環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)娜蔽弧㈠e(cuò)位與歸位

摘要：無(wú)論是基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的化工企業(yè)退出，還是以禁食野生動(dòng)物為目的的人工繁育退出，其本質(zhì)均為行政管理中的環(huán)境政策調(diào)整。由此而生的損害補(bǔ)償尚未納入我國(guó)的行政補(bǔ)償法律體系，而僅散見(jiàn)于各政策性文件。規(guī)范缺位造成司法對(duì)環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償性質(zhì)的認(rèn)定不一，行政征收補(bǔ)償、撤回行政許可補(bǔ)償和社會(huì)保障制度中的補(bǔ)償均不能準(zhǔn)確涵蓋這一補(bǔ)償類(lèi)型。事實(shí)上，環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償對(duì)于夯實(shí)環(huán)境治理主體間交往理性的基礎(chǔ)和整合社會(huì)多元價(jià)值有著不可替代的功能，有獨(dú)立存在的必要性，應(yīng)作為環(huán)境行政程序之內(nèi)容納入環(huán)境法典。

關(guān)鍵詞：環(huán)境政策調(diào)整；損害補(bǔ)償；行政征收；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；人工繁育退出

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68; F205

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-2603（2023）01-0073-09

從生態(tài)修復(fù)到生物安全，從污染治理到低碳轉(zhuǎn)型，整部環(huán)境保護(hù)史可以被視為一部人類(lèi)制度因應(yīng)的試錯(cuò)史[1]130，基于維護(hù)公共利益的目標(biāo)必然需要環(huán)境政策調(diào)整等高效的環(huán)境治理手段。在我國(guó)的碳中和愿景下，環(huán)境政策體系更是面向不同行為主體提出了不同的政策要求，必然面臨著自上而下、由中央至地方的一系列調(diào)整。環(huán)境問(wèn)題離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，環(huán)境政策調(diào)整必然伴隨著對(duì)部分群體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害，根據(jù)損害填平原則，對(duì)于超出可容忍范圍的損害，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。然而，從既有實(shí)踐來(lái)看，對(duì)環(huán)境政策調(diào)整所造成損害的補(bǔ)償，存在著規(guī)范缺位現(xiàn)象。

一、環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)囊?guī)范缺位

環(huán)境政策調(diào)整是環(huán)境行政管理中最常見(jiàn)的手段之一，多以政策性文件的形式以公共利益之名要求行政相對(duì)人配合履行相關(guān)義務(wù)。這一過(guò)程不可避免會(huì)造成行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)損害，但關(guān)于損害補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)在這些文件中通常并不明確、統(tǒng)一。

（一）化工企業(yè)退出補(bǔ)償中的規(guī)范缺位

化工企業(yè)退出是污染治理領(lǐng)域常見(jiàn)的政策調(diào)整對(duì)象，實(shí)踐中相關(guān)政策可分為常規(guī)和應(yīng)急兩種情形。前者常見(jiàn)于各地方政府基于產(chǎn)業(yè)污染治理及上級(jí)指標(biāo)而發(fā)布的階段性管理辦法，主要以“通知”的方式出臺(tái)，目的是調(diào)整化工企業(yè)退出，具體管理手段主要為行政主體向配合調(diào)整退出的化工企業(yè)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)補(bǔ)、補(bǔ)助等。例如，北京市財(cái)政局、市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)與市環(huán)保局聯(lián)合印發(fā)的《工業(yè)污染企業(yè)調(diào)整退出獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》（京財(cái)經(jīng)一 [2014]1068號(hào)）中，明確獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象為“具體承擔(dān)完成調(diào)整退出任務(wù)”的企業(yè)且企業(yè)需滿(mǎn)足“已完成營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷(xiāo)”或“主要生產(chǎn)設(shè)備已拆除”，獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額“與能源節(jié)約量、污染物減排量等指標(biāo)掛鉤”；廣西省財(cái)政廳、省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和省工業(yè)和信息化委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》（桂財(cái)規(guī)[2017]13號(hào)）中，納入獎(jiǎng)補(bǔ)的企業(yè)需同時(shí)符合“生產(chǎn)許可證在有效期內(nèi)，主動(dòng)申請(qǐng)退出并和政府簽訂退出書(shū)面協(xié)議”、“已拆除相關(guān)設(shè)備工房”及“注銷(xiāo)相關(guān)證照”，并明確“曾享受過(guò)項(xiàng)目遷建補(bǔ)償?shù)摹逼髽I(yè)不納入獎(jiǎng)補(bǔ)范圍，其中獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)要求“對(duì)單個(gè)企業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金不超過(guò)80萬(wàn)元”；湘潭市人民政府發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施竹埠港地區(qū)化工企業(yè)整體退出的通告》（潭政通[2013]8號(hào)）中明確要求當(dāng)?shù)匕凑铡跋汝P(guān)停、后退出（搬遷）、再治理”的原則實(shí)施整體退出，其中“對(duì)于按期主動(dòng)停產(chǎn)關(guān)閉的，按規(guī)定給予補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)未按期主動(dòng)停產(chǎn)關(guān)閉的，依法依程序予以強(qiáng)制關(guān)閉”。針對(duì)以上文件中屢次出現(xiàn)的“獎(jiǎng)勵(lì)”“獎(jiǎng)補(bǔ)”，需具體考察兩個(gè)問(wèn)題：第一，獎(jiǎng)補(bǔ)行為的性質(zhì)是行政獎(jiǎng)勵(lì)還是行政補(bǔ)償；第二，若獎(jiǎng)補(bǔ)行為是行政補(bǔ)償，政策性文件為何采用“獎(jiǎng)勵(lì)”“獎(jiǎng)補(bǔ)”此種模糊了性質(zhì)的語(yǔ)言表述。

