行政事業單位內控制度存在的問題及對策研究

張靜

摘要：近年來，國家財政部門先后發布了一系列行政事業單位內部控制相關文件，以推進行政事業單位的內控體系建設。各單位通過加強內控制度，樹立內控目標，有效防范了其在開展工作及履職過程中可能存在的風險隱患，提升了單位的管理能力，使其能夠更好地為社會提供最優質的服務。然而，部分行政事業單位的內控制度仍存在很多問題，如內控制度不完善、預算管理不到位、合同管理不規范、信息化水平較低等，大大阻礙了單位的健康發展，影響了單位的社會公共服務質量。本文根據目前行政事業單位內控制度存在的問題，提出了相應的改進策略，以期能推動行政事業單位的可持續發展。

關鍵詞：行政事業單位；內控制度；信息化管理

隨著社會經濟的不斷發展進步，傳統的管理制度和管理模式已無法滿足行政事業單位業務內容日益復雜化、多樣化的需要，因此，必須進一步完善行政事業單位內部控制制度，提高其信息化管理水平，以發揮其社會公共服務職能。

一、行政事業單位加強內控制度建設的必要性

行政事業單位內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動風險進行的防范和管控。

加強內部控制可以提高國有資產的使用效率，合理保證資產的安全完整性和經濟活動的合規安全運行，有效控制資金的支出，杜絕腐敗舞弊現象的發生，特別是在當前財政資金緊張的形勢下，行政事業單位更要加大內控力度，本著無必要不支出的原則制定預算支出計劃，厲行節約，杜絕浪費。同時，通過內控進行業務流程的梳理，能夠明確經濟業務經辦人、分管領導、財務審核等崗位職責，可以有效的進行責任劃分。另外，加強內控管理可以優化內部環境建設，通過組織宣傳學習，提高全員積極性，把內控落實到經濟活動的各個環節，發揮內控的管理作用，進一步提升工作效率，促進單位健康持續發展。最后，加強內控可以提高財務信息質量，進而提升行政事業單位的社會公共服務水平。

二、行政事業單位內控制度存在的問題

（一）內控意識及風險意識薄弱

我國行政事業單位內控制度起步和實施較晚，理論與實踐仍在逐步完善，其工作崗位相對穩定，管理人員習慣于固有的管理制度和工作模式，各項事務在思想上依賴于財政資金的支持，整體上缺乏憂患意識，對新增的約束管控模式較難適應。

由于組織架構設置的限制，目前很多行政事業單位沒有設立獨立的內控機構，內控工作多由財務部門承擔，有些單位認為內控工作僅是財務部門的工作，其他部門對內控疏于關注，無法實現全員參與內控建設。

行政事業單位的業務內容大多固定單一，很多單位人員老化，思想固化，學習積極性不高，對新事務跟進意識不強，不了解內控體系對單位運行和發展的重要性，內控和風險防范認識不足，對工作中存在的風險隱患缺乏敏銳性。

以上因素導致單位整體內控體系薄弱，風險意識不強，風險評估機制缺乏，內控流于形式，無法進行全面有效地實施推廣。

（二）制度不健全不完善，執行力不足

內控建設是一項持續完善的過程，行政事業單位的發展離不開健全規范的管理制度。然而，由于其日常所涉及的工作較為復雜，相關人員更關注業務本身，忽視了內控工作，導致缺乏完善的管理制度。目前有些單位仍沿用若干年前制定的制度，沒有根據實際情況進行及時的修訂與完善，導致制度與現實工作要求明顯不符；有些制度內容太過寬泛，制定的標準不明確、不具體，制度的執行不到位；有些崗位職責不夠細化、分工不明確、職責劃分不清，容易產生互相推諉的現象；有些行政事業單位由于人員緊張，雖然按規定健全了崗位職責，但在實際工作中并沒有很好地履行；有的單位沒有嚴格做到不相容崗位相分離，物資的采購和付款由一人負責，錢、物、賬相關崗位由一名會計人員擔任，出納、會計等不相容崗位未予分離，銀行全部印鑒、票據由一人保管使用，存在極大的風險隱患；部分單位缺乏嚴格的資金支付審核機制，付款憑證附件不全或者不合規范，如很多單位在為個別零星項目支付款項時，原始憑證附件里只有發票和簡單的合同，沒有工程施工明細及審核驗收單，合同上注明的金額依據不充分，存在一定風險。

