海洋環境公益訴訟檢察監督的廣度研究

劉萍，劉澍

（廣東海洋大學法政學院，廣東 湛江 524088）

2021年6月15日發布的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《法律監督意見》要求檢察機關“積極穩妥推進公益訴訟檢察”，加大資源保護與生態環境公益訴訟案件辦理力度；同時還要求檢察機關積極穩妥擴大公益訴訟案件范圍。面對新時代檢察監督的新命題，疊加檢察機關的新使命，檢察機關必然要在生態環境和資源保護領域有更進一步的作為。本文擬從海洋生態環境保護公益訴訟檢察監督的廣度切入，著力剖析海洋生態環境保護公益訴訟檢察監督面臨的困境，以此拋磚引玉，希望對相關研究有所裨益。

1 海洋環境保護公益訴訟檢察監督立法與實務現狀

1.1 內涵發展

黨的十九大將“建設海洋強國”進一步深化為“加快建設海洋強國”，并將海洋生態環境保護處于一個更加重要的位置，加強沿海城市污染源治理”從而推動海洋可持續發展[1]。黨中央將海洋生態環境保護放在了更高的發展戰略位置。近年來，海洋生態環境污染頻發，好的海洋生態環境對于當前新時代下的中國來說有著舉足輕重的影響。檢察監督手段的多元化和監督力度的層次性足以滿足檢察機關在海洋生態環境民事公益訴訟中履行法律監督的需要[2]。但是想真正落實檢察監督，還需要在實務中總結經驗，豐富檢察機關在海洋環境保護民事公益訴訟范圍中法律監督方式方法，破除當前面臨的困境，提高檢察機關發揮法律監督效能的能力。

1.2 實務現狀

檢察機關將公益訴訟制度優勢轉化成守護海洋生態效能，有序、有效加大海洋環境保護公益檢察工作力度，通過提起海洋生態環境民事公益訴訟，及時救濟受到損害的國家利益和社會公共利益[3]。開展“守護海洋”檢察公益訴訟專項監督活動一年來，沿海檢察機關海洋公益訴訟案件辦理全面展開，收效明顯。檢察機關共摸排線索2468 件，立案1773 件，發出訴前檢察建議1411 件，公告85 件；向法院提起行政公益訴訟7 件，刑事附帶民事公益訴訟111 件，民事公益訴訟34 件，共計公益訴訟案件152 件。[4]自2017年檢察民事公益訴訟開啟試點以來，法院對于民事公益訴訟的受理幾乎是成倍增長，其中，海洋生態污染方面的公益訴訟更是以幾何倍速增長。目前來說，對于檢察機關以訴訟作為新的檢察手段同時對其進行法律監督新的工作模式所取得的成效是喜人的，但在當前的實務方面分析還是有很大進步完善的空間。對于破壞海洋生態環境的行為，沿海的各級檢察機關在行政機關沒有依法履行職責情況下，可依照法律規定提起海洋生態環境公益訴訟。如海南省人民檢察院第二分院與被告嚴芳海洋環境污染損害責任糾紛公益訴訟案[5]，檢察機關在訴前公示期滿沒有適格主體提起訴訟的情況下可以為保護社會公共利益向法院提起公益訴訟。

2 海洋生態環境民事公益訴訟檢察監督的廣度

海洋環境民事公益訴訟中檢察監督的廣度簡而言之就是檢察監督的平面范圍。

2.1 檢察機關本位視角下的海洋環境檢察監督廣度

《法律監督意見》一項重大突破就在于加強了對行政機關執法的監督廣度。在現行制度框架下,“檢察機關以提起公益訴訟的方式進行監督,不同于行政體系內部的監察監督,也不同于具有政治屬性的人大監督,是常態化的、具體個案式的監督”[10]。由檢察機關提起海洋環境公益訴訟很容易引發社會對國家司法權擴張的擔憂，因此立法將此項權力予程序約束，即檢察機關只能站在其他公益訴訟主體之后。訴前公示程序的設置證實了這一點，同時說明了檢察機關在民事公益訴訟中是處于補充主體的地位，主要起到支持起訴的作用，即當起訴主體的權威不夠遭受質疑，或是其訴訟權利受到了其他因素的不當干擾而排除此種干擾。如文昌市海洋與漁業局不履行查處違法定置網的法定職責海洋行政公益訴訟案，行政機關采取訴前檢察建議的監督方式，同時將提起公益訴訟作為必要保障手段，來達到保護海洋環境不受侵害的社會公益目的。由此可見，檢察機關通過建立司法公益保護機制，借此彌補公益保護主體缺位的現狀，即檢察機關在海洋生態環境保護民事公益訴訟中更加傾向于站在起訴者身后發揮監督支持補位的角色作用。[11]對此可知“我國民事公益訴訟檢察監督機制的構建起源于社會的法律需求，應當面向此種需求，只有符合司法生態之內在規律性，檢察監督才能真正對民事公益訴訟有所助益”。[12]