針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題，首先，行政獎(jiǎng)勵(lì)的特征之一是倡導(dǎo)性，可被解釋為行為的非義務(wù)性[2]。行為的義務(wù)性多體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)通過(guò)處罰、強(qiáng)制等手段要求行政相對(duì)人履行，而非義務(wù)性意味著政府不能通過(guò)強(qiáng)力要求行政相對(duì)人履行，多體現(xiàn)為通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)和鼓勵(lì)相對(duì)人主動(dòng)實(shí)施，相對(duì)人不實(shí)施并不會(huì)給自身帶來(lái)不利后果。以上三個(gè)政策性文件雖表述為對(duì)按期主動(dòng)調(diào)整退出的化工企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)補(bǔ)，但暗含了企業(yè)不按期退出的后果，例如上述湘潭市的通告中規(guī)定會(huì)強(qiáng)制關(guān)閉未按期主動(dòng)停產(chǎn)關(guān)閉的企業(yè)。這一不利后果增強(qiáng)了原本受有獎(jiǎng)補(bǔ)的“關(guān)停退出”行為的義務(wù)性，超出了行政獎(jiǎng)勵(lì)的范疇。其次，從獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償兩行為的可拆分性來(lái)看，行政獎(jiǎng)勵(lì)和行政補(bǔ)償?shù)墓δ懿煌蚨梢詫?duì)相對(duì)人分別或一并使用。例如《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條中列明政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償事項(xiàng)，并明確政府應(yīng)制定補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)被征收人給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，即若被征收人未提前搬離僅產(chǎn)生不享受獎(jiǎng)勵(lì)的后果，并不影響政府原本應(yīng)當(dāng)向被征收人給予的補(bǔ)償。同理可推知若化工企業(yè)調(diào)整政策中的獎(jiǎng)補(bǔ)可拆分為獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，則未按期關(guān)停退出的企業(yè)僅承受不享受獎(jiǎng)勵(lì)的后果，不會(huì)影響對(duì)其的行政補(bǔ)償。但根據(jù)以上政策性文件的表述，獎(jiǎng)補(bǔ)資金較大，超出了一般獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額，顯然包含了對(duì)設(shè)備、廠房搬離拆除進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臄?shù)額。此時(shí)，若將獎(jiǎng)補(bǔ)作行政獎(jiǎng)勵(lì)理解，則有可能會(huì)使未按期關(guān)停的企業(yè)失去獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)也失去了受到行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。因此，化工企業(yè)退出“獎(jiǎng)補(bǔ)”是一個(gè)未做拆分的整體概念，不能簡(jiǎn)單作為行政獎(jiǎng)勵(lì)理解，這一獎(jiǎng)補(bǔ)行為的性質(zhì)是行政補(bǔ)償。

既然這一獎(jiǎng)補(bǔ)實(shí)質(zhì)上是行政補(bǔ)償，為何在政策性文件中卻少見(jiàn)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性描述，而多表述為獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)補(bǔ)？目前可據(jù)實(shí)踐效果歸納出四個(gè)原因：（1）相較于補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)范圍，獎(jiǎng)勵(lì)無(wú)需考慮損害填平，數(shù)額也通常較小。若描述為獎(jiǎng)補(bǔ)，政府依據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)自行決定獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)額具有正當(dāng)性，這一數(shù)額無(wú)需實(shí)際估量企業(yè)因政策調(diào)整所受的損害，亦不會(huì)因?qū)嶋H損害而變動(dòng)。而補(bǔ)償所包含的事項(xiàng)通常有上位法的明確規(guī)定，其數(shù)額會(huì)隨實(shí)際損害大小作出調(diào)整。化工企業(yè)關(guān)停退出所涉利益不僅有廠房、設(shè)施、制品等有形財(cái)產(chǎn)，還包括經(jīng)營(yíng)性資信（包括特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)、信用及商譽(yù)等）[3]等無(wú)形財(cái)產(chǎn)，所涉及的實(shí)際損害遠(yuǎn)大于政府的獎(jiǎng)補(bǔ)數(shù)額，加之企業(yè)原本作為GDP貢獻(xiàn)者的身份轉(zhuǎn)換，使行政補(bǔ)償成為地方政府短期內(nèi)不可承受之重。（2）決策者將補(bǔ)償做“僅含貨幣補(bǔ)償”的狹義理解，認(rèn)為獎(jiǎng)補(bǔ)包括政府除貨幣補(bǔ)償以外的其他補(bǔ)償措施。例如稅收支持，《岳陽(yáng)市沿江化工生產(chǎn)企業(yè)關(guān)停搬遷改造工作方案》（岳政辦發(fā)[2020]16號(hào)）中明確企業(yè)“在搬遷期間發(fā)生的搬遷收入和支出可暫不計(jì)人當(dāng)期應(yīng)納稅所得額”，“免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅”等優(yōu)惠。（3）受調(diào)整的化工企業(yè)已被貼上污染企業(yè)的標(biāo)簽，具有生態(tài)環(huán)境意義上的“原罪”。獎(jiǎng)補(bǔ)不僅體現(xiàn)出企業(yè)“改過(guò)自新”的主動(dòng)性和責(zé)任感，也符合政府污染防治的價(jià)值導(dǎo)向。相反，補(bǔ)償過(guò)于強(qiáng)調(diào)了企業(yè)受有損害的合法權(quán)利，易影響政策落實(shí)的效率。（4）政府治理化工企業(yè)的上位依據(jù)大多為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，并沒(méi)有規(guī)范意義上的法律法規(guī)，因此化工企業(yè)退出補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)在立法上并不明確，將補(bǔ)償表述為獎(jiǎng)補(bǔ)并不違反上位法的規(guī)定。

