我國行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的實(shí)踐困境與完善路徑

[摘要] 最新的有關(guān)行政協(xié)議的司法解釋中明確了行政機(jī)關(guān)在協(xié)議履行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益等情形，可以變更或者解除協(xié)議的行政優(yōu)益權(quán)。但是，行政優(yōu)益權(quán)使得行政相對人在協(xié)議中處于較弱一方，為了保護(hù)行政相對人的權(quán)益不受合法的行政優(yōu)益權(quán)行使的損害，同時也能夠維護(hù)公共利益，需要明確行政優(yōu)益權(quán)的行使條件。

[關(guān)鍵詞] 行政協(xié)議；行政優(yōu)益權(quán)；公共利益

行政優(yōu)益權(quán)制度起源于法國，相比較而言，我國的行政優(yōu)益權(quán)制度起步比較晚，但是隨著法治的發(fā)展，相關(guān)制度也在不斷地完善。2020年1月1日正式實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“行政協(xié)議司法解釋”）對行政協(xié)議的范圍進(jìn)行了補(bǔ)充，使得范圍更加明確，并且第一次對行政優(yōu)益權(quán)制度作出了規(guī)定[1]。本文通過分析最高人民法院最新公布的典型案例，試分析行政機(jī)關(guān)在什么情形下行使行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)。

一、典型案例及裁判結(jié)果

（一）典型案例

某停車管理有限責(zé)任公司訴北京市門頭溝區(qū)城市管理委員會行政協(xié)議解除通知案（以下簡稱“某停車公司案”）為2022年4月20日最高人民法院發(fā)布的第二批行政協(xié)議訴訟典型案例。基本案情是：2013年4月19日，原北京市門頭溝區(qū)市政市容管理委員會（以下簡稱“原區(qū)市政市容委”）與原告某停車管理有限責(zé)任公司（以下簡稱“某停車公司”）簽訂了《門頭溝區(qū)機(jī)動車停車委托管理協(xié)議》（以下簡稱委托管理協(xié)議），協(xié)議約定：某停車公司作為被委托人，原區(qū)市政市容委為委托人；將路側(cè)占道、公共場地停車場，在市政規(guī)劃內(nèi)的政府管理場地委托給某停車公司管理；并且約定由某停車公司管理的期限是十年。2017年4月27日，北京市人民政府辦公廳印發(fā)《北京市路側(cè)停車管理改革方案》（以下簡稱京政辦字〔2017〕20號文），規(guī)定：取消路測停車管理特許經(jīng)營。2017年7月25日，北京市緩解交通擁堵工作推進(jìn)小組印發(fā)《北京市路側(cè)停車管理改革工作實(shí)施方案》和《北京市路側(cè)停車電子收費(fèi)系統(tǒng)建設(shè)三年工作計劃》（以下簡稱京緩堵函〔2017〕3號文），文件中提出了新的符合路測停車管理改革方案的措施。2017年8月17日，北京市門頭溝區(qū)原市政市容委向某停車公司作出《通知》，通知送達(dá)之日起解除之前簽訂的委托管理協(xié)議。某停車公司對此存在不滿，為此請求人民法院：1、撤銷《通知》；2、審查《關(guān)于政府購買路側(cè)停車管理服務(wù)的指導(dǎo)意見（試行）》（簡稱京緩堵辦函〔2017〕27號文）和京緩堵函〔2017〕3號文的合法性。

（二）案件裁判結(jié)果

本案中包含兩項(xiàng)訴訟請求，與本篇文章相關(guān)的是請求撤銷原區(qū)市政市容委作出的通知，因此關(guān)于請求審查兩個文件合法性的訴訟請求不做贅述。本案所涉及的委托管理協(xié)議是行政協(xié)議的一種——政府特許經(jīng)營協(xié)議，原區(qū)市政市容委享有停車管理職責(zé)，為了實(shí)施行政管理目標(biāo)，從而與某停車公司簽訂了以社會公共事務(wù)管理為內(nèi)容的行政協(xié)議；由于新的政策的出臺，如果繼續(xù)履行原簽訂的行政協(xié)議會損害公共利益，原區(qū)市政市容委基于上述考慮解除協(xié)議。本案經(jīng)過一審、二審，最終都是駁回原告某停車管理公司的訴訟請求。

二、行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)的相關(guān)理論

（一）行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容

有關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的研究，大多都以論文的形式，相關(guān)的著作較少，常見多分布于書中的某個章節(jié)內(nèi)，較早的系統(tǒng)且全面介紹行政契約的著作是余凌云所寫的于1998年出版的《行政契約論》。對于行政優(yōu)益權(quán)的內(nèi)容，學(xué)術(shù)界有不同的看法，沒有形成統(tǒng)一的意見，目前普遍認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)主要包括以下幾方面的內(nèi)容：行政協(xié)議的發(fā)起權(quán)和相對人選擇權(quán)；行政協(xié)議履行過程中的指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；行政機(jī)關(guān)單方變更、解除權(quán)；對行政協(xié)議相對方的制裁權(quán)；臨時接管權(quán)[2]。

