行政黑名單制度的發(fā)展與完善

[摘要]黨的十八大以來(lái)，我國(guó)信用體系的發(fā)展十分迅速，行政黑名單制度作為信用體系重要一環(huán)也被廣泛使用，但目前在其立法屬性及其操作的規(guī)范性中還是存在著不少的問(wèn)題。我國(guó)關(guān)于行政黑名單的學(xué)說(shuō)有很多，但是筆者認(rèn)為應(yīng)將其基于行政過(guò)程論的學(xué)說(shuō)角度上考慮將更為適合。在行政過(guò)程論的觀點(diǎn)中，行政黑名單應(yīng)當(dāng)適用我國(guó)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而來(lái)解決我國(guó)行政黑名單制度中出現(xiàn)的立法層級(jí)過(guò)低、沒(méi)有明確法律依據(jù)和程序失衡問(wèn)題，從而更好地為社會(huì)信用體系良性發(fā)展提供制度保障。

[關(guān)鍵詞]行政黑名單制度；行政法學(xué)；社會(huì)信用體系

一、問(wèn)題的提出

近些年來(lái)，我國(guó)大力推動(dòng)社會(huì)誠(chéng)信制度建立，黑名單制度作為一種有效的行政管理手段被廣泛應(yīng)用。2014年，國(guó)務(wù)院政府辦公室在發(fā)布的《社會(huì)信用體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃大綱（2014-2020）》推動(dòng)了行政黑名單制度的發(fā)展，也促進(jìn)了行政黑名單制度在我國(guó)實(shí)踐中的應(yīng)用。在實(shí)踐中，各行各業(yè)甚至關(guān)乎民眾生命的重要領(lǐng)域，從中央到地方、從上級(jí)到下級(jí)所制定的規(guī)范文件中，行政黑名單目前已然成為了我國(guó)社會(huì)主義誠(chéng)信制度建設(shè)及其營(yíng)造和諧社會(huì)的重要一環(huán)。[1]

行政黑名單制度在社會(huì)中所發(fā)揮的巨大作用，使其已經(jīng)成為一種不可缺少的行政執(zhí)法手段。通過(guò)對(duì)關(guān)于行政黑名單制度理論的查詢我們不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于行政黑名單制度的理論研究成果還比較少，更多的是在研究失信時(shí)對(duì)制度的探討上面。隨著行政黑名單制度在實(shí)踐中的廣泛應(yīng)用，其所帶來(lái)的問(wèn)題也日益凸顯，如缺少上位法的依據(jù)、創(chuàng)設(shè)主體不明、相對(duì)人權(quán)益受到損害時(shí)、救濟(jì)相對(duì)人的手段也規(guī)定不明，由此在給行政相對(duì)人做出損害時(shí)其權(quán)益也無(wú)法得到賠償。這些都是亟需解決的關(guān)鍵問(wèn)題，是進(jìn)一步完善社會(huì)主義信用體系以建立和保持全面依法治國(guó)制度的必然需要。

二、行政黑名單的發(fā)展脈絡(luò)

行政黑名單制度源自黑名單制度。黑名單制度最早來(lái)源于英國(guó)高等院校的的校規(guī)之中，在校內(nèi)，不遵守校規(guī)校紀(jì)的學(xué)生將會(huì)被記錄在名單上，學(xué)校以此來(lái)規(guī)范他們的行為。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一制度也被廣泛應(yīng)用于商業(yè)行為之中，當(dāng)商人們發(fā)現(xiàn)一些不講誠(chéng)信的顧客，會(huì)將這些顧客記錄在黑名單之中，是為了規(guī)范顧客的不良行為。從此，黑名單制度開(kāi)始廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域。目前在很多國(guó)家和地區(qū)都廣泛地應(yīng)用了黑名單制度，這極大地促進(jìn)了黑名單制度的進(jìn)步與發(fā)展。

黑名單制度雖源起于國(guó)外，但其在進(jìn)入我國(guó)之后便被廣泛的應(yīng)用，出現(xiàn)了一種遍地開(kāi)花的現(xiàn)象。之前一些無(wú)良企業(yè)為了追求利益不斷地侵犯人民的生命健康安全，出現(xiàn)了很多的惡性事件，如"地溝油""瘦肉精"等。我國(guó)行政部門(mén)為了加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，使黑名單制度成為了新的利器。目前，行政黑名單制度在我國(guó)行政領(lǐng)域已經(jīng)被廣泛使用，從中央到地方，各個(gè)層級(jí)的行政監(jiān)管部門(mén)都在使用行政黑名單制度。在這個(gè)大環(huán)境下雖然面臨著不少困難，但這也是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)在監(jiān)督體系上的創(chuàng)新嘗試，在社會(huì)信用系統(tǒng)中發(fā)揮了重要作用。