應(yīng)急管理情形中關(guān)停化工企業(yè)多被明確為補(bǔ)償，但同樣存在損害補(bǔ)償不足的問(wèn)題。以江蘇響水“3.21”特別重大爆炸事故為例，事故發(fā)生后，除追究涉案違法企業(yè)的行政及刑事責(zé)任外，江蘇省省政府及相關(guān)職能部門(mén)相繼發(fā)布了化工企業(yè)安全環(huán)保整治任務(wù)，響水化工園區(qū)自此停產(chǎn)整頓。這使得當(dāng)時(shí)園區(qū)內(nèi)除發(fā)生爆炸的天嘉宜化工有限公司以外的50多家企業(yè)陷入關(guān)停困境，多家企業(yè)難以承受長(zhǎng)期關(guān)停損失與園區(qū)管委會(huì)簽訂《響水生態(tài)化工園區(qū)企業(yè)退出補(bǔ)償協(xié)議》，作退園處置。其中一化工企業(yè)與管委會(huì)簽訂的退出補(bǔ)償協(xié)議中補(bǔ)償費(fèi)用高達(dá)3.95億元，但據(jù)其董事會(huì)公告顯示“退出處置事項(xiàng)所涉資產(chǎn)賬面價(jià)值為7.01億元，與補(bǔ)償費(fèi)用3.95億元差額為3.06億元”，這一天價(jià)數(shù)額并不足以彌補(bǔ)其損失。即便補(bǔ)償不足，企業(yè)仍與園區(qū)簽訂退出補(bǔ)償協(xié)議的原因值得注意。企業(yè)作為市場(chǎng)主體，具有理性邏輯，這種選擇背后可能存在其他能夠紓解企業(yè)關(guān)停退出損失困境的因素。例如，響水事故發(fā)生后，我國(guó)西北部的化工園區(qū)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要對(duì)轉(zhuǎn)移自東部的大批化工項(xiàng)目敞開(kāi)大門(mén)，這些地方的環(huán)保部門(mén)及排污設(shè)施是否有能力處理該類(lèi)企業(yè)的污染監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)管控等尚不得知，但招商引資的政策優(yōu)惠是退出化工企業(yè)在受償不足時(shí)能抓住的最佳選擇。由此，新一輪突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)也隨污染轉(zhuǎn)移一同進(jìn)入遷入地。

（二）陸生野生動(dòng)物人工繁育退出補(bǔ)償中的規(guī)范缺位

資源保護(hù)領(lǐng)域亦存在環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)娜蔽弧?020年初，全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)頒布《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），各省市依據(jù)《決定》要求陸續(xù)制定陸生野生動(dòng)物人工繁育主體退出補(bǔ)償方案。這些政策性文件對(duì)受償主體沒(méi)有太多爭(zhēng)議，但就補(bǔ)償?shù)姆秶⒉唤y(tǒng)一。例如北海市和柳州市的補(bǔ)償處置工作方案將養(yǎng)殖設(shè)施視為依法予以“適當(dāng)補(bǔ)償”的事項(xiàng)；但《廣州市處置禁食陸生野生動(dòng)物補(bǔ)償辦法》將養(yǎng)殖設(shè)施僅視為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中“適當(dāng)兼顧的因素”；而《包頭市在養(yǎng)陸生野生動(dòng)物人工繁育主體退出補(bǔ)償與動(dòng)物處置方案》對(duì)投入大且用途難以轉(zhuǎn)換的養(yǎng)殖設(shè)施才予以“適當(dāng)補(bǔ)償”。

在這一最嚴(yán)“禁食令”出臺(tái)之前，以食用為目的的野生動(dòng)物人工繁育活動(dòng)是一部分人的生計(jì)選擇，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，已在部分地區(qū)逐漸形成特色產(chǎn)業(yè)脫貧實(shí)現(xiàn)致富的重要力量[4]。這意味著如果后續(xù)工作處理不好，勢(shì)必對(duì)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖產(chǎn)業(yè)和國(guó)家精準(zhǔn)扶貧事業(yè)以及政府公信力造成不必要的打擊和傷害[5]。對(duì)此，絕大部分處置方案中明確要對(duì)貧困戶(hù)“優(yōu)先予以補(bǔ)償”。盡管部分種類(lèi)動(dòng)物通過(guò)被劃歸家畜家禽或劃歸水生生物管理得到了暫時(shí)的在養(yǎng)安置，但大部分養(yǎng)殖戶(hù)仍蒙受巨大損失，迫切需要補(bǔ)償?shù)轿弧２煌诨て髽I(yè)退出的階段性和靈活性，禁止以食用為目的人工繁育陸生野生動(dòng)物從決策出臺(tái)到具體執(zhí)行都體現(xiàn)了更強(qiáng)的計(jì)劃性，禁食令并沒(méi)有給市場(chǎng)上的供需雙方提供“先轉(zhuǎn)變理念再改變消費(fèi)行為”的時(shí)間和空間。因此，若養(yǎng)殖戶(hù)的經(jīng)營(yíng)困境無(wú)法通過(guò)補(bǔ)償獲得有效紓解，尚存的市場(chǎng)需求仍會(huì)驅(qū)動(dòng)其鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行地下“黑市”交易，更加不利于《決定》中公共利益的保護(hù)。此外，從補(bǔ)償承擔(dān)的責(zé)任主體來(lái)看，野生動(dòng)物補(bǔ)償資金和詳細(xì)計(jì)劃主要由市縣一級(jí)承擔(dān)和制定，省級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助（存在貧困縣的情況除外），部分地方的補(bǔ)償由區(qū)政府承擔(dān)，市財(cái)政提供補(bǔ)助。責(zé)任主體位階較低，雖然提高了執(zhí)行效率，但也限制了補(bǔ)償金額的上限。