（三）預算管理不到位

隨著改革的不斷深入，預算管理已成為內控制度建設的重要組成部分。國家及財政部門管理力度的不斷加大，促使多數行政事業單位已基本上能按要求完成規范化管理，但部分單位仍存在預算管理不到位的問題。在制定預算時由于時間緊張，其多以往年數據為基礎進行新一年度預算的編制，且與業務部門溝通不足，造成編制目標清晰度不夠，未能按要求進一步適度的分解細化，使預算后續執行困難，導致預算數據與實際項目支出相差較多，影響了預算資金的時效性和使用效率。同時，預算的執行缺少跟蹤與落實分析機制，預算監控不到位，超預算執行或執行進度緩慢。有的單位在年底集中支出，極易造成資產的浪費和閑置；有的單位則提前將費用支付完畢，沒有嚴格按計劃的預算執行進度開展日常工作，造成資金使用效率低下。

（四）合同管理不規范

隨著行政事業單位改革的不斷深入，經濟業務越來越多，相應的合同簽訂事項明顯增加，合同的重要性日益凸顯，因此，加強合同管理勢在必行。但目前很多單位合同管理制度不完善，無法滿足經濟社會的發展和單位的需要。

第一，有些單位缺乏規范的合同管理制度，沒有明確的合同歸口管理部門，合同僅由業務部門和財務部門各留存一份，有的甚至直接由合同經辦人員保管，還有的單位對合同重復歸檔，這些因素造成了合同管理工作效率低下，后期查閱困難，影響了合同的正常履行；有的單位沒有按照規定設立合同臺賬，或者雖有臺賬但所列條目不全，對于分次付款的業務容易疏忽甚至出現重復付款現象；有的單位合同保管不善，合同借閱未履行相關手續，合同被借走后長時間不予歸還，個別存在合同丟失的現象，導致單位信息流失。

第二，有的單位在簽訂合同時沒有嚴格審核經濟合同的內容和有關條款，支付條件等條目模糊，導致部分專業性強、容易引起糾紛的合同內容存在明顯缺陷，易給單位帶來損失。

第三，合同簽訂后缺乏合同履行的追蹤意識，無法做到實時監控，不清楚合同是否已按計劃履行及按合同進度進行付款，存在較大的風險。

（五）流程標準化意識淡薄，信息化管理水平不高

科學的管理需要規范的制度流程作為依托，部分行政事業單位現有的崗位沒有形成科學規范的工作流程和標準，使后續工作較為被動，不利于工作的有序銜接，從根本上遏制了制度的有序執行，制約了單位的長遠發展。

各項制度制定完成后，由于傳統的工作模式受人為因素的影響和制約較多，因此導致執行難度較大。目前，各行政事業單位正在逐步實施制度信息化建設，信息化管理可以實現流程的規范化、標準化，能通過現代化手段完成全部業務流程，實現與賬務系統的數據對接，全部附件采用無紙化電子版，可免受人為因素的影響，更好地促進各項制度的有效執行。但在實際工作中，雖然通過公務之家平臺可以完成審批報銷流程，但是大多費用報銷仍需由經辦人員整理好紙質附件，再由各審批崗位人員逐一完成人工審核簽名手續，繁瑣的流程大大降低了工作效率，在一定程度上阻礙了單位的健康發展；有些單位僅差旅費一兩項業務實現了信息化管理，沒有最大化發揮信息化平臺的作用。

三、行政事業單位內控制度的改進建議

（一）強化內控意識及風險防范意識

加強內控管理要從思想上重視、提高認知水平，在領導的指導、支持及各業務科室密切配合下，順利開展內控工作。行政事業單位應聘請專家對內控理論知識進行培訓講解，深入學習內控相關文件。有條件的單位應設立獨立的內控部門，人員編制少的單位應成立內控領導小組，各部門積極溝通，全員主動參與內控學習，營造出良好的內控環境。另外，經濟活動中風險評估是內控工作的重要環節，行政事業單位應加強風險防控意識，建立完善風險評估機制，根據業務流程的各個環節挖掘、確定風險點，根據風險大小及性質不同選擇相應的應對策略，消除風險隱患，防患于未然。

（二）健全完善各項制度，加大執行力度

行政事業單位應隨著經濟業務的變化和單位發展的需要，不斷修訂和完善各項規章制度。制度的內容要做到具體明晰、科學可行，提高可操作性。另外，崗位職責應進行細化，做到分工明確、責任到人。

行政事業單位需進一步完善不相容崗位相分離制度，重點關注資產管理、資金收付、審核監督等關鍵崗位，選拔用人要以德為先，挑選專業能力突出德才兼備的優秀員工委以重任。物資采購與付款、出納人員與稽核崗位分開，銀行印鑒、票據分開保管。一般單位按規定實行定期輪崗制度，規模小、人員少的單位進行定期審計，從而有效杜絕風險隱患。