2.2 審判機關視角下的海洋環境檢察監督廣度

當前，檢察機關被賦予了海洋環境保護公益訴訟主體的資格，對于檢察機關提起的海洋環境污染糾紛的民事公益訴訟，法院基本都是予以受理[13]。然而對于一些社會主體所提起的海洋污染公益訴訟，法院則采取了十分謹慎的態度。如北京市朝陽區自然之友環境研究所榮成偉伯漁業有限公司破壞海洋生態責任糾紛[14]，法院在二審依舊駁回自然之友環境研究所的訴訟請求，認定其不具有原告資格。同時對于檢察機關的上訴，必須經過訴前30 天公示的前置程序，只有公告期內未有法定機關提起公益訴訟，才會受理檢察機關以原告身份提起的公益訴訟案件。此外檢察機關在海洋環境公益訴訟中不僅享有提起公益訴訟的權利，同時也有協助執行的權力，因此海洋檢察監督不僅僅體現了訴前監督，同時包括審判裁決之后的執行落實情況的跟進，其中，包括對公益訴訟中被執行人的執行行為進行監督。在上述實務所提到的案例中，部分起訴裁判執行卻是艱難萬分，其中執行人不配合，反復上訴以及拒交賠償款為常態，若光靠法院去督促執行，難免會有疏忽。檢察機關具備當事人和檢察機關的雙重身份，則既能發揮公益訴訟人對于被告人執行行為的主動監督也對法院的執行活動進行支持協助，同時可以對法院的執行行為進行監督，糾正其可能存在的消極執法的行為，這對于實現海洋生態環境保護的意義重大[15]。

在檢察監督職權擴大的今天，審判機關就成了檢察機關保持司法謙抑性的“燈塔”，審判機關應當更加公正合理地對待檢察機關的不同職能之間的轉變。海洋壞境公益訴訟被納入檢察機關的檢察監督職權范圍的同時，審判機關也就成了檢察機關公益訴訟的審判者和“監督者”。審判機關應在檢察機關不斷擴大其輻射范圍、干預程度的時候，拉好審判的紅線，時刻提醒檢察機關保持適當的司法謙抑性。

3 海洋生態環境保護民事公益訴訟檢察監督的思考

3.1 靈活訴前公式程序

在主體只有行政機關的海洋環境保護公益訴訟中，若檢察機關事前發現問題源頭，但是還要經過30 天訴前公示，如此就會出現檢察機關提起環境民事公益訴訟需要經過65日的等待時期才可進行審理的階段，這有可能會對環境造成不可逆轉的危害。筆者認為，環境民事公益訴訟也屬于民事訴訟的一部分，所以設定其訴前程序是必要的。檢察權作為國家公權力之一，具有國家強制力，在程序中若是做出過多讓步容易侵害被告人的合法權利，本身由檢察機關介入就為訴訟程序抹上了部分職權主義色彩，若是取消訴前公示程序，容易使司法機關超出其職權范圍，因此帶有公權力屬性的檢察機關應當保持謙抑性與被動性，出于對民事訴訟程序的公正、提高審判效率，以及對公權力的限制的考量，環境公益訴訟的訴前公示程序的設置是必須的。筆者認為，訴前公示30 天的程序略顯僵化，在明確行政主體不起訴，也沒有其他適格主體的情況下，可以提前結束公示，避免污染損害的擴大化危險；在訴前公示過程中，無論行政機關是否參與訴訟，都應督促其采取相應措施避免污染損害的擴大化，并且對于訴前公示期間內與被告共同承擔污染環境擴大連帶責任。

3.2 把握檢察監督界限

2018年兩高聯合發布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》強調了檢察機關和法院在公益訴訟中應相互合作，充分發揮檢察機關對于法院審判的支持作用。對于上文所提到審判執行中遇到的阻礙，司法機關應合力應對，確保生效裁判能正確履行。在此基礎上，對于被執行人行為進行監督的適用范圍就是進一步需要解決的問題。目前，立法上對于公益訴訟中審判檢察監督并未做出明確的規定。筆者認為，海洋民事公益訴訟中審判檢察監督的適用范圍不僅包括對法院執行行為的監督，同時也包括對于被執行人以及案外第三人的履行行為進行監督。首先，法院的消極執行行為，應當被納入海洋壞境公益訴訟中檢察監督的主要內容。其次，是對被執行人以及案外第三人的履行行為進行監督是海洋民事公益訴訟中審判檢察監督補充內容。裁判執行難的一個重要原因就是被執行人、案外第三人的不配合行為，因此檢察機關作為具有國家強制力的司法機關，協助法院對被執行人以及案外第三人進行積極履行的監督是必要的。

4 結語

新時代喻義下的檢察機關承載著黨中央對檢察監督職能的更高期盼，“四大檢察”從權力結構配置上進一步優化了現有檢察權的工作格局，對標黨中央要求檢察機關為經濟社會高質量發展提供有力司法保障的戰術安排。法律監督不僅是檢察機關和被監督者的斗爭博弈，而且是監督的雙方主體共同面對執行辦案中難題癥結，一起尋找解決的路徑過程。實務中檢察機關已經在公益訴訟中有了更好的站位，對于自身工作有了更高的要求，協調檢察機關的雙重職能是落實新時代中國特色社會主義法治思想的必然內涵。