人工繁育陸生野生動(dòng)物退出補(bǔ)償?shù)恼麄€(gè)過(guò)程不僅包括許可證撤回和相應(yīng)補(bǔ)償兩個(gè)行政行為，還包括強(qiáng)制處理在養(yǎng)動(dòng)物這一行政事實(shí)行為。例如，《北海市人工繁育陸生野生動(dòng)物補(bǔ)償處置工作方案》明確養(yǎng)殖戶(hù)“按時(shí)主動(dòng)上交野生動(dòng)物的，可免于相關(guān)處罰。未按時(shí)上交的，要依法查處”，可以理解為在政策規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，繁育的動(dòng)物是相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)，而超出規(guī)定時(shí)間，繁育的動(dòng)物便成為有可能使所有權(quán)人面臨行政處罰的違法財(cái)物。此外，更有可能面臨刑法上行為無(wú)價(jià)值的評(píng)價(jià)，為回應(yīng)《決定》，《刑法修正案》（十一）增加了刑法第三百四十一條第三款，使以食用為目的的陸生野生動(dòng)物人工繁育主體更為雪上加霜。人工繁育主體的生計(jì)來(lái)源在相當(dāng)短暫的時(shí)間里由政策調(diào)整前的合法被評(píng)價(jià)為非法，又恰巧被裹挾在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性增加所帶來(lái)的犯罪化擴(kuò)張中[6]，面臨入罪的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，《決定》的出臺(tái)基于疫情時(shí)期的特殊形勢(shì)，是對(duì)公共衛(wèi)生安全這一公共利益的回應(yīng)，這意味著雖然《決定》直接禁止的是食用性利用，但非食用性利用同樣隱含著較高的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，可以預(yù)見(jiàn)野生動(dòng)物非食用性利用的相關(guān)制度和政策亦會(huì)在不久后做出調(diào)整[7]，相關(guān)的補(bǔ)償及善后事項(xiàng)也同樣棘手。

一、環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)乃痉ㄥe(cuò)位

司法裁判中，法院在認(rèn)定因環(huán)境政策調(diào)整所致?lián)p害的補(bǔ)償性質(zhì)時(shí)并不統(tǒng)一，部分認(rèn)定為行政征收補(bǔ)償，部分認(rèn)定為撤回行政許可的補(bǔ)償，或是認(rèn)定為變更協(xié)議的補(bǔ)償。這些認(rèn)定均僅能從某一重疊部分闡釋環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償，而難以全面概括，使得這一補(bǔ)償類(lèi)型在法律評(píng)價(jià)中呈現(xiàn)出錯(cuò)位現(xiàn)象。

（一）認(rèn)定為行政征收補(bǔ)償?shù)娜毕?/p>

審判機(jī)關(guān)將涉案補(bǔ)償認(rèn)定為征收補(bǔ)償?shù)氖滓獥l件是關(guān)停過(guò)程中企業(yè)資產(chǎn)發(fā)生了所有權(quán)或使用權(quán)的變動(dòng)。實(shí)踐中，不少難以拆除或企業(yè)無(wú)法繼續(xù)使用的地上廠房和設(shè)施設(shè)備被留置在原地，由于園區(qū)改造，場(chǎng)地及場(chǎng)內(nèi)設(shè)施大多由政府接管處理，廠房和設(shè)施的所有權(quán)或使用權(quán)人由企業(yè)變更為當(dāng)?shù)卣臋?quán)利變動(dòng)上來(lái)看具有征收的效果，企業(yè)理應(yīng)獲得征收補(bǔ)償。但行政征收有明確的法律依據(jù)和嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)具有征收外觀的案件并未被認(rèn)定構(gòu)成征收，其中（2019）皖行終132號(hào)行政判決書(shū)和（2016）湘03行初39號(hào)行政判決書(shū)中法院均是在行政機(jī)關(guān)已明示相關(guān)行為為征收行為時(shí)才認(rèn)定為征收。

對(duì)構(gòu)成我國(guó)法上行政征收的構(gòu)成要件要素考察有助于理解法官保守認(rèn)定征收的原因。從主觀構(gòu)成要件來(lái)看，公共利益作為一個(gè)“經(jīng)正當(dāng)途徑和程序聚合而成的利益”[8]，不僅是征收行為正當(dāng)合法的目的依據(jù)，也同樣是環(huán)境政策調(diào)整行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)。然而，盡管征收和環(huán)境政策調(diào)整均在事實(shí)上造成了行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害，但兩者對(duì)公共利益范圍的要求并不完全相同。對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條中的“公共利益”須做嚴(yán)格解釋?zhuān)鋵?duì)范圍的要求更加嚴(yán)格，2016年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》第入條也明確提出要“合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化”。而對(duì)環(huán)境政策調(diào)整中的公共利益則須做擴(kuò)大解釋?zhuān)c《行政許可法》第8條中“為了公共利益的需要”依法變更或撤回行政許可時(shí)的公共利益范圍更為接近。顯然，擴(kuò)大解釋中的公共利益會(huì)與嚴(yán)格解釋時(shí)存在部分沖突，譬如在落后產(chǎn)能淘汰、‘五小’污染治理中，政府利益、部分群眾的集體利益就可能與嚴(yán)格解釋中的公共利益存在沖突[9]，政府間各部門(mén)利益也不盡相同，但并不影響決策者將部分利益擴(kuò)大解釋為公共利益作為環(huán)境政策調(diào)整依據(jù)。