行政事業單位要制定嚴格的付款審核制度，確保付款原始憑證附件齊全，除重點關注大額資金支出項目是否符合大額資金管理辦法以外，還要特別注意容易忽略的零星工程項目支出，除必要的發票及合同外，需同時附上工程量、工程所用材料、人工費、審計驗收意見書等內容，保證合同金額依據充分，附件齊全合規。

（三）加強預算管理

預算工作作為行政事業單位的重要管理活動，自始至終貫穿于單位的整體經濟業務活動中，單位必須高度重視，不斷完善預算管理體系，強化預算監督，嚴格預算約束，推進預算和績效管理深度融合，進一步提高預算管理水平。

1.重視預算的編制管理

要牢固樹立勤儉節約的思想，嚴格支出管理，堅持統籌兼顧、突出重點，著力優化支出結構，科學合理地編制部門預算；規范預算編制的程序和方法，打破固有的以往年數據為基數的做法，大力推廣零基預算法，加大各類資金的統籌力度，盤活用好存量資金；將上年決算、預算執行監控、績效評價結果與預算安排掛鉤；要加大財務部門與各業務部門的溝通力度，全盤考慮，科學設定績效目標，合理分解細化，保證預算與實際緊密結合，強化預算執行，加強后續的預算控制。

2.嚴格規范預算執行

強化預算約束，嚴格按預算制定的計劃執行，日常定期對預算執行情況進行分析，對于超預算或與預算不符等問題及時查明原因，提出改進措施，提升執行質量，確保資金的使用效率，為后續的預算執行提前做好準備；加強預算績效管理，全面開展績效自評，將評價結果作為改進管理和編制以后年度預算的依據；要與決算相結合，確保決算真實、完整，數據準確，使二者相互反映、相互促進，使預算管理真正貫穿經濟活動始終；充分利用中央預算管理一體化系統，不斷完善其功能，以實現預算的動態化管理。

（四）加大合同管理力度

隨著經濟活動的不斷開展，合同管理越來越得到重視。行政事業單位應建立健全合同管理制度，使合同的簽訂、履行跟進及合同的歸檔保管均有科學規范的流程；要有明確的合同歸口管理部門或管理人員。單位必需按規定設置經濟合同臺賬，分別列明合同編號、合同名稱、對方單位名稱、簽訂及取得時間、經辦人員、合同金額、付款方式及付款時間等重要項目信息，確保內容全面以備查閱；對分次付款的合同要特別注明，重點關注未付款項，避免重復付款問題的發生，對合同的訂立、履行和變更等情況進行詳細登記，做到全面熟悉、掌握合同內容，實現對合同的全過程管理。行政事業單位要完善合同的借閱審批制度，防止合同丟失所帶來的不良后果。有關專業人員應共同參與合同（特別是重大經濟合同）的制定，要確保付款項目等條款清晰無誤，避免發生合同糾紛給單位帶來不必要的損失。財務在履行付款手續時，應先核對合同內容，關注合同的履行情況，以防因合同履行不到位而導致付款后合同執行失控情況的發生。

（五）加強流程標準化管理，實現內控現代化管理

行政事業單位應以制度流程化、流程信息化為目標，深入一線，廣泛聽取基層職工的意見和建議，了解各崗位當前真實的業務流程及計劃，全面掌握相關信息，進而明確風險點及未來改進方向。各部門要大力配合，加強溝通，全員參與，根據工作實際，遵循全面性、重要性、制衡性原則，不斷修訂和完善標準化業務流程，畫出流程圖，細化到業務流程的每個節點，使人員交替時能做到工作連續，無縫銜接。對于時間緊迫或因人員數量限制無力自行完成此項工作的單位，建議聘請第三方專業人士進行業務指導和監督，以便更好的推動內控的建設與實施。

目前，信息化已滲透到生活和工作的各個領域中，內控制度的執行離不開信息化建設。各行政事業單位應充分利用公務之家、中央預算管理一體化系統等信息化平臺，將部門預算等業務納入一體化信息系統中，使日常支出業務從費用申請到報銷等環節可以全流程在公務之家平臺上操作，徹底改變傳統的人工簽字審批流程，避免人為因素的制約，節約人力物力資源和時間成本，使制度的執行更加順暢，以極大地提升工作效率，實現內控現代化管理。

四、結束語

行政事業單位應建立健全完善的內控制度，高度重視、不斷完善內控體系建設，大力加強內控和風險防范意識，推動全員參與，規范業務流程，不斷加強預算管理、合同管理，加快信息化建設步伐，提高內控管理質量，有效提升單位的管理質量和社會公共服務水平，推動行政事業單位的健康可持續發展。

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