醫療糾紛中的行政調解制度現狀

[摘要]我國正處在社會轉型的關鍵時期，社會利益沖突加劇這種現象反映到醫療衛生領域就演變為醫患之間的矛盾和沖突，醫療糾紛已經成為影響社會和諧的一大重要因素，嚴重影響到和諧社會的建設。我國在2002年公布的《醫療衛生事故處理條例》中規定了三種解決糾紛的途徑包括雙方當事人和解、調解和訴訟，但是在實際應用中行政調解制度運用較少，沒有達到設計者最初的目的。因此，本文通過分析山東省行政調解制度的運用現狀來找出不足，不斷完善行政調解制度。

[關鍵詞]醫療糾紛：訴訟：調解

矛盾和糾紛時刻存在于人類社會的發展之中，醫患關系和諧成為能否構建好諧社會的關鍵因素。隨著醫療技術的進步與發展，人們對于醫療的期望值也在提高，患者希望在醫院能夠得到優質的醫療服務，但是在多種客觀因素的共同作用下有時候并不能得到自己想要的結果，于是就會把責任歸咎于醫院或者醫生的身上。正是因為這種原因導致醫患關系越來越緊張，從而導致患者和醫生之間失去了對于對方的信任，醫患之間的矛盾越來越尖銳甚至到了水火不容的地步。因此，妥善解決醫療糾紛，緩和醫患之間的緊張關系重建，醫患雙方之間的相互信任，成為了一個刻不容緩的問題.[1]

一、行政調解的概念、性質、特點

（一）行政調解的概念

所謂行政調解就是國家行政機關根據相關法律法規規定對屬于本機關職權管轄范圍內的平等主體之間的民事糾紛，通過耐心的說服教育，使糾紛的雙方當事人互相諒解，在平等協商的基礎上自愿達成調解協議，從而合理地、徹底地解決糾紛。行政調解是在雙方協商一致、自愿調解的基礎上所達成的協議，因此對雙方都具有約束力，將行政調解這一方法運用到醫療衛生領域，完善醫療糾紛解決機制、拓展醫療糾紛解決途徑有助于緩和醫患矛盾，促進和諧社會的建設。[2]

（二）行政調解的性質

行政調解是行政機關運用行政權力解決糾紛的一種方法。行為主體是具有行政權力的管理機關，方法是非強制性的，行為目的是為了解決糾紛，行政調解是一種公法行為。行政機關為了實現其行政管理的目標可以使用行政調解這一非強制性的方式，同時行政調解又是一種事實行為，能否達成協議要取決于雙方當事人的意愿。行政機關在行政調解中起的作用是為雙方當事人提供建議在當事人之間溝通，行政機關在調解過程中并沒用行政權力強制雙方達成協議。因此行政調解是以雙方當事人自愿為基礎，體現意思自治原則，行政機關的意志不能代替當事人雙方的意志行政調解不具有強制性，行政調解的受案范圍以行政機關職能管轄范圍為準，超出受案范圍的不予受理。

（三）行政調解的特征

1.主體是行政機關

行政調解是行政機關主持的一種調解方式，不同于人民調解和法院調解，它是由行政機關所主持的一種解決矛盾化解糾紛的方式，是行政主體行使行政職權的一種方式。行政調解中的主體既不是法院調解中的法院，也不是人民調解中的基層群眾自治管理組織，而是依法行使國家權力的行政機關和部分經過法律法規授權的組織，在目前的法律法規中都將行政調解的主體定義為行政管理機關。

2.行政調解的非強制性和自愿性

行政調解體現的是行政機關作為中立的第三方對平等的民事主體之間的糾紛進行調解處理的，和法院調解一樣行政機關不偏不倚，居中調解公正合理的處理糾紛，在雙方當事人自愿達成一致的基礎上達成協議。

3.行政調解協議不具有強制性

行政調解是一種訴訟外的調解，它不是仲裁或者訴訟的前置程序當事人如果不服行政調解的結果可以直接向法院起訴或者向仲裁機關申請仲裁，而主要是靠雙方的誠信和社會道德的力量促使當事人履行協議所確定的義務，這與司法調解一經達成協議就具有強制執行的效力有明顯的不同。