從客觀構(gòu)成要件來(lái)看，征收和環(huán)境政策調(diào)整具有同樣的客觀效果，即限制了相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在征收中表現(xiàn)為剝奪、在環(huán)境政策調(diào)整中表現(xiàn)為損害。財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展史即是從最初的完全否定到完全不加限制的肯定，再到有限制的肯定，包括對(duì)限制的限制規(guī)定[10]。這種限制可區(qū)分為三種情形：第一種，可忍受范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化或國(guó)家警察權(quán)的范疇，國(guó)家通常不負(fù)補(bǔ)償義務(wù)[11]；第二種，超出忍受范圍但未達(dá)完全征收的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，有可能形成與征收同等的侵害效果，屬于法律上的特別犧牲，構(gòu)成美國(guó)法上規(guī)定應(yīng)獲補(bǔ)償?shù)摹肮苤菩哉魇铡盵12]。此種補(bǔ)償類(lèi)型并未在我國(guó)法律制度中確認(rèn)，相關(guān)的補(bǔ)償事項(xiàng)散見(jiàn)于部分單行法或規(guī)范性文件中；第三種，表現(xiàn)為全部剝奪或近乎全部剝奪的財(cái)產(chǎn)權(quán)限制，構(gòu)成征收。我國(guó)法上的征收顯然屬于第三種情形。而環(huán)境政策調(diào)整對(duì)相對(duì)人造成的損害通常未達(dá)到財(cái)產(chǎn)權(quán)利被完全剝奪的程度，但已超過(guò)合理忍受的范圍，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的第二種情形，亦應(yīng)受到行政補(bǔ)償。但我國(guó)并未確立管制性征收制度，除了征收征用的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，相對(duì)人并不享有法定“財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)”或“具有征收效果的侵害補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)”[13]，這意味著，若環(huán)境政策調(diào)整文件中沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，行政相對(duì)人的補(bǔ)償請(qǐng)求則面臨因無(wú)依據(jù)則無(wú)補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果，例如（2020）豫行終363號(hào)行政判決書(shū)中，法院認(rèn)為在缺少獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，相對(duì)人請(qǐng)求超出比例的補(bǔ)償數(shù)額沒(méi)有依據(jù)，不予支持。

最后，從兩類(lèi)行政行為的實(shí)踐效果來(lái)看。一般而言，行政征收中，若相對(duì)人配合履行，征收活動(dòng)順利實(shí)施，則能實(shí)現(xiàn)公共利益總量的增進(jìn)；若相對(duì)人拒絕履行或未按期履行造成征收不能，原有公共利益仍能保持原狀[14]，并不會(huì)因征收未實(shí)現(xiàn)而減少。因此大多數(shù)情況下相對(duì)人不履行并不會(huì)受到行為不法的評(píng)價(jià)，亦不會(huì)影響被征收人事后配合履行的補(bǔ)償事項(xiàng)。但環(huán)境政策調(diào)整中，調(diào)整決策多為利益衡量或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后的最佳方案，作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重要手段[15]，預(yù)期實(shí)踐效果是防止現(xiàn)有公共利益減損。若順利實(shí)施，則風(fēng)險(xiǎn)得以有效控制，現(xiàn)有公共利益得到維持，若失敗，則可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，公共利益減損。此時(shí)相對(duì)人不履行的行為可能會(huì)受到行為不法的評(píng)價(jià)，事后配合履行的行政補(bǔ)償亦會(huì)受到影響。因此，不論是實(shí)踐中還是規(guī)范上，環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償均是與行政征收補(bǔ)償不同的補(bǔ)償類(lèi)型，不宜混淆性質(zhì)認(rèn)定。

（二）認(rèn)定為撤回行政許可補(bǔ)償?shù)牟蛔?/p>

司法裁判中，將因環(huán)境政策調(diào)整引起的損害補(bǔ)償認(rèn)定為撤回行政許可的補(bǔ)償較為常見(jiàn)。由于現(xiàn)行行政許可撤回制度尚不完善，較少有規(guī)范性文件依上位法對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、損失認(rèn)定作出明確回應(yīng)[16]，以至于審判機(jī)關(guān)在審理個(gè)案時(shí)多表現(xiàn)為直接引用《行政許可法》第8條并對(duì)其適用加以解釋的方式裁量補(bǔ)償事宜①。環(huán)境政策調(diào)整中通常包含已生效行政許可的撤回，但并不意味著這一行為足以概括整個(gè)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。《行政許可法》中的撤回行政許可補(bǔ)償主要聚焦于做出和執(zhí)行撤回行政許可這一過(guò)程，與撤回行政許可這一單一行政行為密切相關(guān)的財(cái)產(chǎn)損失如停工停產(chǎn)、停止經(jīng)營(yíng)等，行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償，而較少考慮與撤回行為相關(guān)性較遠(yuǎn)的財(cái)產(chǎn)損失如后續(xù)的物資轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等成本支出的補(bǔ)償。而在因環(huán)境政策調(diào)整所致?lián)p害的補(bǔ)償中，需要聚焦于損害本身，包括損害的持續(xù)性和可恢復(fù)性。這要求相應(yīng)的補(bǔ)償類(lèi)型識(shí)別出環(huán)境政策調(diào)整是一個(gè)復(fù)合行政行為，政府撤回行政許可或是變更原有招商引資協(xié)議②均僅是環(huán)境政策調(diào)整中多個(gè)行政行為之一，還包括配合執(zhí)行的行政強(qiáng)制措施、行政處罰、行政補(bǔ)償以及處置財(cái)產(chǎn)的行政事實(shí)行為。例如，陸生野生動(dòng)物人工繁育主體退出中，不僅包含人工繁育許可證的撤回，還有在養(yǎng)動(dòng)物的處置，設(shè)施轉(zhuǎn)利用及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。因此，環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償不僅關(guān)注到許可證撤回后停工停產(chǎn)的損失期間，還包含環(huán)境政策調(diào)整過(guò)程中因其他行政事實(shí)行為受有損害的期間，難以簡(jiǎn)單被單一行政行為的補(bǔ)償所替代。

