落實耕地保護監測路徑探索

覃曇

摘要：新形勢下，落實耕地保護政策至關重要，關系到社會穩定和國家經濟長遠發展。長期以來，各地都在加強耕地保護，為確保國家糧食安全積極承擔責任，將耕地保護職責落實到位，高效利用科學規范的耕地保護制度，采取措施嚴格守護耕地紅線。本文主要分析了耕地保護存在的難題，探究了耕地保護監測監管體系的構建，提出了加強落實耕地保護監測的措施，以供參考。

關鍵詞：耕地保護；監測；措施

近年來，我國實施的土地政策將對耕地保護產生長期影響，例如，發展用地政策、生態退耕政策等。當前，我國耕地保護形勢十分嚴峻，雖然耕地保護制度十分嚴格，但是沒有徹底解決全國耕地面積減少的問題，依舊存在非農化、粗放利用等問題。

一、耕地保護存在的難題

我國耕地面積總體平穩，但個別地區呈下降趨勢。在總耕地面積中，中等耕地與低等耕地占據絕大部分比重。對于建設占用耕地，主要采取補救方法為耕地占補平衡，在實際過程中需要應對諸多問題，如耕地偏遠、水土條件不佳等，使得耕地面積在一定時間內流失嚴重。

耕地開發利用強度過大，不夠重視生態環境。當前，在重視耕地利用的同時輕視耕地養護，由于耕地資源、數量等因素影響，無法真正改變長時間過度利用耕地的情況，諸多問題越來越嚴重，如耕地污染、耕地生產力下降等。

二、耕地保護監測監管體系的構建

首先，確定監測對象，豐富監測地類。要針對造成耕地尤其是永久基本農田增加或減少的一系列因素，實施全面監測監管。在落實退耕還林政策、開展土地綜合整治工作等的過程中，可能會導致耕地地類有所變化，需將養殖用地、種植園用地等作為監測對象。

其次，圍繞監測問題進一步細化分類。以耕地增減、土地污染等為切入點，詳細劃分監測問題的種類。其一，耕地增加情況的出現一般是因為開展高標準農田建設、城鄉建設用地變化等，同時林地、園地等農業結構調整，尤其是要注意水田增加等發生的質量變化。其二，對于建設占用耕地，應當正確區分設施農業用地占用耕地、違法違規占用耕地等。其三，由于農業結構調整而占用的耕地，嚴格監測從耕地或者永久基本農田轉變為經濟作物用地或者養殖用地。其四，不僅建設占用會造成耕地破壞，所開展的其他建設活動也會導致耕地壓占等情況。另外，還存在自然災害或者人為因素導致耕地被破壞。其五，在生態退耕還林還草還濕工作落實過程中，應當加強監測大面積植樹造林等具體狀況，以及耕地轉變成林地、草地等發生的地類變化情況。其六，對于耕地質量變化，主要監測耕地質量生態變化，如永久基本農田出現的沙化情況、地質災害風險等。除此之外，還需要注重耕地尤其是永久基本農田存在的撂荒、休耕狀況。

再次，整合歸納基礎數據與技術方法。其一，應當分類梳理耕地保護方面的基礎數據，如長期以來產生的關于高標準農田、設施農用地等的一系列數據，做好數據疊加分析，針對耕地變化圖斑強化其提取精確性，降低外業核實工作量。其二，根據年度變更調查遙感監測等具體狀況，建立健全工作機制，精確提取耕地變化圖斑，及時下發存在問題的圖斑，由地方核實檢查并提供證據，由部級復核并準確反饋，合理利用監測成果。借助國土空間基礎信息平臺，科學合理構建耕地保護在線監管系統，做到部、省、市、縣各級聯通，盡早發現并有效處理耕地保護落實期間出現的問題，促進日常監測工作發展，實現常態化目標。其三，改善調整智慧耕地管理平臺，做好各方面的日常監管工作，如耕地利用情況、耕地占補平衡等，有機結合日常監督和年度考核，形成完善的數據分析與監督機制，根據耕地保護具體狀況加大全流程動態監督管理力度。

最后，加強監測成果利用。其一，對于耕地保護實際應用以及監測的具體狀況，應當及時向地方有關部門通報，清晰指出所需要改正的問題，針對不同區域中已有苗頭的問題第一時間預警。其二，結合耕地保護應用實際情況做好年度形勢分析。全方位對比分析，準確評價耕地數量以及利用情況等，盡快反饋耕地保護發生的變化及其形勢，圍繞異常變化與主要區域做出合理建議。其三，成為省級政府耕地保護責任目標考核的一部分，著重考核重點區域取得的監測結果，如耕地、設施農業用地等，在開展期末考核、年度自查等工作的過程中，作為重要的量化評分前提和基礎，并且在地方耕地保護落實期間作為獎懲依據。

