數字技術對行政決策的風險研究

[摘要]在這個智能時代，任何工作都離不開數字技術，其中也包括了政府的行政決策。行政決策已經不局限于行政主體的裁量行為，實務中已經出現了一系列的依靠各種數字技術的行政決策。由于我國缺少相關的明確立法規定等原因，在這個數字化的行政決策過程中出現了行政決策風險，如自主性削弱、公平侵蝕等。因此，數字化行政決策需要通過一些法律方法去規范這種決策手段，以在追求行政效率的同時，保護公民的權利。

[關鍵詞]數字技術；行政決策；決策風險；數字政府；公平原則

一、數字技術在行政決策中的應用現狀

（一）什么是數字技術

數字技術是各種各樣的數字化技術的合稱，包括了5G技術、光纖技術、人工智能技術、大數據技術、區塊鏈技術、物聯網技術、衛星技術等。[1]

（二）數字技術在行政決策中的現狀

隨著我國的數字技術不斷地發展，各種各樣新興的數字技術開始推廣開來。各地政府部門在最近幾年也在完善數字政府建設，并取得了重要成就，尤其在省級政府的數字政府建設上，形成了具有突出的區域聚集特征的數字政府。根據清華大學數據治理研究的相關數據，省級數字政府形成了上海、浙江、北京為引領型，廣東、四川、福建、貴州為優質型，山東、江西、江蘇、天津、湖北、湖南為特色型，其余省級分列發展型和追趕型，這樣一種梯度式的發展狀況。

從取得的成就上來看，數字技術為政府的治理模式實現創新發展，政府行政管理水平得到提高，新型政務服務應用平臺積極發展，政府公信力和滿意度逐漸提升。而非現場執法、執法軟件、政務服務平臺都是數字技術在行政決策中的表現。

雖然取得了一系列的成就，但也需要重視發展過程中存在的問題，如：行政主體自主性的削弱、對公民個人信息的泄露、行政決策公平原則的侵蝕、個案正義得不到實現和侵害公民信息等。因此，研究這些問題并提出解決方法，對政務服務數字化有重要意義。

二、數字技術導致的主要行政決策風險

（一）行政主體自主性的削弱的風險

隨著數字技術的不斷成熟，完全有可能取代人在行政決策中的作用，行政主體也會越來越依賴數字技術，使得行政主體的自主性削弱。而數字化決策在現有的數字技術下還不能達到使機器產生能動性的水平，這就使得數字決策中的裁量行為的能動性降低，增加了壓縮裁量空間的風險。

從宏觀上來看，就是數字技術能夠提高社會治理能力，但也應認識到其存在否定人類選擇自由與責任自負能力的可能。[2]任何行政決策都會對人們的利益產生或多或少的影響，試想一下將行政決策完全交給“機器”去執行，那將會出現多么嚴重的治理難題。

2018年有“知名企業家董明珠被誤拍闖紅燈”這樣一條新聞，實則是電子眼的人臉識別監控系統將貼在公交車上的董明珠的代言廣告進行了識別，從而導致了該事件的發生。結果讓一些不明真相的人信以為真，使其名譽受損，這也使得政府公信力的降低。

行政主體自主性的削弱，讓行政裁量能動性被削弱，如何根據行政自由裁量權在普適性與個案化之間取得平衡是需要解決的難題。由于數字技術是完全依照設定的程序去完成一系列的指令，再加上現有技術的限制無法將多種多樣的情況都設定進去，并且人類的社會生活是紛繁復雜的即使依靠人的能動性也無法很好地解決特殊的難題，更何況是依靠固定的程序呢？行政法領域是有人情有溫度的，比如從輕處罰、未成年人情節輕微的首違不罰等，都無法在數字行政決策中表現出來。