① 例如（2019）湘02行初82號(hào)行政判決書(shū)，湖南省株洲市中級(jí)人民法院行政判決書(shū)，株洲振邦科技實(shí)業(yè)有限公司與被告株洲市石峰區(qū)人民政府行政強(qiáng)制關(guān)停及行政賠償一案。判決書(shū)內(nèi)容選摘“原被告簽署《退出補(bǔ)償決定書(shū)》，對(duì)原告相關(guān)實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行了補(bǔ)償，符合《行政許可法》”，將涉案補(bǔ)償行為認(rèn)定為撤回行政許可的補(bǔ)償。

② 例如最高人民法院發(fā)布2019年度人民法院環(huán)境資源行政典型案例之九：鹽津白水江文運(yùn)水產(chǎn)養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社訴云南省鹽津縣人民政府行政協(xié)議糾紛案。摘錄“原被告簽訂的《招商引資合作協(xié)議》履行過(guò)程中，如因?qū)崿F(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)需要，或遇法律政策有重大調(diào)整時(shí)（本案符合當(dāng)?shù)厥┬型藵O還湖環(huán)境保護(hù)政策

調(diào)整需要），行政機(jī)關(guān)依法享有單方變更、解除行政協(xié)議的權(quán)利，但因此造成相對(duì)人合法權(quán)益受損的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償”。

此外，環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償中的救濟(jì)色彩與社會(huì)保障法制中的補(bǔ)償有一定重合，但在救濟(jì)對(duì)象和承載的功能方面有所差異。社會(huì)保障法制隨社會(huì)各階段的政治、經(jīng)濟(jì)情勢(shì)之變遷而發(fā)展，功能在于保障人民基本生活需要和安定社會(huì)秩序[17]，發(fā)揮著現(xiàn)代法制逐步抵消市場(chǎng)負(fù)面影響的作用，救濟(jì)對(duì)象多為市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體或競(jìng)爭(zhēng)“失敗者”的救濟(jì)。盡管環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償也包含幫扶和救濟(jì)受影響主體的理念，但救濟(jì)對(duì)象并非市場(chǎng)失敗者，而是政策調(diào)整中的“失敗者”，其功能不在于抵消掉市場(chǎng)的負(fù)面影響，而是抵消掉政策或政治權(quán)力帶來(lái)的部分負(fù)面影響，以盡可能修復(fù)受損相對(duì)人原有的市場(chǎng)地位。因此，環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)莫?dú)特功能難以為社會(huì)保障法制中的補(bǔ)償所包含。

二、環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)牧⒎w位

環(huán)境政策調(diào)整作為政府環(huán)境行政的主要手段，若其所致?lián)p害的補(bǔ)償性質(zhì)不明，則會(huì)阻礙立法位階發(fā)揮制約行政立法對(duì)各級(jí)政府賦權(quán)、限權(quán)的功能。頻繁的環(huán)境政策調(diào)整雖有其靈活性，但在缺乏相關(guān)制度約束時(shí)還隱含隨意性和專(zhuān)斷性，有必要通過(guò)確認(rèn)環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)姆绞揭?guī)范化政策調(diào)整行為。

（一）環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)母拍瞠?dú)立性

我國(guó)法律體系中尚沒(méi)有環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償這一概念，也未在補(bǔ)償體系中被單獨(dú)分類(lèi)，通常被納入對(duì)權(quán)利限制的補(bǔ)償類(lèi)型中[18]，但權(quán)利限制補(bǔ)償并未在我國(guó)司法實(shí)踐中被廣泛適用。由于我國(guó)法治語(yǔ)境下的司法過(guò)程首要考慮“合規(guī)范性”，因此，若要發(fā)揮司法機(jī)關(guān)通過(guò)“實(shí)質(zhì)合理化論證”以發(fā)揮向公共行政輸入其自身的價(jià)值判斷的功能[19]，則需通過(guò)對(duì)環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)牧⒎ù_認(rèn)，滿(mǎn)足我國(guó)法治語(yǔ)境下司法過(guò)程對(duì)“合規(guī)范性”的首要考慮[20]。在相關(guān)補(bǔ)償分類(lèi)中，最早崔卓蘭教授等提出一類(lèi)稱(chēng)為“國(guó)家變更指令性計(jì)劃、變更合同引起的相對(duì)方損失之補(bǔ)償”[21]；后有學(xué)者將其歸納為行政活動(dòng)調(diào)整的補(bǔ)償，與行政征收補(bǔ)償并列，定義為“行政主體基于公共利益的需要對(duì)已經(jīng)作出的行政行為予以變更、撤銷(xiāo)、廢止時(shí)，使得相對(duì)人值得信賴(lài)的利益遭受損害而給予的補(bǔ)償”[22]。據(jù)此，環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)亩x可被總結(jié)為行政主體基于公共利益，調(diào)整現(xiàn)有環(huán)境行政管理事項(xiàng)，對(duì)相對(duì)人承受的超出合理忍受范圍的損害給予補(bǔ)償。