三、加強對落實耕地保護監測的措施

（一）加強耕地保護，嚴控城鄉建設和生態建設占用耕地

第一，對于耕地保有量及永久基本農田，要加大保護強度。根據生態治理紅線，結合自然保護地具體范疇，整體妥善處理生態退耕，做好上圖入庫操作，圍繞國土空間，加快落實整體保護與土地綜合治理工作。按照規劃以及專項規劃編制，加強管理和控制非農建設占地，確?？沙掷m利用耕地總面積數量穩定，實現保護耕地的最終目標。

第二，在城鄉建設與生態建設方面，嚴控其占用耕地，尤其是永久基本農田。相關行業管理部門需要全面、客觀地論證建筑工程占地與永久基本農田是否規范、科學。在工程建設占用耕地中，對于挖填造湖、造景占用耕地，應當根據國家規定及時辦理完善的用地審批手續。杜絕在違反國家法律法規的條件下占地進行非農建設，杜絕占用永久基本農田進一步增加自然保護地面積，杜絕占用耕地與永久基本農田打造標準以外的綠色通道。

（二）嚴格管控耕地“非糧化”，落實撂荒耕地整治工作

第一，全方位杜絕危及耕作條件的操作，盡早改正達不到嚴控“非糧化”標準的農業扶持政策。對于市縣兩級政府主管部門而言，在行政區管轄范疇以內，針對糧食生產功能區、永久基本農田、一般耕地，根據具體規定做好種植管護工作，合理指示與引導農業生產活動，而且做好動態監測。杜絕以土地綜合整治為名占用永久基本農田，嚴禁占用永久基本農田用于林果種植，不得種植苗木進行綠化，禁止永久基本農田撂荒。

第二，對于目前多樣化新型經營主體，需要支持其托管所有撂荒耕地或者重點生產環節。第一時間開展復耕復種工作，合理規劃整合耕種條件達標的土地，對于當下尚未達到耕種條件的土地，應編制完善的整改方案，清晰制定與掌握時間表、路線圖，按照相應批次科學安排該工作。針對原屬耕地尤其是達到高標準農田建設要求的殘次果園和林地，應當全面梳理，根據資源條件等選定能夠復耕的地塊，采取土地綜合整治、農業種植結構調整等多樣化方式，按批次進行復耕。針對由于土地流轉受阻造成的耕地撂荒情況，應當通過托管、代耕代種等推動土地流轉。針對缺乏良好耕種基礎設施尤其是排灌設施無法運行造成的耕地撂荒情況，應當加強中小型水利等方面的設施建設，為其提供全方位支持，貫徹落實土壤培肥等工作。

第三，加強監管流轉耕地行為。對于市級農業農村局而言，需要針對全市農村土地，在經營權流轉時做好統一監管，為縣級農業農村部門提供正確指導，使其準確細致完成相關信息入庫，主要包括耕地面積、流轉主體等，全方位利用信息手段實現實時動態監督管理。縣級農業農村部門應當密切聯系相關發展改革部門，嚴格審核農業產業項目準入。對于鄉鎮政府部門及土地發包人來說，需要以承包農戶為對象嚴格監管其流轉耕地。如果與耕地相關的土地經營權流轉，需要在簽訂協議中清晰注明種植用途。結合國家的法律法規加強土地保護，嚴禁耕地撂荒情況出現，一旦發現不符合產業要求的大面積流轉耕地存在的“非糧化”行為，應當嚴厲打擊并及時糾正，取消扶持項目。如果破壞耕作層不能恢復，必須承擔法律責任，作出相應的賠償。如果社會資本在不符合相關規定的情況下改變耕地用途，而且拒不整改，應當將該企業劃為失信人，聯合懲戒。

（三）加強耕地綜合整治，拓寬耕地來源渠道

第一，加大事中、事后管理與控制的力度，有效防范補劃地塊質量不達標、距離過遠等情況出現。當地需要在開展高標準農田建設及土地綜合整治工作的過程中，全方位優化耕地和永久基本農田。在實際土地綜合整治試點工作時，如果需要調整永久基本農田布局，應當結合具體規定和要求合理編制調整方案并嚴格審核，一旦審核通過，需要將相關內容整合成為試點實施方案的一部分，同時納入國土空間規劃中，將全體整治任務落實到位并驗收達標后，優化更新永久基本農田數據庫。