三、行政黑名單制度的法律分析

（一）既有學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)

目前，對(duì)行政黑名單制度的法律屬性，主流觀點(diǎn)包括：行政行為說(shuō)，行政處罰說(shuō)，行政強(qiáng)制說(shuō)。

有學(xué)者提出，行政黑名單的公布是一種行政行為。因行政黑名單的執(zhí)行主體主要為政府機(jī)構(gòu)以及法律授權(quán)的部門(mén)或社會(huì)團(tuán)體，故其具備了政府行為主體的特點(diǎn)。再者，行政黑名單的執(zhí)行主體主要是利用政府黑名單機(jī)制去更好地履行社會(huì)職能，最終達(dá)到利用行政黑名單這種新型監(jiān)管手段達(dá)到為公共利益服務(wù)的目的。行政黑名單是一種柔性手段，并不具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性，它減少了違法者與行政主體的碰撞，使得失信者不得不去自覺(jué)遵守相關(guān)的法律規(guī)定，故將其分為行政行為說(shuō)。[2]

把行政黑名單制度歸類(lèi)到行政處罰說(shuō)之中，究其原因是因?yàn)樾姓诿麊蔚念?lèi)型中包括懲罰懲戒型行政黑名單。顧名思義，懲罰懲戒類(lèi)行政黑名單具有懲戒性，通過(guò)對(duì)失信者加大監(jiān)管力度，如提高市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門(mén)檻等，違法者在此行業(yè)或者今后的商業(yè)活動(dòng)中將寸步難行。此類(lèi)行政黑名單并不是為了懲戒而懲戒，而是為了使失信者認(rèn)識(shí)到自己違法行為的嚴(yán)重性，并通過(guò)行政黑名單這種制度加以改正，從而起到對(duì)失信者的警示作用。故有學(xué)者將行政黑名單制度歸為行政處罰說(shuō)。

堅(jiān)持將行政黑名單劃分到行政強(qiáng)制學(xué)說(shuō)的學(xué)者大多都認(rèn)為行政黑名單之中的部分黑名單屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行的范疇。原因是行政黑名單的設(shè)立要符合法定性，在實(shí)踐過(guò)程中，達(dá)到的效果往往是比行政強(qiáng)制執(zhí)行的間接手段要更強(qiáng)勁的；有一部分行政黑名單是具有強(qiáng)制性的，是在行政主體發(fā)布黑名單之后迫使失信違法主體主動(dòng)履行，利用行政黑名單的發(fā)布予以失信主體壓力，使其完成具體行政行為所予其設(shè)定的義務(wù)。故有學(xué)者認(rèn)為行政黑名單制度具有間接強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)。

（二）行政過(guò)程論視野下的行政黑名單

針對(duì)上述觀點(diǎn)，筆者主張以行政過(guò)程界定行政黑名單制度。由于行政行為說(shuō)在解釋方面的不足，開(kāi)始產(chǎn)生了一個(gè)全新的解釋理論——行政過(guò)程論。行政過(guò)程論的專(zhuān)家們把行政黑名單制度分成擬錄入、錄入、公示和懲戒四個(gè)過(guò)程，擬錄入、錄入和公示作為行政事實(shí)行為，而處罰行為則屬于行政處罰行為。所以，行政黑名單從其特征上并不能評(píng)價(jià)為某一個(gè)具體的行政過(guò)程，把它看作由行政處罰、政府信息公開(kāi)、行政指導(dǎo)等多重手段所構(gòu)成的復(fù)合行為將更為適合。

1.擬錄入和錄入要保證錄入資料的全面正確，其都是一種行政事實(shí)行為。利用擬錄入前置程序的作用可以避免行政管理機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。行政管理機(jī)關(guān)在擬錄入和錄入前都應(yīng)對(duì)資料進(jìn)行全方位的調(diào)查核實(shí)，把錄入狀況告知相對(duì)人，行政相對(duì)人針對(duì)錄入情況擁有闡述事實(shí)和申辯的權(quán)利，一旦陳述、申辯的理由被接受，就需要及時(shí)調(diào)整行政黑名單。