二、 醫療糾紛中行政調解的合理性

行政機關運用其行政權力管理社會的過程中，許多民事糾紛的解決與司法解決機制密切相關不是行政機關獨立作用的結果，行政機關本身的管理職能中就有處理糾紛的目的。行政權介入醫療糾紛就是一個典型例子，行政機關解決民事糾紛的方式包括行政調解、行政裁決、行政決定，經過長時間的發展用行政調解解決醫療糾紛變得越來越重要，也正因為如此才有它存在的合理性。

（一）醫療糾紛中的行政調解制度的必要性

隨著社會的發展，有限的醫療醫療資源與不斷增長的醫療需求之間的矛盾越來越尖銳，隨之而來的是不斷增長的醫療糾紛。目前的糾紛解決機制，比如訴訟和調解不堪重負不能在短時間內快速徹底的解決糾紛，從社會發展的現實角度來看不利于社會和諧穩定和民生的發展。因此，大力完善各類醫療糾紛解決機制成為了當務之急，和其他糾紛解決方式相比，醫療糾紛具有自身獨特的優勢，具有法律依據，在現實的需求中必定能更好更快的解決醫療糾紛。

（二）行政權介入醫療糾紛的優勢

行政調解過程中，行政機關的作用是對雙方進行責任劃分以及給出相應的建議，同時由于醫療糾紛與其他糾紛相比有其特殊性，衛生行政部門作為醫療機構的管理者更加熟悉醫療糾紛的產生原因以及如何進行責任的劃分、同時在解決糾紛的過程中對于失職的醫療機構的人員起到一個很好的監督和處理責任人的作用，這是其他解決機制所不具有的優勢。

（三）行政權介入到醫療糾紛的現實意義

法律是立法機關嚴格按照法定程序所制定的法律法規不能隨意更改，因此法律具有穩定性。但是也正是因為這種穩定性使得法律具有滯后性，不能緊隨社會的發展而變化，許多社會新問題的出現并沒有配套的法律條文，因此法律的作用是有限的，但行政調解制度可以彌補法律的滯后性，而且能夠為醫療的解決提供給便捷而有效的途徑，有利于快速而高效的解決矛盾。

三、醫療糾紛行政調解現狀——以山東省為例

每個人都有可能成為病人或者成為病人的家屬，在求醫治病的過程中往往會產生糾紛患者，想要優質的醫療服務希望疾病能夠得到治愈，但是由于各種客觀因素的存在，患者很容易將責任歸咎于醫生身上從而導致醫療糾紛的產生。

山東省是一個人口大省，在十三五期間持續加大對于醫療衛生健康事業的投入，人均衛生健康費用由323.13上升到650.73元；資金的大量投入保證了醫療資源的大幅增加，經過初步統計截至2020年底，全省共有醫療衛生機構8.5萬所、床位數64.70萬張、在崗人員102.88萬人，資源總量位居全國前列。但與此同時，醫療糾紛損害賠償案件也位居全國前列，2021年全國醫療糾紛損害賠償案件中，排名前五位的是遼寧省、山東省、江蘇省、河南省和北京市。基層醫院是醫療糾紛發生的主要醫療機構，在基層首診雙向轉診上下級聯動的模式下，基層醫院的就診量突飛猛進，但同時醫療水平有限、醫務人員操作流程不規范、法律意識薄弱，因此容易發生醫療糾紛案件。在訴訟中大部分是由醫院承擔責任，主要的原因就是沒有盡到對患者的告知義務或者延誤了對于患者的治療，其次就是病歷問題如書寫不規范、字跡潦草無法辨認因而導致醫療糾紛的產生。

（一）醫療糾紛行政調解存在的問題

1. 首先是法律法規的缺失。從客觀現實的角度來看，在《民法典》頒布以前，許多醫療糾紛的處理依靠的都是《民法通則》中有關侵權責任的法律法規。雖然醫療糾紛屬于民事糾紛的一種，但是在行政調解制度中到底是依據行政法規還是民事法律法規尚沒有明確的界定，而且在我國的行政法規中并沒有專門關于行政調解的法律條文，在《醫療事故處理條例》雖然規定了行政調解制度，但是法律條文模糊并沒有明確的去規定該如何去啟動行政調解制度、對于當事人的救濟權力該條例中并沒有規定、對于如何去監督衛生行政管理機關也并沒有規定。在調解過程中，衛生行政管理機關是處于中立的第三方，但工作人員容易受到外界因素的干擾做出的行為不一定符合法律規定。在我國的法律體系中有關調解的法律法規達到34部，但是關于行政調解的只有11部，這種現狀對于行政調解制度來說是一種挑戰，因為行政機關具有自由裁量權，如果沒有專門的法律法規對其進行規制的話，很容易導致權力的濫用使得調解的公正性受到質疑，影響到行政調解制度在處理糾紛中的應用。