第二，制定項目信息管理及有關核定規則。在高標準農田建設過程中，如果存在耕地與產能增加的情況，縣級農業農村主管部門應當及時聯系同級自然資源主管部門，由其申請核定，然后上報到省自然資源廳進行復核，成為該省耕地占補平衡年度計劃管理的一部分。根據高標準農田建設情況，貫徹落實補充耕地或者提高耕地質量的項目，應向同級農業農村主管部門反饋項目信息，如新增耕地坐標等，待省農業農村廳審核通過，方可納入高標準農田建設任務完成量。

（四）構建耕地保護激勵約束體系

第一，將縣、鄉、村集為一體，實現三級聯動，落實耕地保護網格化監督管理，做到監管全覆蓋。充分發揮獎懲機制作用，將該制度和基層干部績效評價相結合，促進耕地保護責任落實。加強控制耕地“非農化”“非糧化”發展，并將該任務作為耕地保護責任目標，同時在糧食安全責任考核中作為一項重要內容，在開展耕地保護工作的過程中，一旦發現失職瀆職、違背指令等不良行為，嚴肅追責問責。在“非農化”“非糧化”遏制上，由市縣兩級人民政府承擔主要責任。

第二，根據實際情況，建立健全耕地保護補償制度，優化調整糧食種植導向，完善激勵約束機制。盡量滿足耕地衛片監督條件與要求，形成科學完善的動態監測評價機制，借此落實耕地保護與糧食種植工作。對于各個地區的土地出讓收入，應持續增大其在農業農村中的占比，加強落實耕地保護尤其是高標準農田建設等任務，如果開展的農業生產經營活動達不到耕地用途管制標準與要求，應取消財政扶持，造成耕地數量縮減且質量降低的，應當按照相應法律法規責令限期整改。

（五）拓寬資金渠道，建立健全耕地保護長效激勵機制

其一，為落實耕地保護工作，設立專項資金，將這些資金投入監測監管、補償激勵等工作中。其二，積極探索多種資金在耕地保護監督管理工作及補償激勵工作中的應用，主要包括新增加建設用地土地有償使用費、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑結余資金等。其三，在合乎法律法規前提下增加占用耕地的成本，結合征占耕地實際情況嚴格控制其規模與速度。

（六）集成先進技術，對耕地定期全面“體檢”

各地構建的耕地保護監測監管體系以全區耕地為對象定期實施全面“體檢”。通過監測可以發現變化圖斑以及耕地增減地塊。全面分析違法違規占地、耕地撂荒、耕地增加等情況，在此基礎上盡早明確耕地變化，將數量、質量和生態集為一體，實現“三位一體”保護，同時在管理決策時作為重要參考依據。

為落實耕地全面、細致“體檢”，必須有效處理諸多技術難題。各地構建的耕地保護監測監管系統要充分利用多種現代化信息技術，如高分遙感、大數據技術等，科學合理構建信息化管理系統，有機結合自動解譯、業務監管等多種功能。

全面整合大量衛星資源，如高分遙感衛星、商業遙感衛星等，得到亞米級遙感影像資料數據，實現區域全覆蓋，優化完善基礎數據，提高其精確性、綜合性。

全面整合當前土地利用實際情況與規劃、耕地質量、耕地占補平衡等一系列基礎數據，圍繞耕地保護構建起科學完善的綜合應用數據庫。

建立遙感自動監測解譯規則集，結合當地具體狀況，合理劃分解譯規則集類型，利用先進圖像解譯技術完成自動化智能解譯，確保解譯的精確度，客觀、精準判定耕地變化圖斑。

圍繞耕地保護科學合理構建監測監管技術體系，實現“天地網”一體化，打造自動化業務工作流程，包括監測、分析、監管等環節，做到數據處理、專項分析、業務監管等的有機融合。

四、結語

綜上所述，耕地保護需要科學合理地規劃農業生產布局，清晰劃定耕地利用流程，加大耕地監測管理力度，切忌將經濟效益作為耕地用途選定的唯一標準。結合相關調查，本文認為還應全方位落實耕地資源監測工作，優化完善耕地衛片監督機制，嚴格管控耕地用途轉變，強化耕地占補平衡，這樣才能確保糧食安全。

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