2.黑名單的公示環(huán)節(jié)是四個(gè)環(huán)節(jié)中承前啟后的一環(huán)。對(duì)于相對(duì)人而言，公布是第一層處罰效果，而后續(xù)的處罰措施的處罰效果很有可能造成重復(fù)處罰，二者的效果和性質(zhì)是不易區(qū)分開(kāi)的，故將黑名單制度的公示作為一種行政公開(kāi)行為將更為適宜。最后階段的懲戒行為是公示后的處罰措施，故將其歸為行政處罰行為?？梢钥闯?，行政過(guò)程論上雖然把政府黑名單的法律性質(zhì)劃分，但其實(shí)質(zhì)上是環(huán)環(huán)相扣，密不可分的。[3]

四、行政黑名單的運(yùn)行狀況和存在的問(wèn)題

（一）立法層級(jí)低

通過(guò)統(tǒng)計(jì)可以得出，行政黑名單制度在我國(guó)法律和行政法規(guī)的立法文件中沒(méi)有規(guī)定，都是暫時(shí)性的行政性規(guī)范文件。而在地方層面，層級(jí)越低，相關(guān)行政黑名單的規(guī)定就越多。這就表明，現(xiàn)階段我國(guó)行政黑名單制度的立法層級(jí)過(guò)低，這就將會(huì)導(dǎo)致地方立法沒(méi)有統(tǒng)一的上位法依據(jù)，間接導(dǎo)致地方立法的混亂，進(jìn)而導(dǎo)致各地執(zhí)行不一、執(zhí)行難的情況出現(xiàn)。

（二）程序不規(guī)范

因?qū)π姓诿麊沃贫炔⑽催M(jìn)行具體的立法，程序性條款也未進(jìn)行有效列明，導(dǎo)致在實(shí)踐中對(duì)行政黑名單的錄入產(chǎn)生不少問(wèn)題，各地對(duì)此也有不同的看法和認(rèn)識(shí)，極易導(dǎo)致各地錄入程序不一致，侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。在維護(hù)社會(huì)實(shí)體正義和法律制度公平的進(jìn)程中，應(yīng)優(yōu)先維護(hù)程序公平，這就需要我們對(duì)行政黑名單的程序設(shè)置加以完善。

（三）救濟(jì)手段不明確

行政黑名單的廣泛運(yùn)用，為政府提供一種有效的監(jiān)督方式，使政府部門(mén)得以良好地保障公民權(quán)利，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。在行政相對(duì)人因行政黑名單機(jī)制受到不法侵害的時(shí)候，相對(duì)人是能夠采取合理的補(bǔ)償措施來(lái)保護(hù)自身的合法權(quán)益的。另外，在行政黑名單帶來(lái)的損害賠償方面，我國(guó)法律中并沒(méi)有明確的規(guī)定，其所帶來(lái)的名譽(yù)和社會(huì)評(píng)價(jià)的不可逆性，現(xiàn)行的救濟(jì)手段多是附帶性訴訟請(qǐng)求，對(duì)于救濟(jì)方式仍規(guī)定不明。

（四）行政黑名單制度的完善建議

1.明確上位法意見(jiàn)

按照法律位階基本原理，上位法優(yōu)于下位法。當(dāng)下各地區(qū)的行政黑名單制度一直都處于一種制定狀態(tài)，且地區(qū)規(guī)范性文件出臺(tái)較多，處于一種混亂不統(tǒng)一的狀態(tài)，但同時(shí)也積累了大量的立法經(jīng)驗(yàn)。故我們可以提高立法層級(jí)，進(jìn)一步明確上位法的立法意見(jiàn)，首先，立法層級(jí)的提高，可以使得立法更具有可行性與可接受性，真正做到立法與實(shí)踐相結(jié)合；其次，可以制定行政黑名單制度各個(gè)領(lǐng)域尤其是關(guān)乎各個(gè)民生領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)性法律，完善頂層設(shè)計(jì)；最后，如果某些領(lǐng)域的行政黑名單制度并不能在短時(shí)間內(nèi)做出立法，還可以用行政法規(guī)的方式加以確定，保證某些急需要立法的領(lǐng)域真正做到有法可依，并在實(shí)踐中反復(fù)尋找立法的矛盾點(diǎn)進(jìn)行完善。[4]