（二）行政優(yōu)益權(quán)的行使條件

行政優(yōu)益權(quán)是行政主體享有的一項(xiàng)權(quán)力，孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[3]。如果行政機(jī)關(guān)能夠隨意行使行政優(yōu)益權(quán)，這樣不僅不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政管理目標(biāo)，還有可能使行政相對人的權(quán)益遭受損失，因此行政優(yōu)益權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

首先，行使行政優(yōu)益權(quán)的前提必須是為了公共利益的需要。這包括兩個方面：其一，公共利益具有以下特性，直接相關(guān)性，是指不同事務(wù)之間衡量是否與公共利益相關(guān)時，需要事務(wù)本身直接涉及公共利益，而不是綜合考慮多種以后認(rèn)為與公共利益相關(guān)；可還原性，是指公共利益最終必須與具體的某一個或者某一些具有明顯特征的類型或者群體的私人利益，需要能夠落實(shí)在具體的私人利益[4]；行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)所維護(hù)的公共利益應(yīng)當(dāng)是不特定的大多數(shù)的利益，既可以包括實(shí)施某種行政行為可以創(chuàng)造新的利益，也包括繼續(xù)實(shí)施某種行政行為可能造成很多人的利益的損失。其二，限定出現(xiàn)損害公共利益的情形的時間，行政機(jī)關(guān)在簽署行政協(xié)議之前一定是基于各方面的慎重考慮，簽訂協(xié)議時的各種政策規(guī)定、現(xiàn)實(shí)情況等一定符合簽訂協(xié)議預(yù)期達(dá)成的目標(biāo)；這就意味著，損害公共利益的情形發(fā)生在協(xié)議簽訂后、履行完畢之前這一時間段，這期間可能會發(fā)生很多在簽訂協(xié)議時難以預(yù)計的事情，從而導(dǎo)致協(xié)議的履行會損害公共利益，因此該情形的發(fā)生應(yīng)當(dāng)是在協(xié)議履行過程中。

其次，行使行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求。其在行政法中的理解具體如下：適當(dāng)性是指行政機(jī)關(guān)在決定采取某種行政措施時，必須考慮該措施是否是為了實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)所必不可少的；必要性是指當(dāng)存在多種措施都可以實(shí)現(xiàn)某個行政管理目標(biāo)時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇采取對行政相對人損害最小的措施；狹義的比例原則是指行政機(jī)關(guān)所選取的措施必須與實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之間符合一定的比例，即采取某種措施造成的行政相對人的損害必須與達(dá)到行政管理目標(biāo)所獲得的利益是均衡的，不能為了達(dá)到目標(biāo)而無限度地?fù)p害相對人的利益。行政優(yōu)益權(quán)的行使當(dāng)然不能違反比例原則，主要包括以下方面：一是涉及需要變更的條款必須與公共利益相關(guān)，具有適當(dāng)性；二是行政協(xié)議具有合同性，如果行政相對人在履行義務(wù)時出現(xiàn)問題從而導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，行政機(jī)關(guān)可以先按照合同約定或者《中華人民共和國民法典》合同編規(guī)定解決問題，我們必然需要維護(hù)公共利益，但是也不能置私人利益于不顧之地，并不是所有的公共利益都高于私人利益，只有當(dāng)為了公共利益致使協(xié)議不能繼續(xù)履行或者履行會造成公共利益損失，并且沒有其他辦法能夠很好地解決時，才行使行政優(yōu)益權(quán)，由行政機(jī)關(guān)單方變更或者解除協(xié)議；三是應(yīng)當(dāng)限制行政機(jī)關(guān)單方變更的限度，當(dāng)變更后行政協(xié)議的相關(guān)約定近似于重新擬訂新的義務(wù)，此時可以考慮解除協(xié)議或者給予行政相對人請求訂立新合同的權(quán)利。

再次，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)給相對人造成損失的情況時，對于相對人的損失應(yīng)當(dāng)依照協(xié)議約定或者相關(guān)法律規(guī)定給予補(bǔ)償。與私法合同不一樣，當(dāng)行政相對人為了行政主體實(shí)施行政優(yōu)益權(quán)而放棄自己的權(quán)益時，行政相對人可以獲得補(bǔ)償，同時也享有私法合同中沒有的權(quán)利。相對人在履行行政協(xié)議的過程中，即使行政主體沒有過錯，但是由于其他不能預(yù)見的客觀原因造成了相對人損失，此時相對人也可以獲得補(bǔ)償。之所以簽訂行政協(xié)議，是為了滿足公共利益的需要，但是追求公共利益也不能盲目地犧牲相對人的利益，需要維持兩者利益之間的平衡。

