野生動物致害補償制度研究

[摘要]隨著近年野生動物保護工作的深入和生態環境的向好，多地頻發野生動物肇事傷人毀田事件，困擾當地居民引發社會關注。因此，本文從國家和地方各省市已經制定的野生動物致害補償條文出發，對制度本身和運行狀況進行了分析，以期對國家及地方野生動物致害補償制度提供參考。

[關鍵詞]野生動物致害；補償辦法；補償標準

近年來，我國野生動物傷人、破壞田地以及傷害家畜等事件的頻繁發生，不僅激化了人與野生動物之間的矛盾，還對當地的經濟發展產生了一定的制約。野生動物致害補償制度被認為是緩解野生動物肇事不利影響的有效途徑，在1988年《中華人民共和國野生動物保護法》出臺之時就已建立，并于2016年被完善。盡管如此，《野生動物保護法》中規定的補償制度仍然過于原則性，在其條文中將制定細則的權力下放到各省級地方政府。直至目前，我國已經出臺補償辦法的省份有十個，這十個省份大多都自然資源豐富、自然保護區眾多，是野生動物致害事件頻發的典型區域。本文即是在對我國各地區正在施行的補償辦法進行詳細比較的基礎之上，剖析了我國野生動物致害補償制度立法與實踐中的不足，并在此基礎之上提出了完善路徑[1]。

一、野生動物致害補償制度的立法現狀與不足

（一）野生動物致害補償制度的立法現狀

從中央層面的法律制定看，野生動物致害補償制度尚無一部專門的法律，而在條文中涉及致害補償制度的法律主要是《中華人民共和國野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物實施條例》，其內容雖然提出了責任主體是當地政府，但是沒有涉及到政府的級別，對補償的具體程序更是毫無提及，本身操作性不強。而從地方層面的法律制定上，依據《野生動物保護法》第十九條的授權，截至2022年4月，共有云南、陜西、吉林、北京、西藏、甘肅、安徽和青海等 10個省份出臺了當地陸生野生動物致損的地方政府規章。總體來說，相較于國家層面法律的籠統，各地的立法對于責任主體、補償程序和補償標準作出了較為明確的規定。[2]

1.責任主體

野生動物致害補償的責任主體即野生動物對人類造成傷害后應當向誰尋求救濟。在各地的專門的補償辦法中，青海、安徽、貴州、云南、陜西等省份規定責任主體為當地縣級以上的林業主管部門；吉林省則規定設立專門的補償管理辦公室，由同級的財政、林業、民政等人員組成，更加具有針對性[3]。

2.補償標準

野生動物造成損害的補償范圍包括了人身損害和財產損害，金額則根據當地的經濟水平的差異而各不相同。總體而言，對于野生動物導致的財產損失，各地進行市場年均價50%-70%的農林作物損失補償；致家畜受傷時，補償金為家畜價值的20%-70%；致家畜死亡時，補償金為市場價格的50%-80%；造成其他損失的，補償金則為市場價格的50%-70%。人身補償方面，各地對野生動物肇事導致的身體傷害、喪失勞動能力和死亡進行補償，當野生動物致人受傷時，政府進行 80% 到全額不等的醫藥費補償；致人喪失勞動能力時，補償金額為當地年均工資的4至25 倍；致人死亡時，補償金額為當地年均工資的 8至30 倍。

3.補償程序

①申請和核查程序

補償程序是指因野生動物致人損害后受侵害者尋求法律救濟所需要遵循的步驟和形式，其步驟主要包括補償的申請與受理、政府人員的調查與鑒定、對鑒定報告的核實和決定、公示和補償發放[4]。一般來說，因遭遇重點保護野生動物肇事而造成財產損失的當事人，根據各地立法不同，應自受損害之日起5日至30日不等提出申請；造成人身傷害而要求醫療救治補償和人身損害補償的，應當在搶救治療結束后15日至90日不等向當地政府部門提出申請。申請方式一般為書面，除書面申請外，甘肅省、黑龍江省等少數省份規定也可以口頭提出。根據當事人的補償申請，縣級林業主管部門或鄉鎮政府、街道辦在一定期限內派出技術人員進行調查，經核實后提出是否進行補償的意見，核實通過后公示并及時將補償款發放給申請人。