2.規(guī)范程序運(yùn)行

行政黑名單的懲戒力度強(qiáng)、涉及范圍廣，所以在實(shí)踐中更應(yīng)該慎之又慎，防止相對(duì)人合法權(quán)益受到損害，因此應(yīng)當(dāng)從列入程序和移除程序兩方面進(jìn)行規(guī)范。

在錄入過(guò)程中，執(zhí)法部門(mén)應(yīng)堅(jiān)持正當(dāng)程序原則，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法相對(duì)人違法后必須主動(dòng)通知相對(duì)人；同時(shí)傾聽(tīng)相對(duì)人的申辯、陳述和辯論；還可以引入聽(tīng)證程序，對(duì)相對(duì)人認(rèn)為不符合列入程序的證據(jù)進(jìn)行審查，避免錯(cuò)列、漏列行政黑名單的情形發(fā)生。

在移除程序中，行政部門(mén)要遵循正當(dāng)程序原則。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人移除黑名單時(shí)，必須將移除信息向社會(huì)公布，公示的時(shí)限和公開(kāi)能夠收悉的方式要充分確定，這也能夠提高公民對(duì)移除人員名單的監(jiān)督，也有利于提高行政黑名單制度的公信力。

3.建立有效的救濟(jì)機(jī)制

救濟(jì)方式不暢通是政府黑名單系統(tǒng)所面臨的主要困難之一。當(dāng)行政相對(duì)人被納入政府黑名單系統(tǒng)以后，法律對(duì)其沖擊是極大的，在相對(duì)人對(duì)該法律并不熟悉的前提下，它極易加劇行政相對(duì)人和執(zhí)法部門(mén)之間的矛盾沖突，進(jìn)而損害相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)此，我們可以通過(guò)行政復(fù)議和行政賠償兩種手段來(lái)保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

國(guó)家可在行政黑名單體系內(nèi)引入行政復(fù)議制度，當(dāng)相對(duì)人認(rèn)為行政主體將自己納入政府黑名單損害自身合法權(quán)益的，相對(duì)人有權(quán)提出行政復(fù)議，也可要求作出行政行為的上一級(jí)行政主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議，通過(guò)上級(jí)的糾錯(cuò)功能來(lái)保障相對(duì)人通過(guò)有效手段保障自身的權(quán)益。故可在救濟(jì)機(jī)制中納入行政復(fù)議，完善相對(duì)人的救濟(jì)手段。

對(duì)于已經(jīng)遭受損害的行政相對(duì)人，可以通過(guò)行政賠償彌補(bǔ)自己所受到的損失。在《行政賠償法》中對(duì)于可賠償事項(xiàng)做了窮盡式列舉，只在對(duì)于行政機(jī)關(guān)侵犯人身權(quán)方面做出了具體規(guī)定——對(duì)于行政黑名單造成的聲譽(yù)和社會(huì)評(píng)價(jià)損害并不進(jìn)行賠償。目前，我國(guó)正在大力加強(qiáng)信用體系建設(shè)，而行政黑名單制度對(duì)相對(duì)人最大的影響恰恰是在名譽(yù)、聲譽(yù)方面，故擴(kuò)大和完善行政賠償?shù)馁r償范圍是完善行政黑名單制度救濟(jì)機(jī)制的有效舉措。

五、結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)信用體系的建設(shè)下，行政黑名單制度有其存在的必要性，但也存在一些問(wèn)題和難點(diǎn)。如何使行政黑名單與國(guó)家征信體系相銜接，就需要不斷地去研究、完善這一制度，使其更好地為我國(guó)社會(huì)信用體系的良性發(fā)展提供助力。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙旭東.黑名單制度[M].北京：中國(guó)法制出版社，2019：32-33.

[2]王鍇.論行政事實(shí)行為的界定[J].法學(xué)家，2018（4）：51-65，192-193.

[3]范偉.行政黑名單制度的法律屬性及其控制-基于行政過(guò)程論視角的分析[J]．政治與法律，2018（9）：93-104.

[4]王偉.論失信“黑名單”制度的法治化[J].人民法治，2018（21）：43-45.

基金項(xiàng)目：青海民族大學(xué)創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：行政黑名單制度的發(fā)展與完善——基于行政過(guò)程論視角的分析（項(xiàng)目編號(hào)：04M2022050）

作者簡(jiǎn)介：孫鵬飛（1997.11- ），男，漢族，遼寧朝陽(yáng)人，在讀碩士，研究方向：行政法學(xué)。