（二）行政公平原則的侵蝕的風險

1、個案正義得不到實現

依靠數字技術進行的行政決策，往往是模塊化、單一化、程式化的行政決策。這樣的行政決策方式在一些簡單的行政決策中是能夠在注重公正的同時提高行政效率的，如在行政許可中只需要進行形式審查的行政許可、收集信息一類的行政決策、羈束行政行為等。在如今的社會環境下，并不是所有的行政決策都只需要模塊化的簡單決策，而是有在具體情景下的個案正義等決策的內容，比如：道路交通上的電子眼、救護車超速、消防車超速等。由于現在的電子眼技術是無法識別不同的車輛的，如果依舊使用電子眼進行模塊化的決策，勢必會導致個案正義得不到實現。

2、“算法”黑箱的存在

有些依靠數字技術進行的決策，是通過計算機算法的系統分析快速的決策。計算機算法是需要有較高專業水平的程序員才有能力進行編碼的，行政主體是無法做到編寫一個合格的程序算法，這就要求了政府是要跟專業編程的個人或公司合作來研發政府需要的程序。通常來說，政府會委托技術開發公司，但其中難免會產生一些問題，如：即使技術公司在說明了系統的運作過程，行政主體也是很難說明系統內部是如何做出這個行政決策的，當行政相對人要求政府提供相應的說明情況時是做不出一個明白的解釋的，這被稱為“算法黑箱”。[3]這違反了行政公開原則。

政府在接收系統之后，需要進行后期維護。如果行政主體沒有非常專業的知識，即使技術公司做出了符合政府要求的系統，在日常的系統使用過程中難免會出現bug，行政主體由于能力受限是看不出數字技術帶來的決策錯誤，其產生錯誤影響的受眾群體是非常多的，很難保證行政決策公平。

三、數字技術中行政決策風險成因的思考

（一）行政機關主體過度依賴數字技術

由于數字技術極具便利性特征，不僅降低了行政決策的成本，而且提高了行政效率，[4]讓原本需要3天完成的決策，現在只需要鼠標點擊即時就會得出決策方案。如此便利的技術，必然使得行政主體過度依賴數字技術，在本不該使用數字技術的場景下也使用數字技術。這樣的一種固定化的過度與盲目地使用數字技術，使得行政決策風險大幅度提升，盲求行政效率，不考慮個案正義。

行政主體過度依賴數字技術，從而帶來的結果會剝奪行政相對人的申辯權。如我們在生活中使用手機的計算器時，大部分的人都會毫不猶豫地認定計算結果正確性，但不免會出現輸入錯誤導致結果錯誤的情形。行政主體即使對行政決策結果產生了一點點的疑問，最終也會選擇去相信這個結果一樣，對于這個結果無從查閱。

（二）缺乏算法決策風險規制的相關法律制度

縱觀科學的發展史，科技在帶給人們便利的同時，無一例外的都帶來了一定的風險，具有雙刃劍的屬性。數字技術也是一樣，在為政府降低成本提高效率的同時，也出現了不公平等問題。該種決策方式需要通過法律來進行規制。

通過法律檢索可知，我國目前只有《網絡安全法》來對網絡進行規制，除此之外還有政府的綱要與規劃中有關于人工智能、數字政府、信息化等文件規制，而對于數字技術的行政決策專門性法律法規數量較少。最近幾年各地也有相關的文件出臺規制行政決策，但實質上都沒有做出具體的規定，該領域的法律法規存在缺位現象。

將視域放到國外，不少國家已經有相應的法律法規出臺來規制這樣方式的行政決策，如：美國的《公平信用報告法》對信用評分領域的數字技術決策進行了規制，還有德國的《稅收條例》對稅收領域的數字技術決策進行了規制。[5]

四、數字技術對行政決策風險的防范

（一）加強行政主體數字意識和技能的培養

行政人員要堅定行政機關的主體地位，明確數字技術的工具作用。

行政主體要明確數字技術只是一種輔助技術，而不是由數字管理政府。任何的“機器”都是由人類的智慧創造出來的，但設計者不能將自己意志完全復制到這個“機器”里去。數字技術可以獨立地對不需要行政裁量、不容置疑的行政行為進行全權的處理，但只能是在特定的情形下才能被允許，不能否定數字技術只是一個輔助工具。