三、案例評析

行政協(xié)議與民事合同相比存在很大的區(qū)別，其中之一就是行政協(xié)議中作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，也即當(dāng)行政機(jī)關(guān)在缺乏法定解除條件時，仍然可以依照法律單方變更或者解除協(xié)議。從本質(zhì)上來看，兩者所依照的法律精神并無不同。民事合同是平等主體之間簽訂的，即使在合同履行過程中發(fā)生重大變化，一般也是合同簽訂的一方當(dāng)事人的權(quán)益受到損害，通常不會影響到公共利益；如果民事合同在履行過程中出現(xiàn)簽訂合同時難以預(yù)料的重大情勢變更，從而導(dǎo)致不特定的多數(shù)人的利益受損，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自行主動停止繼續(xù)履行；而如果當(dāng)事人沒有及時停止履行，有關(guān)國家機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法制止。但是行政協(xié)議不同，雙方當(dāng)事人并不處于平等地位，行政相對人在協(xié)議履行中出現(xiàn)瑕疵，行政機(jī)關(guān)可以采取相應(yīng)的措施，例如行政強(qiáng)制、行政處罰等，以此保障預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此當(dāng)出現(xiàn)損害公共利益的情形時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)起其自身的職責(zé)，對于符合條件的行政協(xié)議進(jìn)行變更或者解除，這種行政行為對外表現(xiàn)就是行政優(yōu)益權(quán)。因此，行政優(yōu)益權(quán)不僅是行政機(jī)關(guān)享有的一項(xiàng)特殊的權(quán)力，也是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，具有雙重屬性。

正如上文中所提到的，行政優(yōu)益權(quán)的行使一般是在行政協(xié)議履行過程中。行政協(xié)議在最終簽訂之前并不會發(fā)生損害公共利益或者國家利益的事情，如果發(fā)生，行政協(xié)議也不可能繼續(xù)簽訂。但是在履行過程中常常會出現(xiàn)各種新問題新情況，并且這些情況會影響公共利益，同時行政相對人自身無法改變，如果行政機(jī)關(guān)能夠通過變更協(xié)議內(nèi)容的方式，使得變更后的協(xié)議能夠平衡公共利益與行政相對人的利益，應(yīng)當(dāng)盡可能選擇變更協(xié)議，只有當(dāng)變更協(xié)議也無法實(shí)現(xiàn)目的時再選擇解除協(xié)議。

在本案件中，行政機(jī)關(guān)之所以在協(xié)議履行過程中就作出解除協(xié)議的決定，這是基于當(dāng)時社會環(huán)境的改變，通過完善路側(cè)停車管理模式、優(yōu)化管理體制、改變收費(fèi)方式等方面對當(dāng)?shù)芈穫?cè)停車管理公共政策進(jìn)行改革。此次改革不僅可以使得路側(cè)停車的行為得到規(guī)范，使得城市內(nèi)道路更加安全，也有利于緩解停車難的問題。在這一背景之下，需要解除之前簽訂的行政協(xié)議，一方面公共政策需要執(zhí)行，另一方面改變協(xié)議內(nèi)容也難以滿足滿足公共政策的要求，因此，原區(qū)市政市容委單方解除行政協(xié)議，符合法律規(guī)定。

四、結(jié)語

回顧上述案例，不難發(fā)現(xiàn)，即使行政機(jī)關(guān)能夠享有行政優(yōu)益權(quán)這一特殊的權(quán)力，但是并不意味著可以任意行使該權(quán)力，而是以行政主體合理正當(dāng)行使該權(quán)力為要件。我們必須肯定行政協(xié)議司法解釋的相關(guān)規(guī)定完善了行政優(yōu)益權(quán)制度，但是司法實(shí)踐中的各種情況更加復(fù)雜多變，仍然需要通過各種方法和途徑完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]張榆.行政優(yōu)益權(quán)的理論基礎(chǔ)與行使規(guī)則探析[J].法律適用.2022（03）

[2]最高人民法院行政審判庭編著，最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用[M]，北京：人民法院出版社，2020：237.

[3]孟德斯鳩.《論法的精神》（上冊）[M]，北京：商務(wù)印書館，1982。

[4]王軼、關(guān)淑芳：《認(rèn)真對待民法總則中的公共利益》[J].中國高校社會科學(xué)，2017（04）.

基金項(xiàng)目：青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：我國行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)行使的實(shí)踐困境與完善路徑（項(xiàng)目編號：04M2022131）

作者簡介：楊緒琴（1997.12-），女，漢族，湖北襄陽人，在讀研究生，研究方向：行政法學(xué)。