②救濟程序

救濟程序包括行政救濟程序和司法救濟程序。行政救濟程序已在各省的《補償立法》中有較為清晰的流程，而司法救濟程序在多個省份的立法中則沒有直接規定，只有陜西省制定的補償辦法中規定了當事人對政府部門作出的具體行政行為不服的可依法提起行政訴訟。救濟程序的規定對當事人的合理求償非常重要，尤其是在補償的全過程都由政府部門包攬的情況下，如果只允許當事人進行行政救濟而不能通過司法渠道獲償，則不利于當事人獲得及時合理的補償以及對發放補償相關的政府部門進行有效的權力制約。

（二）野生動物致害補償制度存在的不足

1.補償范圍和方式較為單一

在補償范圍方面，《野生動物保護法》規定保護珍貴瀕危的陸生、水生野生動物和三有動物，而地方法律所規定的補償范圍只限于國家和地方保護的陸生野生動物造成的損害，忽略了水生動物，將上位法規定的范圍進行了限縮。

在補償方式方面，從上述立法可以看出，對野生動物致人損害的補償方式主要為金錢補償。金錢補償固然是一種簡潔高效的補償模式，但實物補償、技術培養等也是當地農戶期望的選擇。另外，根據各地的補償辦法，接受受害者申請后，野生動物致害補償程序的全過程都由政府部門執行。如今生態環境逐漸向好，野生動物肇事事件越來越常見，在地方政府人手不足的情況下，這種僅由政府部門包攬的模式顯得效率不高，也不能保證專業性。

2.補償標準不合理

首先，補償標準的制定不全面。并非所有制定補償辦法的10個省份都對野生動物肇事后的財產損害補償和人身損害補償制定了清晰的標準，例如北京市制定的《補償辦法》中沒有對野生動物致人受傷和致人死亡的情況制定標準，青海省制定的《補償辦法》中也未對野生動物導致家畜損害制定補償標準。

其次，補償標準的金額較低。對于野生動物致害造成的財產損失，補償金額普遍小于其實際價值，近半數省份對造成農作物損失和家畜死亡的情況僅規定為補償實際價值的50%。土地和家畜通常是受害者的經濟來源，若得不到合理補償會導致當事人的生活水平進一步降低。

3.補償程序不完善

首先，補償程序的時限短。根據各地立法規定，對財產補償申請的時效最短5日，對人身損害補償的申請時效最短僅15日，而在這么短的時間內受害人要完成了解當地法規、收集證據、去縣級政府部門提交書面申請等一系列措施，再加上我國野生動物與人常發生沖突的地方都比較偏遠、農戶知識文化水平普遍不高、現實中或因時間不夠充分而錯過時限，使其合法權益受損。

其次，補償金發放的期限不完善。對于補償款發放的時間，大多數省份的立法都沒有作出具體的規定，致使補償義務機關有較大的決定權，導致發放周期過長，無法使受害者及時獲得補償資金。

二、野生動物致害補償制度的實踐現狀與不足

（一）司法救濟功能不明顯

受害者在遭遇野生動物侵襲后往往會先向當地政府尋求救濟，野生動物致害補償在其法律性質上應屬行政補償，因此在實踐中發生爭議時，應以行政訴訟的方式來解決。由于國家和絕大多數的地方法律幾乎沒有對受害者的司法救濟權力進行規定，因此因沒有得到補償或補償數目不合理而提起訴訟的受害者寥寥可數，在裁判文書網以“野生動物致害”為關鍵詞檢索，野生動物致害補償相關訴訟案例不足10例。從訴訟地點來看，涉及四川、遼寧、吉林、云南等多個省份；從訴訟結果來看，除李仁謀訴被告羅山縣林業局行政補償糾紛一案中當事人由于拒絕修改錯列被告而被駁回訴訟請求，其余各項案件中的訴訟請求均被全部或部分支持。綜上可以說明，司法救濟對受害者尋求公正補償起到了很大的作用，而現有法律對于司法救濟規則的缺乏對實踐中受害居民的正常求權產生了阻礙。[5]

