邊界，遵從各省（區、市）大氣環境功能區劃邊界。未編制大氣環境功能區劃的省（區、市），可參考生態保護紅線中法定保護區的矢量邊界，將拐點數據和圖形邊界進行矢量化，將其納入大氣優先保護區。各類管控區劃定過程中若出現重疊現象，應按照環境管控要求的優先序列，或者按照優先保護區gt;受體敏感區gt;高排放區gt;布局敏感區gt;弱擴散區[16]的原則，進行聚合處理。以大氣環境質量達標為前提，根據時間進度，確定各區縣不同時期的大氣環境質量底線要求，以及測算大氣污染物允許排放量。

“三線一單”要求對大氣環境優先保護區主要是從主導生態環境功能保持、生態安全保障等角度出發，提出限制或禁止不利于生態環境功能保持行為的空間布局約束。大氣環境優先保護區內空氣質量目標按照《環境空氣質量標準》（GB 3095—2012）一級標準執行。若部分省、市有更加嚴格的相關文件，也可執行其文件中規定，提高目標濃度限值。

2.4 土壤環境優先保護區

土壤環境將農用地優先保護區[17]劃分為土壤優先保護區。農用地優先保護區的識別依據土壤環境質量分析結果進行劃分。農用地參照《農用地土壤環境質量類別劃分技術指南》[18]劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類，將優先保護類農用地集中區作為農用地優先保護區，將農用地嚴格管控類和安全利用類區域作為農用地污染風險重點管控區。優先保護類是在永久基本農田扣除存在污染風險的農用地土壤污染狀況詳查單元，作為農用地優先保護區。

按照現有土壤方面法律法規要求，對農用地優先保護區實行優先保護，嚴格管理，確保土壤的污染程度不再加重、保護面積不再減少。從環境風險防控和空間布局等多個方面對土壤環境優先保護區提出管控要求。嚴格控制在土壤環境優先保護區域新建重污染行業企業，現有相關企業必須加快提標升級改造步伐，減少環境污染，及時建立退出機制。現有污染地塊需進行污染調查，并進行土壤污染修復。

2.5 優先保護岸線

優先保護岸線是為了更好保護岸線[19]區段而劃分的優先保護區域，主要目的為維護水環境和陸域環境生物多樣性、保護水生態與保障供水安全，主要包括禁止開發區等涉及岸線的區域，如珍稀瀕危水生生物及重要水產種質資源的洄游通道、產卵場、越冬場、索餌場，河湖緩沖帶，Ⅰ、Ⅱ類目標水體對應的岸線，以及江河源頭、重要濕地、自然岸線、飲用水水源保護區對應的岸線。優先保護岸線參照對應水域和陸域的管控要求，原則上按照生態保護紅線和一般生態空間同等類型制定生態環境管控要求。

2.6 優先保護管控單元

將大氣環境優先保護區、水環境優先保護區、生態空間、土壤優先保護區等進行空間疊加，為避免綜合環境管控單元“破碎化”問題，對各個環境要素圖層疊加后，合并在空間上連成一片環境功能主要定位差異不大的要素管控區域，盡量保留優先保護區的要素邊界，劃定優先保護單元。優先保護岸線由于形狀為線條，難以成片，與其他優先保護區疊加后是碎片狀態，因此一般不參與優先保護管控單元的劃定，僅作為優先保護區實施管理。

優先保護管控單元區域內禁止或限制大型的城鎮建設、規模化的工業發展及其礦產資源開發，以生態環境保護為主。優先保護單元中的一般生態空間，按限制開發區域進行管理。功能屬性單一、管控要求明確的一般生態空間，按照生態功能屬性的既有規定實施管理。一般生態空間若具有多重屬性功能、已有管理要求明確的，管控要求要按照從嚴管理。目前一般生態空間還沒有確定管理要求的，按照主導生態服務功能要求限制開發建設活動。“三線一單”中優先保護管控單元還需按照生態環境準入清單[20]中提出的其他管控要求進行管理。

3 結論

“三線一單”優先保護管控單元是綜合管控單元，綜合了多個環境要素，形成連片的優先保護區域，這個優先保護區又可以分成多個具有行政屬性的小的管控單元，每個優先保護單元具有各自的多重屬性，按照不同的管理要求多個維度進行管理，指導相關行政部門管理國土空間，規范開發建設行為，對區域空間開發和生態環境保護具有重大意義。

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