同時也要大力培養行政人員的數字治理能力，充分地發揮數字技術的工具價值。政府應設置行政人員在參加工作前的資質或證件的考核，安排他們參加培訓，獲得了執法的資質或證書之后上崗。同時，領導應該做好到頭作用，尤其是年齡較大的領導更不能因為自己無法適應新技術而抵觸。

（二）建立對數字技術的評估機制

就如公務員要通過公務員考試一樣才能被政府授權行使行政權力一樣，在數字技術進入到國家行政領域時也需要經過相應的評估和認證。

數字技術在投入到行政決策使用前，應該由專業的團隊進行系統檢測；更應該先在內部進行相應的測評，然后判斷系統是否便利，是否有判斷性，是否會對數據截留，是否符合行政法原則，最大限度地保護公民個人信息、減少數字技術帶來的隱患。我國《網絡安全法》規定由國家網信部門擔負網絡安全風險評估工作，使得評估工作有了保障。

在設計數字技術的行政決策時，必須要對使用的行政領域進行評估。地方為加快行政效率、降低行政決策成本，會在一些本不該使用數字技術的場景來使用，需要將數字技術的使用場景進行限定，將其限定在法律保留與羈束行政行為之下。這種做法能夠最大地減少行政決策帶來的風險，激發數字技術帶來的行政紅利。

（三）完善行政相對人的權利救濟

正如前文所述，依靠數字技術的行政決策一定程度上會剝奪行政相對人對于行政決策的陳述和申辯的權利。所以，政府就應給予行政相對應的救濟措施，以保障行政相對人在面對國家行政時獲得救濟的權利。

保障行政相對人獲得救濟權利，要保障行政相對人的知情權。在對該行政相對人做出相應的行政決策時，要告知是什么數字技術做出的行政行為，以及相應的法律依據，不能單單只是一個結論。而在行政相對人要求政府信息公開時，也可以將該數字技術的運行邏輯告知行政相對人。

對于獲得救濟的權利可以參考國外一些國家的救濟，如：歐盟的法律規定除例外情形，數據主體有權反對自動化決策。這樣就使得了在例外的情形下，行政主體可以介入到這個行政決策中去。

五、結語

數字化的行政決策是一種新興的治理形態，而數字技術對于行政決策有雙重的作用，要謹慎這種決策手段帶來的行政決策風險，盲目跟風使用數字技術將導致行政主體的自主性削弱、侵害行政公平原則、公民個人信息侵犯等風險。本文從行政主體意識加強、建立數字技術評估機制、完善行政相對人的權利救濟以規避行政領域的決策風險，但由于筆者自身專業水平有限，在成因分析方面的總結并不是非常完善，對一些可能涉及的風險沒有提及，所提出的決策風險防范需要經過實踐檢驗得以完善。

參考文獻：

[1]蔡旭東，王麗芬. 數字政府發展基礎、趨勢與對策[J]. 通信企業管理，2022，（04）：55-57.

[2]馬長山. 數字時代的人權保護境遇及其應對[J]. 求是學刊，2020，47（04）：103-111.

[3]胡敏潔. 自動化行政的法律控制[J]. 行政法學研究，2019，（02）：56-66.

[4]余俊，王守慢. 算法自動化決策在行政處罰中的應用風險與規制路徑[J]. 中共山西省委黨校學報，2022，45（04）：84-89.

[5]陳飏，裴亞楠. 論自動化行政中算法決策應用風險及其防范路徑[J]. 西南民族大學學報（人文社會科學版），2021，42（01）：74-81.

基金項目：本文系青海民族大學研究生創新項目，項目名稱：數字技術對行政決策風險研究（項目編號：04M2022081）

作者簡介：王家棟（1997.12-），男，漢族，浙江杭州人，碩士在讀，研究方向：法理學。