（二）補償資金緊張

《野生動物保護法》和各地的相關補償條例雖然在法律上明確規定了補償條款，但是在實踐中很難運行或者補償標準過低，就是因為補償的資金不足。由于我國野生動物分布的地點多位于偏遠山區，政府為了保護自然資源修建了自然保護區，限制對環境有害的企業進入，雖然保護了生態環境，但也在一定程度上限制了當地的發展。地方政府財政緊張，沒有專門野生動物致害補償的資金，阻礙了補償機制的有效運行。除此之外，地方林業政府部門申報的野生動物致害補償資金經常被挪用在扶貧等更受重視的工作事項，導致補償工作難以開展。

三、完善野生動物致害補償制度的對策建議

（一）完善補償立法

基于目前的立法和實踐狀況，筆者建議應對中央和地方立法都給予完善。在中央層面，對《野生動物保護法》中的補償義務主體、補償標準、補償程序進行細化，使其具有可操作性。在地方層面，督促還沒有制定補償辦法的省份依據上位法的授權制定因地制宜的地方法，已經制定補償辦法的省份可根據社會形勢變化適時修改。具體來說，應合理設置野生動物致害補償程序，在野生動物肇事后，為申請人預留合理的申請時限；調整野生動物致害補償標準，避免各省之間補償金額差距過大；建立事后救濟制度，對補償機關不作為和不合理決定可直接提起行政復議和行政訴訟，確保補償標準確定清晰、補償過程公開透明，切實保障受害人的合法權益。

（二）拓寬資金來源渠道

事實上，光靠地方政府資金是很難有效運行野生動物致害補償的，除中央進行一定比例的資助外，也可以參照其他省份運行良好的實踐經驗。例如，云南省率先啟用的野生動物致害公眾責任險制度，政府定時進行投保，野生動物肇事后由保險公司進行核實并發放賠償金，不僅解決了政府資金預算、專業人員缺乏的問題，受災農戶領取到的賠償金一般來說也比政府補償更高；青海省建立的野生動物致害補償基金也值得借鑒，通過社會吸納和基金的規范運作為補償提供了資金補充來源，也在很大程度上緩解了政府的工作壓力，提高了補償的數額。

（三）強化司法保障

在我國法律規定的野生動物致害補償系統中，政府補償是最主要的模式。而在沒有司法救濟的情況下，受害人在求償中經歷的屢屢碰壁便無計可施。筆者認為，要實現公正合理的補償流程，不僅需要補償本身的制度系統，更需要保證補償能夠公正實現的司法救濟措施；具體而言就是受害人對政府補償存在異議時，應當允許受害人向人民法院提起訴訟，由司法機關作出最終裁決。

四、結語

野生動物是一種寶貴的自然資源，我們在合理保護野生動物的前提下，還應建立起合理的致害補償制度，而不是放任野生動物肇事所帶來的后果。野生動物致害補償條例是政府部門執法和受害人申請救濟最直接的法律依據，為完善野生動物致害補償制度，應進一步明確補償方式、完善補償程序、拓寬資金來源、建立司法救濟。如此，才能持續實現人與自然的和諧發展。

參考文獻：

[1]徐軍，賀凱旋.野生動物致害補償制度的現實困境與完善路徑[J].行政與法，2022（04）：112-119.

[2]原藝，趙榮.我國野生動物致害補償機制與野生動物肇事公眾責任保險制度比較[J].世界林業研究，2022，35（02）：123-128.

[3]王振華.國家保護的野生動物致害行政補償制度研究[D].內蒙古大學，2022.

[4]王小芮.我國野生動物致害補償制度研究[D].甘肅政法大學，2021.

[5]黃永強.野生動物致害補償法律制度研究[D].重慶大學，2019.

基金項目：青海民族大學創新項目，項目名稱：“野生動物致害補償制度研究——以10省市相關立法和實踐的實證調查為例”（項目編號：04M2022133）

作者簡介：張穎（1998.1-），女，漢族，重慶北碚人，在讀碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。