環(huán)境政策調(diào)整行為作為補(bǔ)償?shù)脑蛐袨椋渥龀鰬?yīng)符合行政效能原則。相較于比例原則，行政效能原則所要求的效益最大化關(guān)注對(duì)各種可量化成本和收益的測(cè)算，其中所蘊(yùn)含的“理性”更多基于價(jià)值理性而非工具理性，它對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)自治的優(yōu)先考慮，給行政主體和相對(duì)人之間的民主對(duì)話提供了可能[23]。因此，基于效能原則，環(huán)境政策調(diào)整需滿(mǎn)足三項(xiàng)要求以保證行為的正當(dāng)性：（1）滿(mǎn)足政策調(diào)整結(jié)果效益的最大化；（2）對(duì)行政相對(duì)人侵害最小化；（3）提供行政相對(duì)人就損害補(bǔ)償協(xié)商的參與路徑。

（二）環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)墓δ塥?dú)立性

1．促進(jìn)社會(huì)主體間交往理性的歸位

環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)姆纱_認(rèn)能夠約束環(huán)境政策調(diào)整的隨意性和非必要性，這對(duì)于矯正扭曲的交往基礎(chǔ)、促進(jìn)社會(huì)主體間交往理性的歸位具有重要作用。根據(jù)哈貝馬斯的觀點(diǎn)，以追求相互理解的“交往理性”為基礎(chǔ)，社會(huì)可以視作一個(gè)“生活世界”；以追求特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以“認(rèn)知．工具理性”為基礎(chǔ)，社會(huì)可以被視作一個(gè)“系統(tǒng)”，表現(xiàn)為由金錢(qián)和權(quán)力加以調(diào)整的行動(dòng)，指向經(jīng)濟(jì)和政治的組織方式[24]157-158。如果生活世界和系統(tǒng)互不干擾則不存在問(wèn)題，但當(dāng)系統(tǒng)侵入到生活世界，則會(huì)造成生活世界的被殖民化[24]158，改變了交往行為原有的理性基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)而以金錢(qián)和行政需要為基礎(chǔ)，必然會(huì)帶來(lái)問(wèn)題。我國(guó)的環(huán)境行政管理長(zhǎng)期處于政府主動(dòng)干預(yù)的狀態(tài)，若頻繁的環(huán)境政策調(diào)整損害了相對(duì)人的利益卻少有相應(yīng)救濟(jì)，則逐漸符合“系統(tǒng)侵入生活世界”的情形，即以行政權(quán)力為基礎(chǔ)促成目標(biāo)實(shí)現(xiàn)會(huì)干擾生活世界原本相互理解的交往理性，這會(huì)造成兩個(gè)后果：（1）行政組織中科層制的弊端暴露無(wú)遺，基于行政權(quán)力機(jī)器的外觀，行政主體和職能人員在行為時(shí)欠缺責(zé)任意識(shí)；（2）頻繁的不受約束的環(huán)境政策調(diào)整給相對(duì)人造成損害的同時(shí)也損害了原有市場(chǎng)秩序，潛在的市場(chǎng)主體不再把提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、勞動(dòng)保障等視為競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)，而是想方設(shè)法籠絡(luò)政治資源，使得權(quán)力尋租空間增發(fā)。這兩個(gè)后果均會(huì)阻止環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

回到關(guān)停化工企業(yè)，環(huán)境政策損害補(bǔ)償?shù)拇_認(rèn)能促使遷出地政府、遷入地政府、化工企業(yè)與公民之間交往理性的回歸，糾正各主體間在看待化工企業(yè)關(guān)停問(wèn)題上的對(duì)立視角。一方面，關(guān)停化工企業(yè)雖是當(dāng)?shù)卣Y(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境保護(hù)的重大政績(jī)[25]，化工企業(yè)也在環(huán)境政策調(diào)整中被貼上了“污染者”的標(biāo)簽，但不應(yīng)忽視其在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)出、消耗和貢獻(xiàn)。因此，承擔(dān)關(guān)停代價(jià)的不只有直接受有損害的企業(yè)，亦有曾經(jīng)因此受益的投資者、消費(fèi)者、分解者等主體。另一方面，環(huán)境政策調(diào)整不是簡(jiǎn)單的基于是非對(duì)錯(cuò)，而是基于“利益衡量或輕重緩急次序的排定”[1]135。模棱兩可的獎(jiǎng)補(bǔ)政策和污染主體的帽子削弱了化工企業(yè)在市場(chǎng)和環(huán)境保護(hù)話語(yǔ)中的倫理正當(dāng)性，與此同時(shí)賦予了遷出地政府和普通公民在環(huán)保話語(yǔ)中的道德高位。然而，環(huán)境污染治理以及資源保護(hù)并非某一行業(yè)、某些市場(chǎng)主體的責(zé)任，而是國(guó)家和公民的共同義務(wù)。補(bǔ)償?shù)拿鞔_正是將集中的損害和責(zé)任承擔(dān)分散至社會(huì)整體，維系公平的同時(shí)強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的共同義務(wù)。此外，補(bǔ)償?shù)轿灰馕吨て髽I(yè)不會(huì)選擇盲目向成本更低但防護(hù)措施不完善的地區(qū)轉(zhuǎn)移，也意味著遷入地政府需謹(jǐn)慎把握當(dāng)?shù)卣猩桃Y的標(biāo)準(zhǔn)。