其次是主持調解的衛生行政部門定位不清晰，在行政調解過程中是如何定位的在某種意義上來說并不清晰，難免會讓人懷疑它的公正性，容易遭到質疑和指責，這也就導致了行政機關并不愿意主動的介入到行政調解的過程中。2018年頒布的《醫療糾紛預防與處理條例》中規定行政調解的主體是衛生行政部門，它兼具行政管理和調解糾紛的職能，就會導致衛生行政部門充當既是管理者又是調解者的角色，這樣的醫療糾紛行政調解制度缺乏中立性，正是因為這種因素從而導致雙方當事人在遇到醫療糾紛時往往選擇訴訟這張成本較高的方式來解決糾紛。[3]

2.當事人雙方選擇行政調解制度時，衛生行政部門籠統受理案件在其內部并沒有專門的機關去受理，面對日益增多的醫療糾紛案件，這無疑是加重了衛生行政部門的負擔，處理結果也不能使雙方滿意，在調解過程中也沒有明確具體的責任承擔者。

3.行政調解協議的法律效力

《行政訴訟法》規定調解書經雙方當事人簽署后即生效，而在醫療糾紛領域行政調解協議的法律效力并沒有十分明確的規定，當事人一方不遵守時是否追究以及如何追究違約方的責任并沒有規定，因此要明確調解協議的效力這樣才能更好的解決醫療糾紛。

（二）行政調解制度的完善建議

1.強化衛生行政部門的中立性

行政調解制度之所以沒有起到很好的作用，主要就是因為在現有的行政體制中衛生行政部門的中立性很難得到保證，某種程度上來說這是一種資源的浪費。所以應該加強立法明確衛生行政部門在行政調解中的權威性和中立性，然后確定其法律地位和法定職責，用法律的權威性來增強行政調解制度的權威性，增加當事人對于行政調解制度的信心，使調解的成功率大增這樣做既保證了調解結果的權威性又能發揮出行政調解制度的優勢。[4]

2.明確調解協議的效力

在司法調解中，調解書經雙方當事人簽名或者蓋章之后即發生法律效力，對不履行調解協議的一方當事人可以向法院起訴追究其責任也可以申請法院強制執行該協議。因此，司法調解中達成的調解協議具有法律效力，但是效力如何卻沒有明確規定，應該抓緊制定相關的法律法規明確其協議的效力以及不遵守協議一方的責任。[1]

3.吸收熟悉專業人才

建立人才儲備庫吸收既熟悉醫療衛生領域又熟悉法律知識的人才，出現醫療糾紛需要運用行政調解制度時可以發揮這些專業人士的優勢，讓糾紛的處理結果更具有信服力。

結語

醫療糾紛是我國十分突出的一個社會矛盾，且隨著社會的發展也呈現出多樣化復雜化的趨勢，已經影響到我國社會的和諧穩定。而行政調解制度是解決醫療糾紛十分重要的一種方式，雖然存在一些問題，但是可以通過不斷的改革與完善，使其與我國社會主義的制度相適應，維護醫患雙方的合法權益、完全徹底地解決醫療糾紛，維護社會的穩定與和諧。

參考文獻：

[1]邢學毅.醫療糾紛處理現狀分析報告[M].北京：中國人民公安大學出版社，2008.

[2]潘乾.試論我國行政調解制度的完善[J].行政與法，2008，4.

[3]張虹.論醫療糾紛的行政調解制度[J].醫學與社會，2006，1.

[4]柳經緯、李茂年.醫患關系法論[M].北京：中信出版社，2002.

基金項目：青海民族大學研究生創新項目，項目名稱：醫療糾紛中的行政調解制度現狀-以山東省為例（項目編號：04M2022178）

作者簡介：高國影（1996.05-），男，漢族，山東濟寧人，在讀碩士研究生，研究方向：行政法學。