2．整合社會(huì)多元價(jià)值的需要

現(xiàn)代社會(huì)與價(jià)值多元化相依相存，不同的價(jià)值體系間存在分歧和沖突，為緩和解決沖突問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的和平相處，必要時(shí)需要法律的干預(yù)，通過(guò)其規(guī)范化特征發(fā)揮對(duì)社會(huì)多元價(jià)值的整合功能[24]195。多元價(jià)值沖突往往表現(xiàn)在利益的沖突，環(huán)境問(wèn)題就高度牽涉利益沖突[1]68。一直以來(lái)，環(huán)境政策調(diào)整行為的作出通常為保障公共利益而犧牲私權(quán)，其往往具有執(zhí)行的高效率。但這種高效并不意味著多方利益和多元價(jià)值已獲良好協(xié)調(diào)，而是一定程度上源于我們傳統(tǒng)觀念中對(duì)集體利益必然高于少數(shù)個(gè)體利益的認(rèn)同，這種認(rèn)同影響了政策調(diào)整發(fā)揮整合多元價(jià)值的功能，忽視了集體在多元需要下，亦存在集體利益間相互沖突的情形。整合多元價(jià)值并不等于僅僅作出利益衡量，而是仍然承認(rèn)被犧牲一方的存在價(jià)值，行政補(bǔ)償可憑借其交換性和替代性特征實(shí)現(xiàn)此種承認(rèn)[26]。

回到調(diào)整退出人工繁育陸生野生動(dòng)物，禁食決定的作出是將商業(yè)價(jià)值和安全價(jià)值權(quán)衡后進(jìn)行價(jià)值位階排序的結(jié)果[27]。這一排序在當(dāng)時(shí)主要基于較多的科學(xué)認(rèn)知將新冠病毒源頭指向野生動(dòng)物[28]。人畜共患傳染病的預(yù)防和控制極其重要，但應(yīng)意識(shí)到消滅自然界病原體或消滅帶有病原體的野生動(dòng)物是不可能的[29]，完全禁止關(guān)于野生動(dòng)物食源性貿(mào)易亦是不現(xiàn)實(shí)的。如果僅考慮絕對(duì)安全觀而不考慮其他價(jià)值觀就容易陷入價(jià)值一元論的困境，在全面禁食野生動(dòng)物中表現(xiàn)為，忽視或否定了長(zhǎng)期以來(lái)為人們已接受和認(rèn)同的可持續(xù)的野生動(dòng)物資源利用方式，以及因可持續(xù)利用獲得的正當(dāng)收益。盡管學(xué)者們對(duì)野生動(dòng)物的應(yīng)然利用方式眾說(shuō)紛紜，但均一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)受影響農(nóng)戶(hù)幫扶和補(bǔ)償。過(guò)度突出《決定》的規(guī)范意義并非現(xiàn)階段所需[6]，而是要盡快跟進(jìn)配套措施的相關(guān)立法，保障損害補(bǔ)償?shù)轿唬跃葷?jì)絕對(duì)安全價(jià)值觀下做出犧牲的群體的利益。

綜上，不論從概念獨(dú)立性上，還是功能獨(dú)立性上，環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償均具有在法律上單獨(dú)規(guī)定的必要性。

（三）環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)娜敕窂?/p>

環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償屬于行政補(bǔ)償，當(dāng)前我國(guó)尚未制定專(zhuān)門(mén)的《行政補(bǔ)償法》或《行政程序法》，通過(guò)完善行政補(bǔ)償體系實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償?shù)姆纱_認(rèn)仍需等待時(shí)機(jī)。當(dāng)前正值環(huán)境法典編纂工作啟動(dòng)時(shí)期，環(huán)境法法典化既需要整合構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境立法體系，亦需要回應(yīng)環(huán)境行政管理中的現(xiàn)實(shí)需要。作為環(huán)境行政的一部分，環(huán)境政策調(diào)整與環(huán)境管理活動(dòng)中的行政主體、行政相對(duì)人及公眾緊密相關(guān)，但這一環(huán)境行政行為的損害救濟(jì)卻仍存在法律空白。筆者認(rèn)為有必要將環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償作為環(huán)境行政法律規(guī)范納入《環(huán)境法典》，給予行政相對(duì)人損害補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的同時(shí)，敦促行政主體對(duì)行政行為目的和效果進(jìn)行謹(jǐn)慎地審查[30]。環(huán)境管理權(quán)作為環(huán)境法典體系構(gòu)造的基本支點(diǎn)，需要在環(huán)境法典中設(shè)立環(huán)境行政程序編以完善環(huán)境行政法律制度[31]，可將環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償之規(guī)定納入該行政程序編。其確認(rèn)并不會(huì)沖擊已有制度的穩(wěn)定性和體系性，同時(shí)能夠促進(jìn)環(huán)境行政管理的科學(xué)性，以法治保障助力生態(tài)文明建設(shè)。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，“限電潮”席卷全國(guó)二十多個(gè)省市，多地啟動(dòng)有序用電，工業(yè)企業(yè)被要求錯(cuò)峰用電。東北地區(qū)受限電影響的范圍甚至超出了工商業(yè)電力用戶(hù)，波及城市正常運(yùn)行，完成能耗雙控目標(biāo)的壓力亦現(xiàn)于眾多原因之中，亦體現(xiàn)了能耗治理過(guò)程對(duì)理性環(huán)境政策調(diào)整行為的霈求。未來(lái)的碳中和愿景、生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略及氣候變化議題都需要最大程度發(fā)揮環(huán)境治理中政府主體、市場(chǎng)主體以及公眾之間的交往理性。如何運(yùn)用環(huán)境政策調(diào)整損害補(bǔ)償消解掉來(lái)自政治系統(tǒng)的壓力，以實(shí)現(xiàn)損害彌補(bǔ)在受害者和受益者間的具體分配，是今后進(jìn)一步研究的重點(diǎn)。

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